1936年廣東省地圖，海南島在左上角框中

那麼，海南在這九百年間為什麼沒有設省基礎，清末到新中國的100年間，設省歷程又是如此曲折？

海南風景圖

一、秦朝納入到宋兩廣分家

嶺南在先秦時期屬百越部族之地，海南島土著部族也是百越的一支，因耳朵肥大，被古書稱為「儋耳人」，為黎族先民。儋耳人在海南北部平原一帶建立「儋耳國」。

百越民族的分布

海南在漢朝被正式納入行政管理。

海南沿海地勢低平，中南部有以五指山為主的山地丘陵。在海南島北部平原、與雷州半島相望的地方與內地交通更便利，漢朝便在此處設立珠崖郡和儋耳郡。

漢朝以來的嶺南移民主要定居在東部的珠江三角洲平原，嶺南西南部山區多，移民較少前往。孤懸海外、黎族占據優勢的海南島，更是位列移民目的地的末位。

漢朝在海南島的移民僅2萬人，主要分布珠崖和儋耳兩郡。

海南島地形圖

漢到唐之間的歷史割據時期，各個政權都忙著逐鹿中原，無心管轄邊疆。海南只是實施「遙領」，即任命管理海南的官員只掛個職名，並不親往任職。

唐朝統一後，全國分十個道，嶺南地區設嶺南道。從整體上看，嶺南道西南部和海南島移民少，土著部族多，當時居住海南的漢人僅有7萬人左右。

海南島和嶺南道西部名義上歸唐朝統治，但在百年間一直是被黎族和壯族占領，兩地實際上是獨立狀態。八世紀初，唐朝軍隊才重新占領這些地區。

唐朝嶺南道

唐朝末年，嶺南道的民族分布已經出現「東部漢人，西南壯黎」的特點。為方便管理，唐朝在861年將嶺南道分成西道和東道，前者的行政區劃包含今廣西地區，雷州半島和海南島。

嶺南西道治所設在更接近土著部族聚集區的邕州（南寧）而不是發達程度更高的桂州（桂林），也是加強控制土著部族的需要。

宋朝行政區劃延續唐制，嶺南西道和嶺南東道分別稱為廣南西路和廣南東路，是為廣西和廣東的前身，海南開始三百年隸屬廣西的歷史。

宋朝的兩廣區劃

二、分家到改屬廣東

宋朝時期，大陸與海南的聯繫開始加強。海南設「一州三軍」，瓊州因靠近雷州半島，和內陸來往方便，成為海南最高行政機構，其他州改為軍事行政性質的「軍」。

宋朝海南的「一州三軍」

宋朝發達的海上貿易也促進了海南和內地的聯繫。

福建廣東等地的商人前往南海各國進行貿易時，海南不僅是最後的補給站，其出產的檳榔也銷往福建和廣東。海南每年徵收的檳榔稅就占據總稅收的一半。

但是放在全國看來，海南甚至是廣南西路都是落後狀態，廣南西路的人口和商稅總額都僅排第二十二（北宋有23個路），海南也沒有設立市舶進行正式的中外貿易。

總的來說，宋代的海南依舊是荒蠻落後、官員流放之地。但是隨著元朝的統一和移民南遷，海南的移民人數上升到17萬，「平原漢人、山島黎民」的分布格局逐漸顯現。

宋元兩朝海南戶口數量

明朝沿海海盜猖獗。元朝和地方割據的殘餘勢力，還有日本倭寇，流竄海洋，經常上岸騷擾。

為平定海盜、鞏固國防，1370年，朱元璋把原屬廣西的海南和雷州半島劃歸廣東，廣東擁有整個東南沿海的海岸線。瓊州也升級為瓊州府，領崖州、儋州、萬州，在後來的600年間海南一直隸屬廣東。

明朝布政司區劃圖

以宋元的海運貿易為基礎，明朝移民的激增和管理的加強促進海南港口的發展，當時的商業外貿港口達到20多個，其中瓊州府海口一帶更是「帆檣之聚，猶如立竹」。

港口和海運反過來又促進海南島與大陸的聯繫，移民利用發達的海運交通，從廣東、福建等沿海省份來到海南。明朝中後期海南的移民增加到47萬，沿海地區全部用於開墾屯田。

清朝的全國人口達到四億，沿海的福建因境內多山少田，在人口壓力下多次移民人地矛盾更緩和的兩廣和海南。

福建人在清末已經成為海南最大的漢族民系。雖然大部分人在海南定居，最終成為海南人，但福建閩南話（海南話）直到今天依舊是海南主要方言之一。

閩語系的分布範圍

1835年，海南移民人口上升到260萬。移民分布由最初的北部平原到向島的兩端延伸，在南部合攏，形成「漢人居四周，黎人居中心」的格局。

然而，移民的大幅增長激化島上漢黎的人地矛盾和權力爭奪。

明清時期的「黎亂」平均每4年發生一次。海瑞等明朝官員曾主張修路設縣、興學教化，在中部山區開通十字道路，聯結沿海州縣，促進海南發展，緩和矛盾。

即使明清時期在海南興辦學校和修築道路，但只是修建在沿海漢人集中的地方。海南的開發依舊深入不到中部山區。漢區也時常處於土著叛亂的威脅，並不具備設省條件，最大也只能成立一個軍管性質的政區。

19世紀，隨著西方外敵入侵，海南逐漸具備設省條件。

北部平原為漢人，南部山區為黎民

三、清末到海南特別行政區

清朝中前期，遊牧傳統的統治者對孤立海外的海南和台灣兩島並無太大關注。海南設瓊州府，台灣設台灣府（隸屬福建），以「一島一府」進行消極治理。

閉關鎖國政策下，清朝在中國東南沿海的廣東澳門、福建漳州、浙江寧波、江蘇雲台山等地方設置海關。廣東在海南設瓊州關口納稅，歸粵海關管轄。

清朝福建省全圖

19世紀開始，帝國主義列強不僅在陸上侵略中國，還從海上對中國侵略。

法國殖民越南，一路向北進抵中國西南，英國、日本先後入侵台灣。海南與台灣一時間成為直接禦敵於國門之外的第一線，重要性不言而喻。當時的有識之士已經提出：「蓋閩中之有台灣，猶粵中之有瓊州也。」

1874年，日本攻占台灣，逼迫清朝承認琉球改屬日本。同年，沈葆楨（台灣海防欽差大臣）上奏請求在台灣開山修建十字交通網，以求發展和鞏固國防。

1883年中法戰爭爆發，法軍艦不僅在海南耀武揚威，還北上進攻台灣。中法戰爭結束後，劉銘傳（福建巡撫）提出台灣脫離福建，單獨建省。

中法戰爭形勢圖，法軍曾進攻福建和台灣

在邊疆局勢和朝廷重臣的催促中，台灣於1885年建省。

建省的意義不僅在於得到朝廷的支持，在信息交流不暢、海洋愈發重要的時代，建省意味著對附近海域的控制，以海洋作為戰略緩衝地帶。

與台灣相比，海南雖然也被列強環繞，但還未被強行登陸，因此緊迫性不如台灣。

中法戰爭之後，一些官員也重視海南地位。馮子材（欽廉防務督辦）在1886年開始對海南島進行十字交通網的建設（比台灣晚起步十年），1887年張之洞（兩廣總督）巡視海南防務，海南舉人潘存向張之洞提交海南建省方案，張之洞於是上奏朝廷請求設立海南省，以開發和鞏固國防。

張之洞是第一個以朝廷督撫的身份提出海南建省建議。

今天的海南省交通圖，十字公路貫穿全島

此時的清朝已經是內外交困，台灣建省之後無力顧及更遠的海南。

中日甲午戰爭清朝戰敗，台灣建省才十年就被割讓。與此同時，清朝內部陷入權力鬥爭，十幾年後就滅亡，海南最早的建省機會也就丟失了。

民國建立初期，邊疆地區分離運動和列強的覬覦促使孫中山多次提出海南建「廣南省」的設想，還成立海南建省促進會向國會提交方案。

然而，討袁運動、護法運動、陳炯明兵變等事件一次次讓孫中山的建省方案擱置。

袁世凱死後，中國陷入軍閥混戰，統治海南的是粵軍鄧本殷一部，他不僅在海口進行「省會建設」，修路開礦，還把勢力擴充到廣東南路八屬（廉州、雷州、高州一帶的行政名稱）。

廉州、雷州、高州地區

1925年，鄧本殷希望以海南得到開發的「既成事實」來說服北洋政府設廣南省。北洋政府正想借孫中山逝世的機會推翻廣州國民政府，但並沒有設廣南省，而是設廣東南路八屬特區。

當時全國還有察哈爾、綏遠、熱河、川邊四個特區。特區由中央直屬，性質是軍政合一，共同點都是邊疆少數部族聚集區且漢移民日漸增多，有納入內地建制的需要，也稱為「准省」。

北洋政府不僅考慮到軍閥割省獨立的隱患，也考慮到海南為黎族聚集地且處於南方邊疆，與內地省份性質不同。

1926年，廣州國民政府擊敗鄧本殷，廢特區，改海南為瓊崖行政公署，復歸廣東省管轄。

1934年廣東設立九個督察區，海南是第九督察區

廣南八屬特區成立時間不長，卻是海南設立特區的先河，此後主政海南的歷任官員積極主張設特區開發。

到1937年，海南已經建成環島省道和連接各縣的公路，黎族聚集區設立保亭、樂東、白沙三縣納入戶籍管理（今黎族自治縣），財政、交通、教育等方面也制定詳細的發展計劃，海南正逐步具備設區建省的條件。

但由於日本在1939年侵占海南，國民政府對海南的一切開發計劃被迫終止。

日本利用經營台灣四十年的經驗，開始在海南大規模建設糖廠、汽車製造廠、開發農林漁牧業等，希望把海南建設成為「第二台灣」，打造成侵略東南亞的基地之一。

日軍侵略海南

二戰結束兩島重回祖國，台灣繼續設省，海南也在積極籌劃設特區。

國民政府利用之前開發海南的各項計劃和日本占領海南期間留下的工業設施為基礎，在1949年1月正式將海南設為全國唯一一個特別行政區，直接隸屬於行政院，脫離廣東，預備設省。

此外，國民政府還派出軍艦接收南海諸島。為了使古代的南海領土範圍具體化，國民政府重新審定南海諸島並頒布《南海諸島位置圖》，該圖明確標示南海諸島名稱和11條斷續線。

海南特別行政區除了海南島，還包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島等群島及其附屬島嶼和海域。

如今的南海範圍

1949年10月，解放軍南下解放兩廣後，就開始轟轟烈烈的海南島戰役。1950年5月，海南島解放，同年，新中國在海南成立海南軍政委員會，繼續歸屬廣東。

可以看出，自清末至民國，開發邊疆和禦敵于海成為海南建省的主要推動力。受制於時局動盪和國力衰弱，海南也一次次與建省無緣。

1949年海南島

四、正式設省

1950年全國大部分地區基本解放，為了統一調度國民經濟，省級行政區劃由民國的35個省減少到29個省，1959年再減少到22個省。

在大趨勢下，海南繼續歸屬廣東。行政區划上，北部漢人聚集地設海南行政公署，中南部少數民族聚集地設海南黎族苗族自治區（後改自治州）。

50-70年代的冷戰時期，海南在南海防禦能獨當一面。美國在越南和台海地區都布置有軍隊，時刻威脅著中國沿海。

海南不僅要嚴防國民黨特務的滲透，還要隨時準備殲滅侵犯南海的美國軍機和南越軍隊。廣東省在西沙群島的永興島設立西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處（縣級），由海南直接領導。

1957年海南行政區

改革開放初期，廣東作為改革開放的試驗區和排頭兵，創辦深圳、珠海、汕頭三個經濟特區。積累一定經驗後，主政廣東的官員針對海南糧食不能自給、群眾普遍生活貧困等問題，多次表示要加大對海南的建設力度。

行政區劃管轄上，廣東包括陸地和南海的範圍，體量範圍巨大。隨著中國逐步融入世界，著眼海洋，單靠廣東管理不便。

當時海南已經在南海管理上起到自主作用，如果建省，將會減少廣東壓力，同時表示中國對南海的進一步重視。而在設立經濟特區上，又能吸引投資和政策優惠，帶動海南經濟發展。

84年到87年，海南行政區划進行一系列變動，成立海南行政區人民政府，為副省級，三亞和海口升級為地級市。

海南省全圖

1988年4月，海南省人民政府成立，行政區劃包括海南島和南海諸島，廣東省的西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處也歸屬海南省管轄。

海南島還設立經濟特區，成為中國的省級經濟特區。從1887年海南設省方案第一次提出，101年後，海南設省終於實現。

中國不僅僅著眼于海南島，還將目光放在更廣大的南海海域。

2012年，海南撤銷西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，建立三沙地級市，政府駐西沙永興島。三沙市的設立將進一步實現南海管理的精細化。

海南建省辦經濟特區以來，經濟實力不斷增強，是海南歷史上經濟發展最快、最好的時期。

海南的GDP

海南設省是在近代中國內憂外患的情況下提出的，大部分都因為政局動盪、國力衰弱而擱置或放棄。一百年後，海南不但實現脫離廣東設省，成為旅遊勝地，還逐步對廣大南海海域進行有效管理。

海南從一個荒蠻海島變成最大的省級經濟特區，體現的是中國海權意識的興起，陸上文明和海洋文明的結合，以及國力的興盛。

隨著2020年《海南自由貿易港總體建設方案》的出台，海南作為中國首個自由貿易港，即將迎來更大的發展機會。

海南自由貿易港文昌國際航天城概念圖

長期作者｜豬豬我來了

寧波諾丁漢大學國際事務與國際關係

責任編輯｜Thomas

倫敦政治經濟學院畢業生｜環球情報員主編