《中國經濟周刊》 記者 張燕丨北京報道
歷經近3年的徵求意見，12月17日，《非銀行支付機構監督管理條例》(下稱《條例》)正式稿最終落地，並將自2024年5月1日起施行。
央行發布的相關數據顯示，截至今年9月底，全國共有185家非銀行支付機構（下稱「支付機構」），2022年全年處理支付業務超1萬億筆、金額近400萬億元，分別占全國電子支付業務總量約80%、10%，日均備付金餘額2.09萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶。
夯實支付機構規範發展的法治基礎
這是中央金融工作會議後出台的首部金融領域行政法規。
司法部、央行負責人在就《條例》答記者問時表示，將監管實踐中行之有效的制度上升為行政法規，進一步夯實支付機構規範健康發展法治基礎，有利於營造法治化營商環境，穩定各方預期，激發市場活力，也有利於保障用戶合法權益，防範化解風險，促進非銀行支付行業高質量發展。
隨著我國數字經濟、電子商務等新業態的興起，非銀行支付業務在小額、便民支付領域發揮了重要作用，同時也關係到廣大用戶資金安全和信息安全，與其他金融業務緊密關聯。近年來，支付領域防範化解金融風險取得積極成效，但一些支付機構違規經營的現象也時有發生。
司法部、央行負責人指出，個別支付機構存在違規挪用用戶資金，泄露或者不當採集、使用用戶信息。還有個別支付機構鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。
「近年來支付機構在快速發展中確實出現了一些風險和問題，同時由於支付作為交易終端的特殊性，也產生了某些把經濟活動風險歸因於支付環節的傾向，由此也導致了行業健康發展的『預期轉弱』。」中國社科院國家金融與發展實驗室副主任、支付清算研究中心主任楊濤對《中國經濟周刊》記者表示，《條例》的出台進一步提升了行業的法律規範層級，有助於不斷優化行業秩序與營商環境，順應了中央支持民營企業和民營資本的戰略方向，在推動「良幣驅逐劣幣」的前提下，能夠提升支付機構服務實體經濟的信心和活力。
事實上，針對非銀支付機構暴露出的種種問題和挑戰，相關的行業監管規則也在不斷探索完善。2005年10月，央行以公告形式頒布《電子支付指引第一號》，將電子支付首次納入監管範疇；2010年6月，《非金融機構支付服務管理辦法》發布，明確了非銀行支付機構的定義和業務範疇。此次《條例》出台，將非銀行支付納入整個金融體系和風險監管框架之內，進一步完善了監管體制機制。
楊濤表示，金融服務實體經濟的效果最終還是體現在客戶感受層面，這就是要堅持金融工作的政治性、人民性。可以預見，《條例》的出台將促使支付機構更加合規、及時、精準、適度地滿足人民群眾日益增長的多樣化支付需求。
強化全鏈條、全周期監管，進一步規範風險
此次公布的《條例》共6章60條，從以下4個方面進行了強化：堅持持牌經營，嚴格准入門檻；完善支付業務規則，強化風險管理；加強用戶權益保障；依法加大對嚴重違法違規行為處罰力度。
「《條例》更加系統地明確了支付機構的定義和設立許可，堅持持牌經營和嚴格准入門檻，並且也建立健全了嚴重違法違規機構的常態化退出機制，這使得行業『進出機制』更加明確合理，通過『優勝劣汰』『獎優罰劣』實現行業提質增效的路徑更加清晰。」楊濤認為，《條例》對支付機構提高自身服務能力提出了更多要求，有利於引導支付行業的供給側結構性改革，推動支付機構持續自我賦能。
具體來看，《條例》明確了非銀行支付機構應當以提供小額、便民支付服務為宗旨，未經批准不得從事依法需經批准的其他業務，不得從事或者變相從事清算業務。
在嚴格准入門檻方面，《條例》按照「先證後照」原則實施准入管理，明確同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外。
在完善支付業務規則方面，《條例》將支付業務重新劃分為儲值帳戶運營與支付交易處理兩類。改變了此前將支付業務劃為網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務三類的分類方式。
「隨著技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。」司法部、央行負責人表示，新的分類方式具有良好的擴展性，有利於防範監管空白。此外，新的分類方式基於業務實質和風險特徵，穿透支付業務表面形態，有利於統一資本等准入條件和業務規則要求，消除監管窪地，形成公平的制度環境。
處罰力度方面，《條例》第五章通過11個條款全面細化和升級了支付機構可能面臨的行政處罰責任。基於違法行為的嚴重程度，設定了三檔違法責任。
漢坤律師事務所合伙人權威在接受《中國經濟周刊》記者採訪時提到，《條例》針對全部類型的違規行為均設置了「沒一罰五」（即沒收違法所得，並處違法所得1倍以上5倍以下罰款）的處罰規則，全面對齊《中華人民共和國中國人民銀行法》第四十六條的規則，相對於此前規定中針對部分輕微違法事實僅設置1萬～3萬元處罰區間的規則做了實質性提升，預計今後針對支付機構的罰單將更為頻繁地出現「超大額」的情況。
「 《條例》也開創性地將支付機構控股股東、實際控制人納入行政責任的追責範圍，針對支付機構的部分違規行為，監管機關亦有可能直接追究控股股東和實際控制人的責任。」 權威同時表示。
對公平競爭原則要求不變
在經濟全球化背景下，跨境交易頻次日益增長，催生出更多跨境支付需求，也對監管提出了更高要求。
在准入和監管方面，《條例》明確要對內外資支付機構「一視同仁」。《條例》第二條指出，非銀行機構擬為境內用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規定在境內設立非銀行支付機構。第六條明確表示設立非銀行支付機構，應當經中國人民銀行批准，取得支付業務許可。再次重申跨境支付從業必須持有國內支付牌照。在第十九條中，《條例》亦明確規定， 「支付機構為跨境交易提供支付服務的，應當遵守跨境支付、跨境人民幣業務、外匯管理以及數據跨境流動的有關規定」。
「一直以來，針對支付機構的跨境支付業務始終未頒布統一、明確的規範性文件，而由於跨境支付業務與境內支付業務存在明顯差異，我國的跨境支付監管規則始終不太清晰。」權威表示，在《條例》確立了支付行業的監管框架後，相信跨境支付管理規則的發布亦可期待。
此外，《條例》強調了「非銀行支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序」，並規定中國人民銀行在履行職責中發現非銀支付涉嫌壟斷或者不正當競爭行為的，應當將相關線索移送有關執法部門，並配合其進行查處。
記者注意到，與2021年發布的《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》相比，正式發布的《條例》中大量刪除了關於反壟斷相關認定的條款，包括此前界定的有關市場支配地位的認定標準。
「支付反壟斷問題仍然面臨理論層面的探討。事實上，實體經濟的市場監管與金融市場監管有所區別，金融市場反壟斷不能簡單套用實體經濟市場的經驗。判斷金融市場是否有壟斷，可以通過判斷機構是否利用了壟斷地位或者禁用門檻而實施損害消費者行為的方法。」楊濤表示，《條例》表明了在推動支付反壟斷有規可依、形成震懾作用的同時，更多還是回歸常態化的監管邏輯。就支付而言，近年來與反壟斷相關的監管重點主要是資金安全問題、「三方模式」閉環、價格與市場競爭（銀行、同業、商戶）、平台排他性（消費者）、數據保護、B端反洗錢問題，當前重點則亟須從解決問題轉向完善機制。
北京大學國家發展研究院副院長、北京大學數字金融研究中心主任黃益平亦撰文表示，《徵求意見稿》中思路更加適用於傳統行業如鋼鐵、石油等。在數位技術的背景下，單純看市場份額，不一定能準確地判定「壟斷」與否，可能更為重要的是看「可競爭性條件」。
「在支付領域，還有一個市場範圍的認定問題，如果只是看非銀支付，兩家頭部機構的市場份額可能已經超過了三分之二，但非銀支付只占到整個支付市場的一成，基於狹義的支付和廣義的支付所得出的結論截然不同。《條例》沒有採用草案提到的具體的市場份額，是一個值得歡迎的變化。」 黃益平撰文道。
（本文刊發於《中國經濟周刊》2023年第24期）