智庫報告 | 應對人口老齡化需從六個方面著力

養老工作的戰略目標在黨的十九屆四中全會中得到明確，指出「積極應對人口老齡化，加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系」。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會指出，「推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。」

第二，構建完備的中國特色養老法規政策體系。

黨的十八大以來，由國務院辦公廳、民政部、財政部、國家發展改革委、國家衛生健康委辦公廳等多部委出台的重大養老政策文件達70餘份，分別從法律法規、資金支持、市場建設、體系制度、人才培養等多方面為養老事業的發展提供配套政策支持，不斷清除發展障礙，優化資源配置，為養老事業的快速發展開闢了道路。

在法律法規政策方面，老年人權益保障和養老服務業發展等方面的法規政策不斷完善。在資金支持政策方面，進一步放寬養老事業發展的資金來源渠道，從過去單一的只是「資金投入」，到允許養老服務企業抵押貸款和上市融資，極大地豐富了養老事業發展的資金來源，極大地調動了養老服務企業的發展動力。在設施建設方面，民政部等部委先後發布了一系列養老機構建設與管理的相關政策，明確了設立養老機構的行政許可權，增強了政府的監督管理能力，規範了養老市場的正常秩序。在養老服務體系建設方面，2013年以來，民政部等部委相繼發布了一系列文件，出台了任務分工、部門協調等方面的政策，有效推動了社會養老服務體系的健全和完善。

在政策體系不斷健全完善的同時，各地區也加大投入、紮實行動，積極推動老齡事業改革創新的步伐。北京著力打造就近養老「三張床」，「三邊四級」養老服務體系漸入佳境;上海以問題和需求為導向，構建大城市特色養老服務體系;江蘇將養老服務納入重要民生實事和對各級黨委政府的考核重點，著力構建養老服務統籌推進、多元參與、精準供給和要素保障機制;山東把養老服務作為民生大事，納入全省新舊動能轉換「十強產業」;江西謀劃三年行動計劃，著力打造贛鄱特色全國康養高地;重慶將養老服務納入「實施八大行動計劃」戰略部署，促進養老服務朝國際化、品質化方向發展等。

第三，建立適應中國社會的養老保障體系。

黨的十八大以來，黨和政府加強領導，加大投入，精心組織，全力推進，城鄉居民基本養老保險在制度統一、參保擴面、提高待遇、優化管理等方面取得重大進展，正在由「從無到有」向「從有到好」轉變。

經過多年的改革發展，我國養老保險覆蓋範圍不斷擴大，養老保險制度從城鎮擴大到鄉村，建立起統一的城鄉居民養老保險制度，成為世界上覆蓋人群最多的養老保障計劃。針對農村戶籍居民和城鎮戶籍非單位從業人員的養老難題，我國探索建立了新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度，從2014年開始將兩者合併，並與職工基本養老保險制度相銜接。

此外，養老保險支出和結餘穩定增長，長期健康的養老保險制度正在形成。目前，我國養老保險覆蓋範圍不斷擴大，從城鎮到鄉村，建立起統一的城鄉居民養老保險制度，對保障人民基本生活，調節社會收入分配，促進城鄉經濟社會協調發展發揮了重要作用。

第四，基本形成多層次養老服務體系框架。

從養老服務設施建設情況看，黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視養老服務工作，作出了一系列重大決策部署。相關部門連續開展養老服務體系建設推進活動，我國養老服務體系不斷健全發展。目前，我國已經初步形成以居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養康養相結合的多層次養老服務體系。一方面，在城市社區廣泛開展日間照料、康復護理、助餐助行等服務，在農村建立留守老年人關愛服務體系，建設互助幸福院，社區養老服務設施覆蓋全部城鎮社區和50%以上的農村社區。另一方面，推進醫療服務與養老服務有機結合、無縫銜接。

從完善社會福利和救助制度、提高特困老人生活保障角度看，以習近平同志為核心的黨中央對社會福利和救助工作高度重視，作出了一系列重要指示和系列重大決策部署。2014年，國務院制定《社會救助暫行辦法》，這是首部覆蓋範圍全面、體系完整的社會救助行政法規，建立健全了以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助為主體，社會力量參與為補充的社會救助體系。2014年以來，各地方政府參考農村五保戶救助政策，陸續制定出台了城市特困老人救助政策，彌補了政策上的空白。

關注切實解決經濟困難的高齡、失能老年人的後顧之憂，推動基本養老服務均等化。供養機構功能不斷健全，供養標準進一步提高，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人能夠享有基本養老服務。「三無」老人和「五保」老人供養制度不斷完善，所有符合條件的老年人都按規定納入最低生活保障、特困人員救助供養等社會救助制度保障範圍。我國已實現高齡津貼制度全國省級層面全覆蓋，30個省份建立了養老服務補貼制度，29個省份建立了老年人護理補貼制度。經過努力，我國基本建立了以居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，老年人優待項目更加豐富、範圍大幅拓寬，敬老養老助老社會氛圍日益濃厚，老年人的獲得感和幸福感明顯增強，為應對人口老齡化提供了重要支撐。

02

多措並舉應對我國

養老工作面臨的挑戰

我國養老工作在取得巨大成績的同時，也面臨一系列問題的挑戰。

我國養老工作在取得巨大成績的同時，也面臨一系列問題的挑戰。長期計劃生育政策引致人口結構超常規變化，老齡化速度不斷加快。此外，高齡、失能、空巢老年人群體發展迅速，導致尚未發達的經濟基礎面臨巨大養老壓力。同時，養老產業發展與老年人收入水平整體較低的矛盾也比較突出。

近年來，我國養老工作不斷取得新的進展，老年人生活狀況日益改善，但是「空巢老年人」、農村老年人收入較低、支付護理費用壓力大、醫療資源分布不均衡、「網際網路+養老」基礎不足、養老環境有待改善等問題成為下一步工作需要解決的主要問題。

對此，我們提出如下政策建議。

第一，合理調整養老服務供給結構。當前，我國養老服務供給結構不合理。休閒娛樂服務供給較充足，但是老年人急需的醫療護理和日間照料服務供給明顯不足。養老服務的供給結構無法滿足老年人多樣性的需求。未來的養老服務供給必須緊扣老年人群體的需求，養老服務資源逐步向社區居家養老傾斜，向失能、半失能、空巢和老齡老年人傾斜，向醫養融合傾斜，向精神提高性服務傾斜，供給結構更合理，服務更趨「精準性」。建立經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度，提供免費或低收費長期照料護理服務。

第二，擴大養老服務設施的有效供給。我國現有老年人口2.64億，而且增加很快，老年服務產業發展還比較滯後，要推動養老事業多元化、多樣化發展，讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。建議從養老服務供給側結構性改革發力，努力為老年人提供符合消費需求、方便可及的養老服務。特別是農村地區，由於農村養老服務體系基礎比較薄弱，老年人留守現象比較普遍，更要加大對農村養老服務的投入，補齊農村養老服務短板，升級改造農村養老服務設施。

第三，健全養老財政投入增長機制。資金不足是當前養老服務供給不足的主要原因之一。建議落實老年人權益保障法，在國家預算管理制度上作出安排，根據國民經濟發展情況和物價變化情況，建立長期穩定的養老財政投入和動態調節機制。進一步明確各級政府的責任，明確政府與市場的邊界，使財政投入更加符合養老服務的實際需求，更好起到撬動家庭和老年人消費、社會資本及民間投資的作用。改革現行轉移支付機制，加大對薄弱環節、重點領域、農村地區的養老資金投入。針對老年人購買力不足的問題，建議提高對老年人購買養老服務的財政補貼力度，有利於培育養老服務需求市場。

第四，培養專業的老齡服務人才。缺乏專業的老齡服務人才是當前養老服務供給不足的另一個主要原因。建議完善養老服務人才職業體系和保障制度，培養專業的養老服務人才隊伍。一方面，加快建設養老服務人才職業體系，系統研究養老服務從業人員權益保障制度，出台針對養老護理人員等急需崗位、關鍵崗位的補貼政策，加大人才培養力度，推動跨區域人才培育和合作交流，完善老年相關學科建設。另一方面，通過再教育等幫助老年人群開發潛能、樹立積極的社會參與心態，消除非老年人群的年齡偏見，為老年人的社會參與提供適宜環境，實現老有所為。

第五，強化農村地區養老服務發展。農村地區養老服務發展滯後，特別是養老服務設施建設落後，老年人收入很低，嚴重影響了農村老年人的晚年生活幸福。建議通過城市資源輻射農村，帶動和促進農村養老保障制度和社會化養老服務體系的完善。同時，發掘我國農村孝老敬老的傳統文化資源，發揮我國農村基層民主自治制度的優勢，因地制宜，健全農村家庭和鄰里照顧支持政策，大力發展適合鄉村特點的鄰里互助式養老方式。加強農村醫療機構、醫療設施、醫護人員建設，結合衛生服務中心、衛生站布局，建設慢性病藥物就近獲取機制，提高報銷比例。

第六，出台老年人增收計劃。我國老年人的收入水平總體偏低。從收入結構看，就業性收入和退休養老金收入都偏低。特別是農村老年人的養老金水平明顯偏低。這在很大程度上不利於養老需求市場的培育。建議出台老年人增收計劃。一是鼓勵低齡老年人就業增收。鼓勵老年人通過再就業增加就業性收入，在此基礎上，加強政府扶持和開發老年人力資源的力度，逐步實行家務有償化和老年公益服務，並把原有的「銀齡行動」更好更完善地搞下去。二是切實提高農村老年人的養老金待遇。目前農村老年人養老金普遍是100多元，保障水平低、支付能力差，這也是農村老年人消費觀念差、不敢消費的重要原因。

本文圖片來源：新華社

總 監 制丨王 輝 車海剛

監 制丨李丕光 陳 波 王 彧

主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵