近年來，被稱為「口袋罪」的尋釁滋事罪泛化適用的案例持續引發關注。近日，全國人大常委會法工委編輯出版《規範性文件備案審查案例選編(二)》一書，披露了一則地方司法機關擴大尋釁滋事罪適用範圍的備案審查糾錯案例。案例顯示，有公民關注到，某市高級人民法院、人民檢察院等部門聯合印發適用尋釁滋事罪司法解釋的文件，降低尋釁滋事罪定罪標準，擴大該罪的適用範圍，因此向全國人大常委會法工委提出審查建議，經法工委審查後，該違法文件被及時廢止。此外，最高人民法院同步督促各高級人民法院組織清理審判業務文件，並認真做好司法規範性文件的備案審查。
事件緣由
公民對涉尋釁滋事罪司法文件提審查建議
尋釁滋事罪是實踐中常見多發犯罪，因構罪門檻模糊等原因近年來該罪名有被泛化適用的傾向。
2023年1月，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室收到公民對某市高級人民法院、人民檢察院、公安局、司法局聯合印發的《關於本市適用「兩高」尋釁滋事罪刑事案件司法解釋若干問題的工作意見》(以下簡稱《意見》)提出的審查建議。審查建議提出，根據全國人大常委會《關於加強法律解釋工作的決議》的規定，司法解釋由最高人民法院、最高人民檢察院制定。上述《意見》直接規定尋釁滋事罪的定罪標準，屬於帶有司法解釋性質的文件，涉嫌違法。
此外，審查建議人認為，《意見》相關規定超越司法解釋。根據刑法第二百九十三條規定，「隨意毆打他人，情節惡劣的」，構成尋釁滋事罪。最高人民法院、最高人民檢察院《關於辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第二條對刑法規定的「隨意毆打他人，情節惡劣」列舉了七項具體情形，「(一)致一人以上輕傷或者二人以上輕微傷的；……(三)多次隨意毆打他人的；……(七)其他情節惡劣的情形」。
《意見》第一條對《解釋》第七項「其他情節惡劣的情形」作了進一步細化，規定了五項情形，其中第一項和第四項分別為「隨意毆打多人」並致一人以上輕微傷的、「兩次隨意毆打他人」並致一人以上輕微傷的。審查建議人認為，《意見》關於「隨意毆打多人」和「兩次隨意毆打他人」並致一人以上輕微傷的，與《解釋》第二條第一項、第三項的規定類似，但降低了《解釋》明確規定的定罪標準，擅自擴大了尋釁滋事罪的適用範圍。
初步審查
地方制定的涉尋釁滋事罪司法文件超越權限
全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室初步審查認為，立法法第一百一十九條第三款規定，「最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋」。《意見》對法律和司法解釋規定的定罪情形作出擴大規定，存在超越法定權限的問題。考慮到《意見》雖是由某市公安局牽頭，但市高級人民法院是文件聯合制定主體，且《意見》內容是對最高人民法院牽頭制定的《解釋》的具體細化。因此，按照《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，將該審查建議移送最高人民法院、某市人大常委會研究處理。
2023年6月，最高人民法院辦公廳回函反饋對《意見》的研究處理情況。來函提出，《意見》屬於審判業務文件而非司法解釋，存在合法性問題，與《解釋》相關規定不盡一致，在一定程度上降低了入罪門檻，超越了審判業務文件的權限。同意按照某市高級人民法院提出的處理意見，由市高級人民法院商請文件牽頭制定機關及時修改或廢止；在正式廢止前，四家制定機關將統一意見，先停止執行《意見》相關規定。
同時，來函表示，高級人民法院審判業務文件審查備案工作仍然存在一些問題，下一步將重點落實審判業務文件審查備案機制，督促各高級人民法院按要求清理審查備案機制建立前發布的審判業務文件。同時，嚴格按照審判業務文件審查備案相關規定製發司法規範性文件，嚴格依法審查文件合法性、必要性、可行性，切實維護國家法治統一、尊嚴、權威。
審查結果
違法文件被廢止 地方組織一攬子清理
綜合以上意見，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室審查認為，《意見》存在兩方面問題。
一是該《意見》的內容屬於具體應用法律的解釋，超越了制定機關的權限。立法法第一百一十九條第三款規定，「最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋」。1981年全國人大常委會《關於加強法律解釋工作的決議》規定，由最高人民法院、最高人民檢察院制定具體應用法律問題的解釋。2012年最高人民法院、最高人民檢察院發布《關於地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》，規定地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區普遍適用的、涉及具體應用法律問題的司法解釋性質文件。2020年最高人民法院發布《關於規範高級人民法院制定審判業務文件編髮參考性案例工作的通知》，規定高級人民法院可以對制定審判業務文件進行審判指導，中級和基層人民法院不得制定審判業務文件，審判業務文件不得使用司法解釋性質文件的名稱，不得採用司法解釋的體例，對通知下發前的審判業務文件，高級人民法院應當及時進行清理。
《意見》對尋釁滋事罪定罪問題作出具體規定和解釋，在市轄區內普遍適用，屬於具有司法解釋性質的文件，超越了地方審判機關、檢察機關的職權，不符合立法法和全國人大常委會有關決議的精神和規定，也不符合最高人民法院、最高人民檢察院的一貫要求。
二是《意見》規定的部分內容與上位法不一致。《意見》規定「隨意毆打多人」或「兩次隨意毆打他人」並致一人以上輕微傷的，屬於「其他情節惡劣的情形」即可入罪，在一定程度上降低了尋釁滋事罪的定罪標準，擴大了該罪的適用範圍。
為妥善處理《意見》存在的問題，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室通過備案審查銜接聯動機制向最高人民法院、某市人大常委會發函，共同督促制定機關抓緊廢止該《意見》，加強對司法規範性文件的備案審查，及時糾正違法規範性文件。2023年11月，某市高級人民法院、人民檢察院、公安局、司法局已經聯合印發通知廢止該《意見》。
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南都記者了解到，2021年3月1日起實施的《中華人民共和國刑法修正案(十一)》將襲警行為獨立成罪，明確襲警罪是暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察的行為，並對相應處罰作出規定。
2022年2月，某省高級人民法院、人民檢察院、公安廳聯合印發《辦理襲警犯罪案件的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對辦理襲警犯罪案件的總體要求、襲警犯罪的認定、有關辦案的程序作出規定。
有公民提出審查建議，認為《指導意見》是省級公檢法機關聯合制發的規範性文件，對法律具體適用，特別是對犯罪構成作出規定是否合適，需要進一步研究。
收到審查建議後，結合各有關方面意見和相關情況，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室審查研究認為:《指導意見》是省級公檢法機關對司法審判、檢察工作中具體應用法律問題作出的解釋，涉及犯罪構成的具體內容，超越了立法權限。
具體而言，《指導意見》採用「指導意見」的名稱和司法解釋體例，在刑法修正案(十一)的基礎上，增加了新的襲警罪的入罪情形，對襲警罪加重情節的構成要件之一「嚴重危害人身安全」作出具體解釋，並對刑法第二百七十七條第一款規定作出新解釋，規定有「以暴力、威脅方法阻礙協助人民警察依法執行職務的警務輔助人員」行為的，按照妨害公務罪追究刑事責任，擴大了妨害公務罪的犯罪主體。
從制定體例、內容等方面看，《指導意見》是地方省級公檢法機關按照司法解釋體例制定的在審判、檢察工作中對法律具體應用的解釋，涉及犯罪的具體構成要件和相關刑罰，超越了制定權限，不符合中央文件精神、國家法律法規和最高人民法院、最高人民檢察院有關通知、辦法的規定。
采寫:南都記者 劉嫚