视域 | 理解科层组织中的“副职”
社会建设
副职是一个相对小众却又非常重要的议题。从实践来看，副职配置现象由来已久。自组织建制及层级体系出现以来，副职就伴随着组织体系运行而产生。例如，秦汉时期曾设置郡尉、县尉，唐朝曾设侍郎，明朝曾设同知、县丞等副职属性的职位。在当代政府的组织架构中，每一层级也都有相对应的副职存在。随着组织体系逐渐完善，政府职能不断扩张，管理事务不断增多，政府机构需要更为充实的领导团队，高效发挥行政职能，实现特定辖区或事项的有效治理，这对科层体系中配备必要且充足的副职提出了要求。
原文 ：《理解副职：科层上下何以联动》
作者 |华南理工大学公共管理学院教授 文宏
图片 |网络
副职在理论层面的建构尚待深入
尽管副职是科层制度设计的组成要素，在科层组织的实际运作中发挥着重要功能，但鲜有学者关注科层组织中的副职。为数不多的副职研究主要从领导艺术的视角，探讨副职的作用边界，强调副职与上下级关系的处理，分析副职领导应如何做好副职。还有一些研究从副职功能的角度出发，把中国副职设置概括为“分管型副职模式”，并认为这一模式普遍存在于政府机关、群众组织、事业单位和国有企业中。而在西方国家多数相关研究中，学者们更多是从副职在政府组织结构中所处的位置及其承担的功能来分析，认为副职更多的是发挥辅佐型功能。
总体而言，目前有关副职的研究，较少回应科层体系中的重要理论命题，相较于副职在实践运作中的重要性和复杂性，副职在理论层面上的建构尚待深入。进言之，当前公共管理学界对于副职的研究事实上是缺位的，副职在公共管理研究脉络中尚未找到恰适、明确的学术定位，这与副职在政府体系中的实然重要性显然不相匹配。为此，提出“理解科层体系中的副职”这一命题，期待公共管理学界能够做出理论回应。
副职作为双重身份的职能定位
在中国，副职作为中间群体，是上级正职与下级职能部门之间的衔接层级。在推进上下互动、黏合政策制定与政策执行的“缝隙”等方面，发挥着不可替代的作用。一是行政事务适配的需要。为了适应组织运行过程中繁多事务的环境，从副职的功能和运作过程来看，一定数量的副职满足了行政组织的运转需要。二是政治晋升激励的驱动。正如周雪光教授所言，“等级制度产生自我期待，本身就是一种激励”，设置较多数量的副职，具备了“职位创设”的功能，一定程度上为解决干部待遇提供了良好方案。
在职能定位上，副职多被定位为“分管领导”，这种设计意味着副职既要发挥辅助作用，又要在“分管工作”方面起到主导作用。双重身份的职能定位，使得副职在我国科层组织运作中发挥着五大职能。一是做好参谋辅助，增强组织决策的科学性和民主性。在实践中，副职经常通过开会、请示等形式，协助正职领导做出更加科学、合理的组织决策。二是强化权力制约，提升组织运行的规范程度。对行政权力决策及执行过程进行系统性分解，能够形成决策过程常规化制衡。三是负责决策执行，提高行政工作的效率。通过明确职责边界，充分调动治理资源有效执行组织任务。四是凝聚内部共识，理顺组织内与组织间的横纵关系网络。一方面，副职需要关注主要领导的决策意图；另一方面，副职需要理顺组织横纵关系，明确职责界限。五是开展问题纠偏，使组织行为与预期目标相互匹配。通过与正职领导的沟通以及与下属的商讨，确保执行活动不断朝着契合组织目标的方向发展。
影响副职运作过程的三重因素
对于副职存在三重面向的理解。一是作为制度意义上的副职。从宏观层面将副职视为组织的组成要素，强调副职的运作受到体制结构的约束，包括组织类型、层级架构和管理幅度。二是作为集体意义上的副职。从中观层面理解副职作为“社会人”的属性，强调副职与正职领导、其他副职、分管职能部门领导之间的关系。三是作为个体意义上的副职。从微观层面理解副职作为具体的个人，强调其自身性格与特质、专业与岗位的匹配程度等因素对于其功能发挥的影响。具体而言：
在体制结构的刚性规制中，一是组织类型决定了副职的运作过程和属性具有显著差异。“条块”部门的差异，实际上赋予了副职不同的权限与职责，副职所掌控的资源也各有差异，这直接影响着副职在工作中的行动安排。除此之外，还有一些组织中会存在交叉任职的现象，一些副职会兼任下一级组织的正职领导。这就需要我们关注不同组织类型对副职静态结构与动态过程的影响，辩证、具体地看待副职的功能发挥。二是层级架构约束着不同副职的权力配置。尽管我国政府在机构设置上存在“上下归口、左右对齐”的特征，但不同层级的同一类型的机构在管理事务、权力运作上仍存在较大差别，这归根结底是权力配置的问题。需要关注副职所对应的具体层级，关注副职运作过程中层级差异的影响。否则，就很有可能出现“以全概偏”的结论性谬误。三是管理幅度在一定程度上也调节着副职的注意力分配和绩效。在应然层面，副职数量应该与组织管理范围的大小和行政事务的多少相匹配。但在实然层面，副职的配置数量受到多重因素影响。管理幅度也是副职动态运作过程的一个重要影响因素，过大则会影响组织绩效。
在组织环境的柔性调适方面，一是副职与正职领导的关系模式，深刻影响着副职的功能发挥，启示我们从动态、微观层面理解在科层组织中的副职。二是副职之间的关系，直接关系着组织的协同合作效果。如某个副职与其他副职之间的关系，与其在副职群体中的组织排序、分工差异和个人经历等因素密切相关，这也直接影响到副职具体功能的实际发挥。三是副职与分管部门领导的关系，直接制约着组织任务执行的有效程度。副职在职能部门的地位及权限，以及被管理对象所认可的程度，直接影响着其对职能部门的领导力和控制力。
在个体特质的偏好适配度方面，一是副职的自身性格与特质。不仅与其功能发挥的方向和程度密切相关，而且会直接影响到组织的政治生态和绩效。二是副职的专业与岗位的匹配程度，很大程度上决定着副职能否有效推进资源统筹工作，进而提升组织运行绩效。
建设中国特色的副职研究体系
副职作为中国政府组织运作体系的关键一环，在组织运行上发挥着不可或缺的作用。尽管副职在组织体系中的作用不容忽视，但有关副职的研究尚不丰富。当前“副职”仍处于公共管理学科研究议题图谱的边缘。为此，我们应立足于中国管理情境，结合现实场域要素，从副职配置的动力因素和职能定位出发，勾勒中国体制下副职的功能轮廓，进一步探讨中国情境下副职运作过程中的影响因素。
当然，从组织学视角而言，副职属于一个相对微观的议题，过于宏观的规范论证，难以对副职问题进行真实深刻的研究，因此笔者提出“理解科层组织中的副职”，以呼唤更多“小而精致”的实证研究。这要求我们结合中国特色党政领导体制，从中国制度情境出发，选择合适的理论切口，深度诠释中国情境下的副职运作实践，讲好中国故事，致力于建设中国特色公共管理学科理论体系。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1870期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：王立尧
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