作者 | 王凯昕 付烨铭

编辑 | 苏建红 刘睿智

伴随着北京首批集体土地租赁房逐渐在2020年入市，福建首次出让集体租赁住房用地等一系列动作，集体经营性建设用地大量入市的可能性正在增加，集体租赁住房将成为租赁市场中的主要供应。

早在2016年，国务院就已经明确要加快培育和发展住房租赁市场，随后租赁住房行业迅速崛起。完善住房租赁市场，已经成为我国构建房地产市场健康发展长效机制的核心内容之一，也是房地产存量市场发展的必由之路。

1 住房租赁政策梳理

早在2011年，国土资源部就把北京、上海作为试点，开展利用集体建设用地建设租赁性住房，并有一些项目已经建成运营。

2017年，原国土资源部、住房城乡建设部确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市作为第一批试点，可以突破原来法律政策规定，利用集体建设用地开展租赁住房建设。

2018年4月，中国证监会、住房城乡建设部联合发布了《中国证监会、住房城乡建设部关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》（证监发[2018]30号）。其中重点提到支持住房租赁企业发行以其持有不动产物业作为底层资产的权益类资产证券化产品，积极推动多类型具有债权性质的资产证券化产品，试点发行房地产投资信托基金（REITs）。推进住房租赁资产证券化有助于盘活住房租赁存量资产，提高资金使用效率，促进住房租赁市场的发展。

2019年8月26日，《土地管理法》进行修正，核心是将集体经济组织的“集体资产”确权，以法律的形式确立了集体经济组织的市场主体地位，将吸引房地产企业寻求与集体经济组织的合作。为我国城乡一体化建设具有重要作用，为我国房地产市场改革起到很大的推动作用。截至目前，我国利用集体建设用地建设租赁住房试点城市已扩展至18个，新增加福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个试点城市，一些试点城市获得了中央相关财政支持。

中央经济工作会议、全国住房和城乡建设工作会议将“发展租赁住房”确立为2020年重点工作之一。

下面，本文将结合一些项目的实践经验简要分析。

2 集体租赁住房项目建设运营

北京市是首批开展利用集体土地建设租赁住房的试点城市之一。北京市规划和自然委员会官网公布了2020年建设用地，其中租赁用地达到3.5%。日前，位于海淀山后地区的西北旺镇021地块集体土地租赁住房项目、苏家坨镇集体土地租赁住房项目也有了新的进展。

数据显示，截至2019年9月份，北京已确定68个集体土地租赁住房试点项目，已开工21个，可提供房源约2.7万套，除密云外其他区县均有涉及。

数据来源：北京规划局、部分媒体发布公开信息为准

1 集体租赁住房用地需要满足哪些条件？

（1）符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划；

（2）土地权属清晰，为村集体经济组织所有；

（3）以存量土地为主，避免占用耕地；如确需占用耕地的，需结合“拆除腾退”和减量发展要求，依法开展增减挂钩工作；

（4）具有一定的交通等配套基础设施和公共服务条件；

（5）结合“三城一区”和产业功能区，完善职住平衡。

2017年，《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》中承诺：未来五年，北京市将供应1000公顷集体土地，用于建设集体租赁住房，平均每年供地任务量约200公顷。经过计算，1000公顷土地大约能建40万套租赁住房。据《中国新闻周刊》报道，未来五年，北京市每年约1/3新增住房为租赁住房，集体建设用地租赁住房占该市场的80%。

这意味着，集体建设用地建造租赁房，即是从住房供应端调控，通过盘活农村土地，意欲构建租购并举的住房体系，并解决区域职住平衡问题。

2 项目主体的四种形式

集体租赁住房项目主体主要存在以下四种形式：

（1）以镇级统筹为原则，以镇级土地股份合作社、镇集体经济组织作为项目建设主体；

（2）对于具有经济实力的村集体经济组织，可作为项目申报主体，自主进行开发建设；

（3）村集体经济组织可以采用以土地使用权作价入股、联营的方式，与国有企业合作开发建设集体租赁住房。项目申报主体可以是集体经济组织，亦可以是双方新成立的项目公司（依据市区两级审批部门要求设立），集体经济组织在新成立的项目公司的持股比例由双方协商确定，但不得低于51%。

（4）农村集体建设用地在满足《土地管理法》（2019修正）中关于入市的条件下，可进入土地公开市场交易，通过土地出让、出租等方式由土地获得者直接使用。

在《土地管理法》（2019修正）中规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还需办理审批手续。

3 项目开发的两种模式

集体租赁住房主要存在以下两种开发模式：

（一）集体经济组织自主开发模式；

（二）集体经济组织与国有企业联营、入股的合作开发模式。

北京约一半的集体租赁住房项目采用了第二种开发模式。相较于第一种由农村集体经济组织自负成本与收益、自行管理运营，第二种合作开发模式中，集体经济组织一般只负责土地供应，由双方签订入股联营合同，合作期限不得超过50年，由国有企业承担项目开发建设、运营管理及相关税费，集体经济组织持股比例不得低于51%。

国有企业在作价入股（联营）成立的新企业中所持股份转让、变更的，需提前告知农村集体经济组织，变更方案要报区政府批准。农村集体经济组织享有优先受让股份的权利，股权变更不得改变集体土地租赁住房原用途。

国家鼓励农村集体经济组织以项目经营权出租的方式与社会资本合作，项目经营权出租期限由双方约定，最长不超过50年。

4 从资金、规划、管理看项目运营

关于项目建设资金。自主开发模式下，项目建设资金主要来源于集体经济组织自有资金和保障房运营机构、租房企业预付租金，或者以建设用地预期收益作抵押担保，向金融机构申请抵押贷款，获得金融资本支持；集体经济组织与国有企业合作开发模式下，使用国有企业的自有资金或者通过担保办理贷款等其他方式获得的融资。

关于项目规划与设计。按照城镇居住用地标准，统筹当地城乡发展和产业布局，结合市场情况，确定集体租赁住房的建设类型、用地规模和空间布局。优先在产业比较完备、居住配套相对不足的区域布局，并配置必要的教育、医疗等公共配套设施。依据市场调控机制，合理确定集体租赁住房租户选择、租金水平、户型设计，实施全装修成品交房。项目规划设计方案需经专家审批，建设施工等工程应当按照规定公开招标。

关于租赁管理。集体租赁住房只能用于出租，不得出售、以租代售、转租，项目出租方案由农村集体经济组织制定，经民主决策后，依照有关租赁管理政策执行。政府鼓励签订长期住房租赁合同，但单次租期不得超过10年，除承租人另有要求外，单次租赁期限原则上不低于3年。鼓励趸租集体租赁住房作为公租房房源，面向公租房备案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租，依法享受公租房补贴和政府税费优惠政策。目前北京市保障房性质的国有企业已经普遍参与集体租赁住房建设项目。鼓励将集体租赁住房委托给专业化的运营企业进行管理和运营，提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平。

总体看来，集体租赁住房项目开发建设流程包括：

集体租赁住房项目，应依法履行相关报批手续，不得违法出让、转让、转租、转让建设用地使用权，不得改变土地用途，在项目各个环节批复文件中，均应注明“该项目只能用于租赁，不得对外销售”。集体租赁住房涉及的土地使用权和房屋所有权归申报主体所有，其不动产权利证书（土地使用权、房屋所有权）均按项目整体核发，不予分割办理单元产权证书。通过所有权、经营权、使用权三权分离，杜绝变相开发建设小产权房。

5 项目收益分配

集体经济组织自主开发模式中，项目所得收益属于集体资产，应纳入台账，归集体经济组织所有，严格按照民主决策程序，在村民内部分配。

与国有企业合作开发模式中，集体经济组织和合作企业分别享有区域物业收益权。为便于统一管理，提升项目物业价值，在项目竣工交付使用后，集体经济组织将其分配的物业以整体长期租赁的形式交由合作企业使用经营。集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%，除享有保底分红外，对项目收益的具体分配方式没有其他法律及政策的强制性规定，由农村集体经济组织和合作企业以平衡项目收益和征地成本为原则在合作协议中进行约定。

6 项目案例

目前已建成的北京市第一批集体租赁住房试点项目均为公租房项目，此类项目均会受到政府一定比例的补贴。按照推进职住平衡、产城结合的原则，主要面向特定人群进行出租：周边产业园区就业人员；产业园区职工宿舍；公租房备案家庭（含保障房家庭）。

海淀唐家岭项目

唐家岭集体土地租赁住房项目为面向保障房家庭的公租房项目，可提供租赁住房2176套，均由当地的村经济合作社建设，建好后统一租给海淀区住房保障事务中心，租期十年。

村民在村股份经济合作社内，根据拥有的土地分配股份额，以股份的形式参与集体土地的管理。并根据土地分配股份额的多少，每年年底进行分红。

海淀区住房保障事务中心向保障房家庭按公租房价格出租，其中符合条件的租户可以申请租金补贴，最高可达房租的95%。

温泉镇351项目

温泉镇351项目将住房需求保障和创新创业策略两种国家目标结合，明确定位为中关村创客小镇，用于为创业人才提供公租房，可提供租赁住房2772套。

此项目中，农民集体通过入股开发建设公司（北京兴泉置业）筹集项目资金，并在竣工后将房屋统一租赁给房管局，获取长期租金收益。与其他项目不同，该项目实施定向配租，严格要求承租人是海淀区5年内注册的初创公司成员，每年动态审核租赁资质，及时清除不合规承租人。

海䴖落村项目

海䴖落村项目主要定位于满足国家级高新科技研发基地未来科技城的住房租赁需求。该项目位于昌平区海䴖落村西北部，距科技城仅3千米，是科技城工作人员的首选租赁居所，已建成租赁住房1837套。

此项目建设运营过程较为波折。项目竣工后运营管理陷入停滞状态，主要原因有两点：一是项目存在违法占耕地建房的现象，导致房屋没有产权保障，无法顺利办理租赁手续。二是相关规划未能与项目建设精准对接，导致基础配套设施不完善，无法满足居住需求。为解决这些问题，北京借2017年被选为集体租赁住房试点城市的契机，重新启动该项目，一方面复垦部分土地以补充耕地，实现增减挂钩；另一方面调整规划以完善基础配套设施，使项目得以推进。

7 政府支持举措

（1）租金支持

作为公租房性质的集体租赁住房，对于符合条件的承租人可申请政府租金补贴，政府结合市场租金水平和保障对象实际情况，确定补贴标准。《关于深化“放管服”改革做好中央国家机关住房公积金归集工作有关问题的通知》中提出“国管公积金将加大租房消费支持力度”。

比如，《广州市发展住房租赁市场奖补实施办法的通知》规定，利用集体、国有建设用地建设租赁住房的给予补贴。建设集体宿舍型租赁住房的，按建筑面积 800 元 / 平方米给予补贴。为环卫工人、公交司机等城市重要公共服务群体提供租赁住房，且租金接受政府指导，标准给予补贴最高达 1000 元 / 平方米。

（2）项目建设融资支持

为解决集体租赁住房建设融资需要，北京市正在完善资金支持等配套举措，国家开发银行、建设银行、农业银行、华夏银行4家银行的北京分行作为首批试点已出具贷款方案，可向符合条件的村集体、与国企合作的联营公司提供长期、足额贷款。

《佛山市利用集体建设用地建设租赁住房管理办法(试行)》于日前正式出台，为佛山利用集体建设用地建设租赁住房项目落地提供了基本政策指引。为确保租赁住房项目有效实施，增加项目建设资金来源，《办法》规定集体租赁住房可通过房地产投资信托基金(REITs)等进行融资。

中国银行保险监督管理委员会印发《关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》，保险公司通过直接投资，或通过发起设立债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划、保险私募基金参与集体租赁住房项目投资。为保险资金参与集体租赁住房项目提供依据。

（3）税费优惠

经住房保障管理部门确认纳入全市保障性住房筹集计划的，可依据规定享受公共租赁住房税费减免优惠政策。

（4）配套政策支持

为加强对住房租赁市场的监管，住房租赁条例列入《国务院2019年立法工作计划》。国家相关部门也进一步出台相关政策，积极为党中央“租购并举”的住房制度建设提供配套服务，满足不同承租人住房需求。集体租赁住房承租人可凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证。

对于符合条件的京籍无房家庭租住集体租赁住房，其子女可以享受在租房所在区接受义务教育；非京籍家庭，可根据住房租赁监管平台登记备案的信息、北京关于非京籍人员子女接受义务教育具体规定，办理适龄子女在出租住房所在区接受义务教育的手续等。根据发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》，允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。

3 我国住房租赁市场发展方向

总体来看，我国租赁产业尚处于初级阶段，发展不平衡、不充分是行业的主要特征，这与我国特定的文化背景有一定关联。但是，住房租赁产业事关民生、且与存量资产高度关联，是资产管理的未来核心方向。未来政策理顺后，住房租赁市场的发展也需要完善土地、金融、税收、租赁住房管制等相关配套政策，循序渐进，才能建立一套适合中国国情的住房租赁制度和政策机制。

住建部也明确表示，2020年将重点探索集体租赁住房项目的运行机制，将这类住房交予专业长租公寓机构来建设运营将是大势所趋。

作者：王凯昕，北京天驰君泰律师事务所合伙人

王凯昕律师主要从事公司、基金、金融、房地产等领域法律事务，为超过300个项目投资、并购提供法律风险评估与支持，项目总投资额超过仟亿人民币；为数十家私募基金管理人及旗下基金提供服务支持，服务阶段包括从管理人设立、登记、基金募集、投资、投后管理、基金退出等全过程基金法律业务；服务不动产行业，服务领域涵盖土地一级开发、住宅项目、商业项目、办公项目、大型综合体、酒店、旅游地产、保障房、基础设施等。

付烨铭 北京天驰君泰律师事务所 律师助理

付烨铭所在团队主要从事公司、基金、金融、房地产等领域法律事务。付烨铭律师助理的法律服务范围包括企业法律顾问、企业并购、不动产开发、融资、私募股权与投资基金、争议解决等，办理过多项私募基金管理人登记、重大事项变更，熟悉不动产开发、融资方式及运营管理，具有土地一级开发、集体租赁住房、商业、住宅、特色小镇等不动产项目经验。

参考文献：

1.《北京集体土地建设租赁住房项目陆续上市》，中新经纬，2019.10.26

2. 《北京集体建设土地建租赁住房试点：5600户已入住》，央视新闻，2017.10.30.