国家-基层-社会的有机均衡何以重塑 | 社会科学报
▋治国理政
重塑国家—基层—社会之间的有机均衡，要求我们必须充分尊重基层治理事务自主空间，适度释放基层治理过程自主性，同时通过减轻工作负担、提高工资待遇、加强情感建设等多种途径，充分保障并极大调动基层治理主体性。
原文：重塑国家—基层—社会的有机均衡
作者 | 西南交通大学公共管理学院助理教授 王向阳
图片 |网络
基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。在我国长期治理传统和既有国家治理格局中，基层始终扮演着举足轻重的“结合点”和“转换带”角色。
对国家而言，基层社会充满复杂性和异质性，具体体现在：一是群体分化和利益诉求多元化。在城市化大背景下，农村家庭分化明显，可划分为进城安居户、全家务工经商户、半耕半工户、中坚农民户、在村留守户等，各类型家庭、各群体流动性不同，与村庄关系存在差异，加之现代生活观念的传播，各群体利益诉求日趋多元，需要区别对待。二是基于经济分化、社会结构、文化维度的区域差异明显。我国农村既存在“社会结构”视角下的南北差异，又存在“区域文化”意义上的中心与边缘的区分，同时存在“经济分化”维度上的东西之别。治理基础不同，治理事务和治理诉求各异，尤其需要因地制宜、对症施策。三是从治理对象视角看，基于各村发展基础、区域定位等资源禀赋条件，领导注意力并不均衡，部分村社区成为重点发展村庄，部分村社区多沦为一般普通村庄。治理定位不同，工作重点同样存在差异。
面对纷繁复杂且充满异质性的基层社会，如欲实现自上而下的国家政策、资源、规则等与自下而上的基层社会实际、诉求、偏好等的有效对接，作为基础治理单元和重要转换地带的“基层”，尤其需要充分发挥其治理主体性，以更好实现国家与社会的高度适配与有机均衡。从当前基层治理实践来看，基层干部受治理事务和治理过程双重挤压明显，各地存在不同程度的治理主体性消解危机。如何化解危机、扭转局面、重塑均衡，愈发成为当前基层治理各要素良性运转的重要挑战。如欲充分激发基层治理主体性，重塑国家—基层—社会之间的有机均衡，笔者认为以下方面的调适尤为重要。
重建基层治理事务自主空间
严格落实（村）社区事务准入制度，切实有效为基层干部减负。当前村社区一线治理中面临的最大问题是工作内容繁杂、工作负担沉重，问题表现在基层，根源却在上不在下。为了有效解决这一问题，各地应严格落实社区事务准入制度，充分认识基层干部保留灵活自主空间、开展群众工作的重要性，严格控制下沉到村社区的行政事项，尤其是要想办法减轻基层工作中的文牍负担和指尖上的负担，切实有效为基层干部减负增效。唯有真正为基层干部减负，才能为基层干部腾出充分的群众工作空间。
释放基层治理过程自主空间
尊重重视一线治理过程自主性，充分激发基层干部创造性。基层治理有效的灵魂和精髓在于资源支持和规范引导下的灵活自主。除了保有治理事务上的自主空间，治理过程中的弹性灵活同样必不可少。当前基层治理中的监督泛化、规则刚性和过程挤压是其重要挑战，往往导致结果机械僵化。如欲有效缓解这一极端局面，需要基层以上各层级政府及各职能部门在具体治理过程中保持克制，充分尊重基层一线智慧和办法，对具体过程要求不宜过于精细和严苛，尊重并释放基层治理过程的自主空间。
激发基层治理主体积极性
基层治理的关键是人。没有行之有效的基层干部队伍保障和激励机制，便没有充满积极性和主动性的基层干部队伍，更不可能有基层治理主体性的充分发挥。鉴于当前基层干部待遇不高、负担沉重、工作压力倒挂的普遍局面，在财政能力允许的情况下，迫切需要探索建立健全基层干部队伍工资待遇和福利保障体系，尤其是建立完善基层人、事、费挂钩机制。在有效控制或规范村社区基层组织所承担的自上而下的行政事务的前提下，各区县应综合考虑各地社会平均工资水平、物价水平、工作量、财政能力等因素，适度提高基层干部工资待遇，将工资待遇与工作量相挂钩，探索将人员待遇与基层位置相倒挂，切实调动基层干部干事创业积极性，避免产生工资待遇与工作内容不匹配的强烈心理落差。
此外，在尊重保障基层治理自主空间、有效降低工作负担和适度提高工资待遇的情况下，在一线治理具体实践中，尤其是作为乡镇（街道），应充分考虑村社区干部实际工作困难、家庭特殊情况、个人心理诉求等，注重人文关怀，加强面向基层干部群体的情感建设，积极探索干部座谈、干部慰问、工作回应等有益形式，积极营造以人为本的工作氛围，切莫让广大基层干部寒心，争取让一线干部感到组织暖心，以更加积极昂扬的精神状态投入到纷繁复杂的基层工作当中。
基层治理有效，是基层治理现代化和乡村振兴战略有效实施的重要内容与组织保障。治理有效离不开基层治理主体性的充分发挥。基于“治理事务—治理过程”的二维分析框架，同时结合笔者及所在研究团队同仁近年来在各地基层的田野调查，研究表明：1.国家治理转型时期，基层治理进入强国家时代，治理目标由低向高，治理规范化本身也成为基层治理现代化的重要内容。相比高度灵活的传统维持型治理，迈向高度规范的现代发展型治理，成为基层治理现代化的基本目标和重要方向。2.在既有基层治理体制框架下，治理事务密集下沉，多工作任务格局明显；基于监督下乡、技术介入、制度优化、流程再造、组织重构等要素变化，治理规则日趋刚性化。3.面对纷繁复杂且异质性强的基层治理实践，重塑国家—基层—社会之间的有机均衡，要求我们必须充分尊重基层治理事务自主空间，适度释放基层治理过程自主性，同时通过减轻工作负担、提高工资待遇、加强情感建设等多种途径，更好地激发基层治理主体积极性，进而充分保障并极大调动基层治理主体性。
探索规范与高效相统一的基层治理路径
当前，基层治理正规化成为基层治理现代化的普遍趋势和重要方向。在正规治理理念下，治理事务标准化、治理过程规范化、基层组织行政化、村社区干部专职化、办公场所阵地化等成为其必要配置。本文无意否定基层治理规范化的发展方向，恰恰相反，笔者高度认同迈向高度规范的发展型治理这一基层治理现代化价值追求和目标导向，但问题在于：
一是国家治理转型时期，各地发展并不均衡，甚至差异很大，尤其表现在各地经济水平和地方政府财政支出能力上，而现代正规治理这一模式，姑且不论其治理是否有效，单就组织成本而言，恰恰需要并不低的组织成本与之相适配，各地是否支撑得起高度正规，但组织成本高昂的现代正规治理模式，尚需要更多的实证研究和比较研究做出回答。
二是就基层治理而言，主要是基层干部与广大群众打交道，高度正规治理理念下，治理事务往往来自党领导下的各级政府及各职能部门从上至下的转移或下沉，治理要求和治理规则规定性强，自主空间不大，灵活性不高，这一治理模式是否与各地实际、群众诉求、在地具体情景相适配，将是基层治理是否有效的长期挑战。
三是就基层治理目标而言，“规范”当然是也应该是当前以及未来基层治理的基本价值追求，但除此之外，对国家治理而言，“高效”是其不可忽视，甚至更为重要的价值内核和根本追求。基于此，笔者认为，低效甚至失效且组织成本高昂的基层治理规范化意义不大，徒具形式，反而增加基层负担，绝非基层治理现代化的方向；“规范”与“高效”高度相统一的基层治理现代化道路，仍需要各地持续探索。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1868期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：宋献琪
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