▋治國理政
政策執行效果的好壞不僅取決於政策制定與實施過程，也由政策變遷的範圍和幅度所決定，即政策實施要在效率和質量間追求平衡。在深化改革轉型的過程中進行一系列政策改革，這需要在政策執行的過程中不斷地調適，不斷地再執行、再落地。
原文：政策在執行協商中不斷調適和落地
作者 | 清華大學公共管理學院副教授 趙 靜
圖片 |網絡
在政策執行過程中有很多民主協商過程，包括多級政府的協調，以及政策執行者和目標群體之間的討論。在這個過程中我們把很多本地化的情景信息納入到了執行的過程之中，通過一系列的執行協商過程，我們實際上提供了從宏大的點到具體的一個落地的過程，這是民主化與科學化的一個路徑保障。我們關心的問題是在這樣一個複雜的協調和互動過程後，執行協商的政策效果如何。
影響整個政策執行效果的要素是多元的
以往很多研究討論認為政策執行失敗不僅是執行過程的問題，也會因為決策沒有做好造成政策失敗。而政策執行作為一個靠後的環節常常承擔了政策失敗的各類不良效果而備受詬病。事實上，影響整個政策執行效果的要素有可能並不只是政策決策和實施環節中的決策者、執行者以及目標群體等，不同類型政策的天然屬性也會造成政策領域中行為主體互動過程的差異，進而影響政策的效果。
探索政策屬性對實際的政策協商過程產生影響這個問題有一個前提條件，即公共政策需要在一個充滿彈性、充滿協商的過程中落地。同時，更重要的一個問題是如何評價政策的效果。在政策只是設定了一個方向性指標的情況下，評判政策到底有沒有實現它的效果，是一個相對更困難的過程。從這一點出發，對於一個公共政策的效果而言，可能會有三種不同類型的表現，最簡單的維度是一個政策提出目標提高10%，它的政策效果就很容易評判。第二是一個政策的實施有可能會引致很多外部性的出現，產生一些目標外的效果。第三是政策變遷幅度。政策執行效果還取決於政策變遷的範圍和幅度，即要在效率和質量之間去追求平衡。在這個過程中有兩種不同類型的公共政策實施模式：一種是質量模式，我們會把決策和執行當作兩個相對獨立的環節，如果政策決策的質量非常高，效果就完全取決於執行者是不是忠實的執行；另一種是效率的模式，決策質量不高但是執行推動得很快，在這個過程中效果差異就很難解釋了。
我們關注在效率的模式下，尤其是在深化改革轉型的過程中需要在短時間內去解決很多議題，進行一系列改革，而這些改革需要在政策執行的過程中不斷地調適，不斷地再執行、再落地。那麼，這個模式下的政策效果該如何解釋？
用政策裁量可行性和政策反饋性來衡量政策協商
現實中的大多數政策執行過程中都存在決策者、執行者和一系列的目標群體。在不同的政策領域中，目標群體的特徵是不一樣的。比如有些政策領域中目標群體是非常同質化的，另一些領域則是異質化的。政策執行者需要在忠實的代理人和利益的追求者之間尋求一種平衡，下級既要更好地落實上級的政策，又要修正政策跟本地不相符的部分。因此，我們使用了兩個維度——政策裁量可行性和政策反饋性來衡量政策的協商。
第一個概念是政策裁量的可行性，指政策執行者在推行政策過程中面臨的很多可以自由裁量的空間和事項，可以突破一些規則和範圍。這樣的政策領域可以裁量的空間和事項比較多，可以突破的規則和範圍較多，這意味著執行者可以更大程度嵌入很多本地利益。同時，因為可以裁量的空間比較大，形成的政策備選方案個數也較多，這意味著對這個政策領域問題的潛在解很多。
第二個概念是政策反饋的可得性，指執行者獲得目標群體對政策執行的反饋，並且在這個過程中跟他們去協調的可能性。如果在一類政策中，目標群體相對分散，那麼執行者就很難去和每一個目標群體進行互動反饋，從而很難了解目標群體就政策問題的一些訴求。在另外一個情境下，目標群體相對集中，執行者就可以很容易進行協商，並推動政策執行問題的落實。
基於這兩個維度的劃分，我們將政策執行協商的情境做一個二乘二的分析，就能產生四種類型的政策結果。在此，列舉兩個極端情景：第一種情況，在政策裁量可行性高、政策反饋性高的情況下，政策結果是一個調適的狀態，比如醫改，可以不斷調適政策執行過程並形成一個相對更優的解，即便決策出現了失誤，因執行過程的調適，政策結果也不會過差。第二種情況是政策裁量可行性低、政策反饋性低，這意味著一旦決策出現失誤，執行的協商能力又很差，那麼就容易出現政策失敗的情形。
當面對一個超大規模和範圍的治理結構時，國家在各個領域實施改革的政策效果則更多依賴於政策執行環節。因此，觀察政策領域本身的特點和政策效果之間的關係則顯得尤為重要。在現實中，有可能出現很多領域中的經由政策執行協商後的政策效果非常好，而在另外一些領域中經由執行協商但最終的政策效果卻不理想。由此，我們得出一個結論：政策決策者應該避免在信息分散、政策潛在解較少的政策領域過多依賴政策執行環節，而應把注意力放在如何形成一個高質量的決策上，以免出現執行失敗。
（本文系作者在政治學人·圓桌論壇上的主旨發言）
文章為社會科學報「思想工坊」融媒體原創出品，原載於社會科學報第1863期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
本期責編：宋獻琪
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