集團化辦學首次進入國家政策視野始於2012年下發的《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》，政府推動集團化辦學的初衷是為了促進義務教育均衡發展。2023年8月，教育部、國家發展改革委、財政部《關於實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》（以下簡稱《意見》）提出，集團化辦學的使命升級為促進義務教育優質均衡和擴大優質普通高中教育資源總量兩方面。這意味著集團化辦學不僅從義務教育階段擴展到了高中以及整個基礎教育階段，而且其使命也從促進義務教育均衡發展擴展為促進義務教育優質均衡和擴大普通高中優質教育資源總量兩方面。
集團化辦學任務定位變化的背景
《意見》文件出台有三方面的背景。一是我國經濟步入高質量發展階段，高質量發展是從「有沒有」轉向「好不好」。所謂「好」，意味著經濟發展要經歷量與質之間的轉換，即由過去倚重規模數量的模式升級為依靠提高質量、理順結構的新模式。在經濟高質量發展背景下，擴優提質自然也就成為各級各類教育發展的應有之義。
二是我國人口出生率大幅下降，人口總量開始減少。2022年，我國人口總量開始負增長。隨著人口出生率的持續下降，學齡人口開始負增長。隨著學齡人口的減少，一些發達省市如江蘇、上海等，在「十四五」規劃中已明確提出要通過降低生師比等措施提高教育質量標準。
三是義務教育進入優質均衡發展階段。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》，強調要推進義務教育優質均衡發展。中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，從中長期戰略規劃的高度再次明確，在實現縣域內義務教育基本均衡的基礎上，要進一步推進優質均衡，到2035年，實現義務教育優質均衡縣（市、區）的比例達到95%。
在以上三方面的背景下，集團化辦學有了新的任務定位，即不僅要繼續承擔義務教育基本均衡階段縮小差距，推動均衡發展的使命，而且要切實承擔起擴大優質教育總量的任務。
義務教育優質均衡對集團化辦學的新要求
2020年底，全國累計已有26個省份、2809個縣實現縣域義務教育基本均衡發展，占比96.8%。集團化辦學在推進義務教育基本均衡過程中有效緩解了「擇校熱」，提升了教育系統的整體運營效率。以北京小學教育集團為例，集團成立於2011年，天寧寺分校在進入該集團之前，一年級只能招2到3個班，而且多為非京籍流動人口子女。納入集團後，當年就實現了本地戶籍孩子大量回流入學，招生人數達到6個班。後來，該校的辦學規模從進入集團前的450人發展到2680人。
集團化辦學在義務教育基本均衡階段能有效發揮作用的主要原因在於集團化辦學由名校對片區內學校進行冠名並開展實質性幫扶，能極大地降低擇校成本，滿足社會需求。在優質均衡階段，集團化辦學的定位不能僅局限於降低「擇校熱」，而是要切實起到帶動集團內所有學校高質量發展，擴大優質教育供給總量支撐經濟高質量發展的作用。
《意見》第七條指出，要推進優質學校挖潛擴容。對有條件的、辦學水平和群眾認可度較高的學校，「一校一案」合理制定挖潛擴容工作方案，通過充分利用現有校舍資源、改擴建教學樓、建設新校區、合併周邊薄弱學校、傾斜調配教師編制等方式，在不產生大班額情況下，進一步擴大學位供給。在集團化辦學中牽頭冠名的學校都是優質學校，依據文件精神來看，未來教育集團內部的頭部學校或將迎來新一輪擴張。
《意見》第八條指出，要加快新優質學校成長。根據區域優質均衡發展目標，按照3至5年一周期制定新優質學校成長發展規劃，落實支持政策和保障措施，通過高起點舉辦新建學校、改造幫扶基礎相對較好的學校等方式，加快辦好一批條件較優、質量較高、群眾滿意的「家門口」新優質學校。按照文件精神，新組建教育集團應更加關注新建優質學校和過去基礎相對較好的學校。這意味著擴優提質背景下的集團化辦學在集團校選擇上與過去有所不同。以擴優提質為目標的集團化辦學的主要任務是要打造優質學校發展聯盟，所以過去在義務教育基本均衡階段集團化辦學的一些做法可能不再適合優質均衡和擴優提質階段的新形勢。
集團化辦學助力擴大普通高中優質教育總量
《意見》第十一條提出，擴大優質高中教育資源。深入挖掘優質普通高中校舍資源潛力，增加學位供給，並結合實際優化招生計劃安排，有序擴大優質普通高中招生規模。通過區域內集團化辦學、城鄉結對幫扶、教育人才「組團式」幫扶國家鄉村振興重點幫扶縣、部屬高校和省屬高校託管幫扶縣中等方式，持續擴大優質普通高中教育資源總量。
可見，優質高中發展迎來了新機遇，在改善辦學條件、擴大招生計劃、作為龍頭校組建教育集團等方面獲得了政策支持。前面提及在擴優提質背景下新組建的區域教育集團旨在擴大優質教育總量，因此，新組建高中教育集團主要應以協同扶持實力相近學校組團發展為宜。當然，在基本均衡階段組建的以扶弱為目標的教育集團仍可以繼續發揮相應的作用。
《意見》第十二條提出，推動普通高中多樣化發展。建設一批具有科技、人文、外語、體育、藝術等方面特色的普通高中，積極發展綜合高中。支持一批基礎較好的地區和學校率先開展特色辦學試點。因此，優質普通高中可以利用其在學科方面的優勢支持其他普通高中在科技、人文、外語、體育、藝術等學科上辦出特色，也可以通過共享選修課程等方式扶持其他普通高中特色發展。當然，在縣域內成立高中教育集團對學生規模與縣域人口體量有一定要求。高中階段的教育集團主要應考慮人口40萬以上的縣域，尤其是人口80萬以上的縣域與大城市人口較多的區縣。如果縣域內人口過少，則無成立教育集團的必要。
總之，高中階段實施集團化辦學相對於義務教育階段有較大的困難，需要的人口條件更為嚴格，適合規模大的縣域與城區。
健全集團化辦學管理運行機制
2018年，北京市印發《關於推進中小學集團化辦學的指導意見》，文件中明確了集團化辦學的4項主要任務，一是要加強統籌，優化集團辦學布局。統籌區內、跨區集團辦學，規範異地集團辦學。二是規範發展，完善集團治理結構。合理確定集團規模，探索集團學校進有所需、退有所據的動態管理機制；完善內部組織機構。三是促進共享，發揮資源輻射作用。促進集團內場地設施資源共享、支持課程教學資源共享、鼓勵集團內幹部教師交流，倡導文化引領集團學校內涵發展。四是改革創新，激發集團發展活力。探索更加靈活的用人制度，優化幹部教師薪酬制度，創新人才聯合培養和貫通培養機制。
從北京市關於集團化辦學的指導意見中可以看出，當前集團化辦學的管理與運行機制還有待健全與完善。
首先，應明確依託公立中小學成立的教育集團，其服務範圍應限制在本區縣範圍內。基礎教育階段學校的管理權限主要在區縣，異地集團化辦學會帶來很多問題。除了由大學牽頭的教育集團或明確承擔國家戰略的教育集團外，應禁止公立學校牽頭成立跨區域的異地教育集團。
其次，在擴優提質背景下，集團化辦學的主要目標是擴大轄區內優質教育總量。但如果超過合理規模則容易導致管理失控，引發教育質量下降，進而違背教育集團成立的初衷。如果教育集團採用關係緊密的一體化法人模式，集團校的數量應控制在3—6所為宜。如果把數量眾多的學校納入一個集團進行管理，不僅對總校長的個人能力是巨大挑戰，在內部治理方面也會面臨嚴峻考驗。
最後，要因地制宜在集團內部建立科學合理的內部治理體系。從總校與分校或校區的關係看，集團化辦學主要有三種基本模式。第一種是關係緊密的一體化模式，即法人一體化，校名一體化，財務一體化，人事一體化，業務一體化。在教育集團中，由總校長負責集團內部所有學校的運營，集團或總校長有權統籌各學校預算，統籌人員安排與使用，統籌課程與教學等重要事務。
第二種是鬆緊結合的准市場模式。在這種治理結構中，總部是戰略輸出單元，分校或校區是責任中心。集團總部的任務主要是制定戰略，遴選委派分校或校區負責人，協調資源，指導關鍵業務，進行考核，總校或集團總部不直接參與分校或校區運營。法人仍可以授權給集團總校長，對外統一使用一體化校名，但分校與校區仍保有相對獨立的人事、財務和業務等方面的權力。
第三種是關係鬆散的聯盟協作模式，即集團內各學校保持獨立法人地位，獨立運作，各校以聯盟校（理事）身份開展協作活動。集團內部可以由實力最強的學校出任聯盟理事長，負責教育集團活動的召集，並推動落實聯盟商定的各項事宜。如資源共享計劃、協調內部競爭秩序等。在集團內部各聯盟學校地位平等，主要依靠協商與互助開展活動，各校進行差異化發展。
在以上三種治理模式中，第一種模式對集團管理者素質要求較高，在實踐中很少使用。多數集團化辦學採用第二、第三種模式或介於第二與第三種模式之間的其他模式。如集團內設立一位總校長，實行校名一體化，但總校長僅為集團母校法定代表人，各校區或分校校長雖由總校長負責委派，但具有獨立的法定代表人資格，各學校的財務、人事、主體業務仍相對獨立。
總之，集團化辦學是一項非常複雜的工作，儘管在義務教育基本均衡階段，集團化辦學發揮了積極作用，但同時也存在諸多問題。在擴優提質和義務教育優質均衡階段，集團化辦學既要承擔起擴大優質教育總量的新任務，還要不斷健全管理運行機制，在大膽實踐的同時及時總結經驗教訓持續改進。
（作者系北京師範大學教授、博士生導師）
責任編輯：徐楊
《中國民族教育》2024年第6期
作者：喬錦忠