平顶山市新华区人民政府、沈某二审行政判决书
河南省高级人民法院
行政判决书
（2019）豫行终3441号
上诉人（一审被告）平顶山市新华区人民政府，住所地河南省平顶山市建设路**。
法定代表人陈晓，区长。
委托代理人边远，新华区人民政府工作人员。
委托代理人杨龙尤，河南前行律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）沈某（曾用名沈海冰），男，汉族，1967年9月2日出生，住河南省平顶山市新华区。
委托代理人玄丽锦，北京浩硕律师事务所律师。
沈某因诉平顶山市新华区人民政府（以下简称新华区政府）行政强制行为一案，平顶山市中级人民法院依法作出（2019）豫04行初106号行政判决书，新华区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，本案现已审理终结。
沈某一审诉称，2017年沈某位于河南省平顶山市新华区焦店镇西高皇3号的合法房屋所在地发生了由新华区政府主导的房屋征收行为，由于房屋征收补偿极低，沈某和新华区政府就房屋征收补偿没有达成一致。新华区政府、平顶山市新华区西高皇街道办事处、平顶山市新华区城市管理综合执法局一直上门劝说沈某签订安置补偿协议，但其给予的房屋征收补偿无法维持沈某的现有生活水平。所以，沈某一直没有与新华区政府签订补偿安置协议。2019年7月3日，新华区政府为了达到快速获取沈某合法房屋所在地块的目的，在未向沈某出示任何强制拆除手续的情况下，违法强制拆除了沈某位于河南省平顶山市新华区焦店镇西高皇3号的合法房屋。新华区政府至今未取得任何合法征收手续，也未向沈某出示任何合法强拆手续的情况下，就擅自违法强制拆除了沈某的合法房屋，明显属于严重违法行为。另外，新华区政府并不具备强制拆除的主体资格，并且强制拆除程序严重违法。为维护自己的合法权益，沈某向一审法院提起诉讼。一审诉请：1、依法确认新华区政府于2019年7月3日强制拆除沈某位于河南省平顶山市新华区焦店镇西高皇3号房屋的具体行政行为违法；2、判令一审诉讼费用由新华区政府承担。
平顶山市中级人民法院一审查明，一、沈某系平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村**村民，在该村有住宅一处。1997年10月19日新华区政府为沈某颁发了平新房字第**《村镇房屋所有权证》，该证载明：房屋座落西高皇办事处西高皇村三组；房屋种类：平房；间数3；建成时间：1987年；建筑结构：砖混；层数：1；建筑面积89.3㎡；总建筑面积：89.3㎡；宅基地面积：136.5㎡；四至：东邻路，西邻空宅，南邻路，北邻路。后沈某又进行翻建，拆除前案涉房屋为3间5层，砖混结构。二、2014年6月23日，河南省人民政府作出豫政土[2014]780号《河南省人民政府关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》。该批复的主要内容为：“……一、同意你市征收新华区西高皇街道办事处西高皇村集体建设用地37.1115公顷，焦店镇西果店集体耕地0.3731公顷、建设用地0.4560公顷，共计37.9406公顷（其中耕地0.3731公顷），作为你市2013年度第九批乡镇建设用地。……”三、2018年5月22日，平顶山市新华区建设路西高皇段提档升级暨西高皇棚改项目部作出2018[3]号《平顶山市新华区西高皇街道西高皇村棚户区改造征迁攻坚实施方案》载明：“本次征迁区域平顶山教育学院西边界以西、稻香路以东、平煤铁路专用线以南、湛北路以北，共涉及西高皇村6个村民小组约690户村民及12家产权单位，总占地面积约543.9亩（实际面积以国土部门最终测绘面积为准），总面积约118.8万平方米。”该实施方案的附件1：《平顶山市新华区西高皇街道西高皇村棚户区改造征迁攻坚指挥部》显示：指挥长：乔彦强（区委书记），副指挥长：张伟民（区委常委、政法委书记）、胡炜哲（区政府副区长）、陈婕（矿工路派出所政委）、张东方（区纪委副书记、监察委副主任）、白卫星（西高皇街道党工委书记）。四、2019年7月3日，案涉房屋被强制拆除，新华区政府称该拆除行为由平顶山市新华区西高皇街道办事处实施。
平顶山市中级人民法院一审认为，一、本案被拆除的案涉房屋，属新华区政府为沈某颁发的《村镇房屋所有权证》的房产所在土地上翻建的房屋，沈某与被诉的强制拆除行为存在法律上的利害关系，是本案适格原告。二、结合河南省人民政府作出的征地批复、平顶山市新华区建设路西高皇段征迁改造方案及西高皇村棚户区改造征迁攻坚指挥部的组成人员等证据，可以认定该拆除行为体现新华区政府的意志，系新华区政府组织实施的行政行为，故新华区政府是本案适格被告。且与本案同类的案件，此前河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终669号等行政裁定书对新华区政府是适格被告的问题已作出了明确认定。三、行政机关实施强制拆除行为应当有合法依据，并遵循法定程序。现新华区政府在法定举证期限内所举证据不足以证明拆除行为的合法性。因案涉强制拆除行为不具有可撤销内容，故依法应确认案涉强制拆除行为违法。一审判决：确认平顶山市新华区人民政府于2019年7月3日对沈某位于平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村三组房屋（翻建前的《村镇房屋所有权证》编编号为平新房字第**的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由平顶山市新华区人民政府负担。
新华区政府不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人作为本案的被告主体不适格，被上诉人没有证据证明系上诉人侵犯其合法权益。2、被上诉人无权就本案提起行政诉讼，本案依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求：1、撤销一审行政判决，依法驳回被上诉人的起诉；2、判令全部诉讼费用由沈某承担。
沈某答辩称：1、上诉人作为区政府在被上诉人的房屋所在地块实施征收行为，其作为征收主体应当举证证明并未实施强拆行为，但其在一审中并未能够举证，应当承担举证不能的法律后果。2、城乡规划法并不能调整被上诉人的翻建行为，被上诉人的房屋系合法建筑，并非违章建筑，上诉人无权强制拆除。3、被上诉人所在房屋地块的征迁改造实施方案本身就侵犯了被上诉人的权利。4、被上诉人的房屋未取得房产证，是由于上诉人的行政不作为造成的。5、上诉人对被上诉人的房屋进行拆除不仅程序违法，而且没有职权依据。街道办事处以及国土分局等单位根据征迁改造方案对被上诉人的房屋进行拆除，都是在上诉人的统一领导下组织实施的，强拆的法律责任应当由上诉人承担。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，涉案被诉拆除房屋行为所涉及的土地为集体建设用地，沈某为实际上使用房屋的村民，无论其是否办理土地和房屋手续，即使属于非法建筑，由于被诉的拆除行为对其造成了实际影响，都应当认可其起诉资格。涉案拆除行为的实施者为新华区的几个职能部门及街道办事处，这种联合执法一般应推定由新华区政府组织实施，否则就很难找出更加合理的解释，结合新华区政府为土地管理法规定下的征收组织实施者、新华区征迁改造方案、指挥部组成人员等因素，一审认定新华区政府为涉案被诉拆除行为的组织实施者，事实清楚，应予认可。在涉案被诉的拆除行为之前，未进行补偿、未下达责令退回土地决定、未申请法院执行，该拆除行为缺乏基本的法律程序，应确认违法。一审判决适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市新华区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 王松
审判员 蒋跃峰
审判员 马传贤
二〇一九年十一月二十五日
书记员 玄晟颐书记员 王贺霞