【裁判要點】
強制拆除案件中，非公權力單位無權實施強制拆除行為，單獨實施強制拆除的，屬於民事侵權行為，產生爭議通過民事訴訟途徑解決，不屬於行政複議和行政訴訟的受案範圍。但是，行政機關參與下，非公權力單位實施強制拆除的，應當視為行政機關委託非公權力單位實施強制拆除，屬於行政複議、行政訴訟的受案範圍，參與實施強制拆除的行政機關是被告，實施強制拆除行為的非公權力單位應當作為第三人參加訴訟。
與行政機關實施強制拆除不同，政府負責協調組織，公安負責維護秩序，土地管理部門、規劃部門等負責確定拆除範圍，未實施強制拆除行為的主體，不是被訴強制拆除行為的適格被告。在非公權力單位實施強制拆除情形下，行政機關的參與視為對非公權力單位的委託，責任應當由委託的行政機關承擔，而不是由實施強制拆除的非公權力單位承擔。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申3190號
再審申請人廣東省東莞市塘廈鎮人民政府（以下簡稱塘廈鎮政府）因被申請人劉結明訴其及一審被告廣東省東莞市人民政府（以下簡稱東莞市政府）駁回行政複議申請一案，不服廣東省高級人民法院於2018年10月31日作出的（2018）粵行終1092號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年4月1日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
2010年4月29日，廣東省東莞市塘廈鎮諸佛嶺股份經濟聯合社（以下簡稱諸佛嶺經聯社）與劉結明簽訂《租賃土地合同書》，約定將諸佛嶺××街××號商鋪旁邊55平方米的土地出租給劉結明，合同期限為5年，從2010年6月1日起至2015年5月30日止。2015年4月17日，租賃合同到期前，諸佛嶺經聯社就涉案地塊續租事宜召開股東代表大會進行表決，股東代表總數為60人，實到比例90%，經表決無代表同意續租給劉結明。租賃合同到期後，劉結明繼續占有並使用前述地塊經營花場。2017年3月23日，涉案地塊上的花場被實施強制拆除。同日，劉結明通過東莞市12345政府服務熱線，投訴反映其花場被有關部門強行拆除。2017年3月24日，東莞市12345政府服務熱線管理中心將該申訴轉由塘廈鎮政府處理。2017年3月30日，塘廈鎮政府作出處理意見，主要內容：2017年3月23日上午，塘廈鎮委、鎮政府組織工商、維穩、城建、交警、公安、醫院、諸佛嶺社區幹部、治安隊、清拆工人、城管分局執法人員約200人，截至凌晨十二點，對××街××號旁綠化帶違規搭建的鐵皮鋼架棚進行強制拆除，折除鐵皮房面積約200平方米。2017年3月30日，東莞市12345政府服務熱線管理中心覆核後，將上述處理意見正式回復給劉結明。
2017年4月5日，劉結明針對前述拆除行為，向東莞市政府申請行政複議，請求確認塘廈鎮政府強制拆除其花場行為違法、責令塘廈鎮政府賠禮道歉、賠償損失並歸還場地。行政複議過程中，塘廈鎮政府提交《東莞市農村（社區）集體經濟組織支出憑單》、《諸佛嶺社區拆除違法建築整治六亂聘請民工機械費》顯示，諸佛嶺經聯社於2017年3月28日，向案外人劉光文支付東浦市場對面空地花場和椰山街綠化帶拆除違法建築整治六亂人工和機械費，合計66150元。2017年6月1日，東莞市政府作出東府行復（2017）146號《行政複議決定書》（以下簡稱146號複議決定），認為劉結明違反合同長期霸占諸佛嶺經聯社土地，諸佛嶺經聯社為收回土地使用權，組織民工、租用機械，對該地塊搭建物予以拆除。劉結明主張塘廈鎮政府實施強制拆除行為，理據不足。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項規定，決定駁回劉結明的複議申請。2017年9月27日，劉結明提起本案行政訴訟，請求確認強制拆除其溫室大棚花場的行為系塘廈鎮政府實施的行政行為，撤銷146號複議決定，責令東莞市政府重新作出行政複議決定。
東莞市中級人民法院（2017）粵19行初61號行政判決認為，東莞市12345政府服務熱線管理中心收到劉結明的投訴後，次日便將其反映問題轉交塘廈鎮政府，塘廈鎮政府提出處理意見，確認是由其組織相關職能部門、諸佛嶺社區幹部及清拆工人實施強制拆除行為。塘廈鎮政府複議中提交的證據，不足以推翻其在先自認的事實。東莞市政府認為涉案拆除行為是民事行為，劉結明提出的行政複議申請不屬於法定可申請行政複議的情形，主要證據不足。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第八十條第三款、第八十五條規定，判決撤銷146號複議決定，責令東莞市政府對劉結明的行政複議申請重新作出處理。塘廈鎮政府不服，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2018）粵行終1092號行政判決認為，諸佛嶺經聯社為涉案拆除行為支付有關人工費和機械使用費的事實，不等同於組織實施拆除行為。劉結明提供的相關照片可以證明，涉案拆除現場有塘廈鎮政府工作人員參與，可以認定塘廈鎮政府是組織實施涉案拆除行為的主體。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，判決駁回上訴，維持原判。
塘廈鎮政府申請再審稱：1.諸佛嶺經聯社除支付涉案拆除費用外，還僱傭拆除人員，是涉案拆除行為的組織實施主體。2.塘廈鎮政府確實組織部分行政機關工作人員，前往拆除現場維護和監督周邊秩序，但不是強制拆除的實施主體。3.12345政府服務熱線的答覆，並非庭審中的自認，且諸佛嶺經聯社已提供相反證據足以推翻上述自認。4.一審未對劉結明提出的請求確認強制拆除行為系塘廈鎮政府所作的具體行政行為這一訴訟請求進行審查和裁判，程序違法；劉結明向一審法院最後郵寄材料的時間是2017年6月26日，一審法院於2017年9月28日立案，違反接到起訴狀後七日內立案的規定。5.劉結明長期違法霸占租賃土地，搭建違法建築，經多次勸阻、催還拒不交還，這一背景事實應當予以考慮。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。
劉結明答辯稱：1.塘廈鎮廣播電視台、塘廈鎮政府官方微信號於拆除當天及次日，都播放「塘廈鎮委鎮政府組織執法人員約200人拆除涉案花場違法建築」的新聞報道，足以證明塘廈鎮政府實施本案被訴強制拆除行為。2.實施拆除行為的工作人員，並非全部由諸佛嶺經聯社聘請；僱傭人員、租用機械費用，並非全部由諸佛嶺經聯社支付。諸佛嶺經聯社無權力、無能力組織工商、維穩、城建等執法人員約200人實施強制拆除行為，只有塘廈鎮政府才能組織實施。3.劉結明於2017年9月14日向一審法院提交起訴狀及證據，立案程序符合法律規定，原審法院認定實施強制拆除行為的主體是塘廈鎮政府正確。請求駁回塘廈鎮政府的再審申請。
東莞市政府答辯稱：1.劉結明租期屆滿後未獲續租的情況下，諸佛嶺經聯社聘請工人和租用機械而進行的清場行為，屬於租賃合同糾紛。2.一審認定起訴時間前後不一致，且在收到起訴狀後三個月才立案，違反行政訴訟法關於收到訴訟材料後七日內立案的規定。一審法院在收到訴狀後9個月作出判決，嚴重超期、程序違法。3.一、二審以12345熱線回復時間較早，屬於更為客觀的事實，而予以採信，但證明諸佛嶺經聯社支出拆除費用的證據形成時間更早。一、二審證據採信不當。請求支持塘廈鎮政府的再審申請。
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規定，行政機關委託的組織所作的行政行為，委託的行政機關是被告。強制拆除案件中，非公權力單位無權實施強制拆除行為，單獨實施強制拆除的，屬於民事侵權行為，產生爭議通過民事訴訟途徑解決，不屬於行政複議和行政訴訟的受案範圍。但是，行政機關參與下，非公權力單位實施強制拆除的，應當視為行政機關委託非公權力單位實施強制拆除，屬於行政複議、行政訴訟的受案範圍，參與實施強制拆除的行政機關是被告，實施強制拆除行為的非公權力單位應當作為第三人參加訴訟。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，法庭應當對經過庭審質證的證據和無需質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關係，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。本案中，東莞市政府採信塘廈鎮政府複議期間提交的《東莞市農村（社區）集體經濟組織支出憑單》、《諸佛嶺社區拆除違法建築整治六亂聘請民工機械費》，認定塘廈鎮政府不是本案被訴強制拆除行為的實施主體，認為僱傭拆除人員、支付租用機械設備費用的諸佛嶺經聯社，才是強制拆除行為的實施主體。但是，一審中劉結明提交的東莞市12345政府服務熱線管理中心工單號0××1的網際網路回復及手機簡訊回復，塘廈鎮鎮委委員朱仲平現場指揮拆除行動的網際網路截圖，均系政府部門在行政複議之前已經認可塘廈鎮政府參與實施涉案強制拆除行為的證據材料。而諸佛嶺經聯社支付僱傭民工和租賃機械費用清單，僅僅證明諸佛嶺經聯社參與實施強制拆除行為，並不能排除塘廈鎮政府組織諸佛嶺經聯社等相關單位、部門的人員實施強制拆除的事實。綜合分析雙方證據，一審中劉結明提交的證據足以認定塘廈鎮政府參與實施強制拆除行為，被訴強制拆除行為屬於行政複議的受案範圍，是該案的適格被告。146號複議決定認為諸佛嶺經聯社實施強制拆除行為，不屬於行政複議的受案範圍，劉結明的複議申請不符合法定條件，主要事實不清，證據不足。一、二審判決撤銷被訴146號複議決定，責令東莞市政府對劉結明的行政複議申請重新作出處理，符合法律規定，本院予以支持。
塘廈鎮政府主張，諸佛嶺經聯社除支付案涉拆除費用外，還僱傭拆除人員，是涉案拆除行為的組織實施主體。但是，在有××××塘廈鎮政府亦參與實施被訴強制拆除行為的情況下，複議機關認為強制拆除行為是民事侵權行為，不屬於行政複議的受案範圍，認定事實不清，一、二審判決撤銷被訴146號複議決定並無不妥。以此為由申請再審，理由不能成立。塘廈鎮政府又主張，塘廈鎮政府確實組織部分行政機關工作人員，前往拆除現場維護和監督周邊秩序，但不是強制拆除的實施主體。如前所述，與行政機關實施強制拆除不同，政府負責協調組織，公安負責維護秩序，土地管理部門、規劃部門等負責確定拆除範圍，未實施強制拆除行為的主體，不是被訴強制拆除行為的適格被告。在非公權力單位實施強制拆除情形下，行政機關的參與視為對非公權力單位的委託，責任應當由委託的行政機關承擔，而不是由實施強制拆除的非公權力單位承擔。塘廈鎮政府認可組織部分行政機關工作人員前往拆除現場維護和監督周邊秩序，即是認可參與諸佛嶺經聯社實施的強制拆除行為，應當依法對強制拆除行為承擔法律責任。以此為由申請再審，理由不能成立。
塘廈鎮政府又主張，12345政府服務熱線的答覆，並非庭審中的自認，且諸佛嶺經聯社已提供相反證據足以推翻上述自認。本院認為，無論是在行政程序還是訴訟程序中，禁止反言，禁止當事人出爾反爾，是證據採信的基本規則。在當事人申請行政複議、提起行政訴訟之前，行政機關對相關事實作出的認可，比在行政複議、行政訴訟中自認更具真實性。除非有充分證據否定其認可的事實，複議和訴訟中的反言，不足以否定其證明效力。且本案中諸佛嶺經聯社提交的證據只能證明該聯社實施強制拆除行為，並不能否定塘廈鎮政府參與強制拆除的事實。以此為由申請再審，理由亦不能成立。塘廈鎮政府再主張，一審未對劉結明提出的請求確認強制拆除花場的行為系塘廈鎮政府作出的行政行為這一訴訟請求進行審查和裁判，程序違法；一審法院在收到起訴狀超過七日予以立案，違反法定程序。但是，劉結明提出的請求確認強制拆除花場行為系塘廈鎮政府作出的行政行為，實質是請求審查被訴146號複議決定認為被訴行政強制拆除行為系諸佛嶺經聯社實施的民事侵權行為是否合法的理由，並非獨立的訴訟請求，一、二審已經緊緊圍繞被訴146號複議決定認定的前述事實是否合法進行審理和判決，不存在審判程序違法的事實；同時，根據劉結明自認，一審判決亦明確，劉結明於2017年9月27日起訴，一審法院於次日立案審理，已不存在程序違法的事實。塘廈鎮政府的該項主張沒有事實根據，本院不予支持。
塘廈鎮政府還主張，應當考慮劉結明長期違法霸占租賃土地，搭建違法建築，經多次勸阻、催還拒不交還這一背景事實。本院認為，依法受理行政複議案件是複議機關的法定職責，至於申請人主張的權利是否應當予以保護，是實體審理中複議機關應當考慮的事實，單純以實體權利難以得到救濟否定當事人的程序救濟權利，不符合行政複議法的規定。以此為由申請再審，理由同樣不能成立。
綜上，塘廈鎮政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）、（五）、（六）項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回廣東省東莞市塘廈鎮人民政府的再審申請。