日本農業支持政策轉型對中國未來選擇的啟示

摘 要：「進攻是最好的防禦」,這對農業支持同樣適用。在防禦性高度保護下,日本農業競爭力弱化。近年來,日本政府認識到增強農業自身競爭力,使其具備強大的進攻能力,是對農業最好的支持。在該理念指引下,圍繞增強農業競爭力的核心目標,日本頒布或修訂了多部政策法規,形成了由《農林水產地區活力創造計劃》和《食物·農業·農村基本法》為框架的農業支持政策體系。本文分析了日本農業支持理念從防禦轉向進攻的緣起,梳理了其構建的旨在增強農業競爭力的政策體系。結合我國當前農業競爭力弱化和農業支持增產導向的現狀,凝練出日本經驗對我國農業支持政策向競爭力導向轉型的啟示:加快「防禦」到「進攻」的農業支持理念的轉變;強化基礎條件,提高生產能力;降低生產成本,提高附加值;開拓國際國內兩個市場;激發農村活力,推動鄉村振興。

一、引言

黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略,指出產業振興是鄉村振興的重點。對於農業的定位更是強調:「中國要強,農業必須強」。尤其在貿易摩擦加劇,擴大開放成為各方共識的當下,增強農業競爭力以應對國內外衝擊是農業實現產業振興、做強做大的關鍵。在此背景下,我國很有必要構建一套競爭力導向的農業支持政策體系,以引導農業向增強競爭力的方向發展。但一直以來,我國實行增產導向鮮明的農業支持政策體系,一方面成為我國農業競爭力弱化的重要原因,另一方面,在結構性矛盾成為農業主要矛盾的當下,單純強調增產已喪失必要性。在當前經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻複雜變化的形勢下,為切實穩住「三農」這個基本盤和壓艙石,我國必須儘快破除農業支持政策的增產導向,著力構建競爭力導向的農業支持政策體系。

近年來,與我國農業資源稟賦高度相似的鄰國日本正在著力構建競爭力導向的農業支持政策體系。一直以來,日本一方面利用關稅、進口限制等手段防禦海外的競爭,另一方面又通過補貼彌補農業同其他部門在生產效率、人員收入等方面的差距。這些防禦性的高度保護,逐漸造成了當前高成本、高價格和高補貼的農業發展現狀。在國際和國內競爭加劇的當下,進攻永遠是最好的防禦,對本國農業最好的保護,是變防禦性保護為進攻型支持,使農業具有賴以進攻的強大競爭力。在該理念指引下,圍繞競爭力的提高,日本頒布或修訂了多部涉及人、地、組織形式和生產關係的政策法規,形成了由《農林水產地區活力創造計劃》和《食物·農業·農村基本法》為框架的競爭力導向的政策體系。這些政策對提高農業競爭力是當務之急的中國來說,具有很大的借鑑價值。

基於此,本文聚焦近年來日本對農業由防禦性保護到進攻型支持的理念轉變以及為增強進攻能力而構建的競爭力導向的政策體系,並結合當前中國農業發展的實際,探討了中國未來推動農業支持政策向競爭力導向轉型的路徑和對策。全文分為三個部分,首先深入分析了日本農業支持政策的理念從防禦到進攻轉變的緣起;其次梳理了在進攻型理念指引下,日本構建的旨在增強農業競爭力的政策體系;最後結合我國當前農業競爭力弱化的現狀和農業支持的特徵,凝練出日本經驗對我國未來推動農業支持政策向競爭力導向轉型的啟示。

二、日本農業支持政策從防禦轉向進攻的緣起

日本是典型的對農業進行高度保護的國家,但農業部門很難在高度保護營造的「溫室」中成長為具有競爭力的產業部門。近年來,日本的農業發展面臨生產要素持續流失、整體萎縮、供給能力持續下降等困境。在對外因擴大開放帶來的競爭加劇,對內遭受其他產業部門持續擠壓的背景下,日本需要檢討一直奉行的「防禦型」農業保護政策,並對其進行適當調整,這是日本農業支持政策從防禦轉向進攻的緣起。

(一)土地和人力兩大生產要素持續流失

土地資源和人力資源是農業生產的兩大基本要素。近年來,日本農業部門的人地數量減少,質量下降。經濟騰飛之後,建設用地不斷擠占耕地,日本耕地面積不斷減少。1961年,日本的耕地面積為608.6萬公頃,2011年已減少到456.1萬公頃。戰後農地改革時期,日本建立了「耕者有其田」的自耕農制度,此後,農業發展受到耕地細碎狹小問題的長期困擾。半個世紀以來,日本為促進耕地集中,做出持續努力,但小農生產的格局並未顯著改變[1]。2010年,全國戶均耕地面積僅有1.96公頃,其中都府縣地區為1.42公頃,即便在北海道地區,也僅有21.48公頃。

人力資源方面,由於持續向二三產業轉移、從農意願降低等原因,日本農業人口數量減少,尤其是年輕農民數量斷崖式下降,整體結構惡化。1960年到2010年,日本農戶數量降幅超過70%,農業人口降幅超過80%,60歲以上人口占比躍升至2010年的74%,「接班人」危機嚴重[2]。同時,「二兼滯留」1日趨普遍,專業農戶和一類兼業戶的比重從1960 年的67.9%下降到2010 年的26.8%,二類兼業戶的比重從32.1%上升到73.3%。近年來,進入農業的新務農者主要是從非農產業退休的人,年齡偏大,也進一步固化了兼業經營。

(二)農業部門萎縮,農產品供給能力下降

近二三十年以來,日本糧食自給率、農業產值和農業收入等指標逐年下降,農業生產持續萎縮。糧食自給率方面,1980-2012年,日本的穀物自給率從33%下降到27%,其中主食穀物自給率由69%下降到59%,熱量自給率從53%下降到39%,各項指標在已開發國家中都是同期最低的[3]。產值方面,在1985年達到11.63萬億日元的歷史最高點後,農業GDP一直下降[3]。2010年農業GDP下降為8.12萬億日元,到2014年,農業GDP較30年前下降了約30%,在農產品中占有重要地位的稻米產值也下降了約60%。與農業產值相似,農業部門的總收入也呈逐年下降趨勢。2011 財年,日本農業收入為3.2萬億日元,僅相當於1990 年的一半。扣除各類補貼之後,農業純收入也大體呈下降趨勢,其中,2005-2012 年,農業純收入更是從3.2萬億日元逐年下降至2012年的2.95萬億日元[4]。

(三)全球化的挑戰和機遇並存,考驗農業競爭力

近年來,日本正以極大熱情推動各種多邊或雙邊自由貿易區談判,這些自貿協議大多含有降低農產品關稅的條款,這將給缺乏競爭力的日本農業尤其是牛肉、豬肉和乳製品等行業帶來衝擊[2]2。鑒於農業產值只占GDP總量的1%,而自貿協議的達成將有助於其他優勢產業部門開闢廣闊的海外市場,犧牲農業部門的部分利益成為政府妥協的無奈之選。增強農業競爭力,使其在面對國際競爭時,能夠實現自立,是最理想的結果。從市場規模的角度,日本農業的前途也在於走向國際市場。少子化、老齡化等背景下的人口萎縮導致日本國內的食物需求降低。據官方預測, 2050年日本人口將比2016年下降19.7%,而老年人口則上升10.4%,達到37.7%。在此趨勢下,2016年,日本的主要農產品消費量僅是2006年的95%,其中穀物、蔬菜、水果、魚類分別降至2006年同期水平的94%、93%、85%和78%。相比之下,預計到2050年,全球人口將比2015年上升32.4%,食物需求將提高50%左右。面對國內需求的萎縮和國際需求的擴大,不再局限於國內,而是通過增強競爭力,主動參與國際競爭,成為一個真正的自立產業,是農業獲得長久生命力的根本出路。

三、日本進攻型農業政策新體系:以提高競爭力為核心目標

面對農業競爭力弱化但國內外競爭加劇的現實,日本政府逐漸認識到增強農業自身競爭力,使農業像日本其他優勢產業一樣,具備「進攻」能力,是面對競爭最好的「防禦」。在第二次執政僅一個月之後,安倍新內閣即設立了產業競爭力會議、進攻型農林水產業推進本部和農林水產業地區活力創造本部等旨在強化農業競爭力的常設機構[2,5]。首相安倍晉三更是親自擔任農林水產業地區活力創造本部的本部長,並指定該本部牽頭制訂提高農業競爭力的大政方針並推進實施[2,5]。之後,上述機構圍繞建設具有強大競爭力的進攻型農業的核心目標制訂了相應政策措施,形成了分別由《農林水產地區活力創造計劃》和《食物·農業·農村基本法》為核心的兩個政策體系。

(一)以《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體系

1.政策體系的演變和框架

2013年6月,日本內閣批准了安倍首相的「三支箭」經濟增長戰略,包含激進的金融政策、靈活的財政政策和新的增長戰略。其中,《日本復興戰略》是對新增長戰略的具體化[5,6,7]。在農林水產板塊,《日本復興戰略》的核心目標是將日本的農林水產業轉變為增長型產業。提高本國農業的競爭力則是完成這種轉變的必由之路。2013年12月,農林水產業地區活力創造本部制訂了《農林水產地區活力創造計劃》,這是對《日本復興戰略》核心目標的具體化[8,9]。《農林水產地區活力創造計劃》是日本發展進攻型農業、提高農業競爭力的核心文件之一,備受重視。出台至今,日本政府已經對其進行了4次修訂。2014年6月24日進行初次修訂之後,為了便於民眾理解和接受,農林水產省基於該計劃,發布了《實現「進攻型農林水產業」的新政策綱要》(第二版),將《農林水產地區活力創造計劃》中的政策措施進一步梳理和細化[10,11]。2016年11月29日,農林水產業地區活力創造本部在第二次修訂《農林水產地區活力創造計劃》時,同步制訂了《農業競爭力強化計劃》,將其作為《農林水產地區活力創造計劃》的附件[12]。該計劃明確了指向競爭力的農業發展規劃,共包含 13 個版塊,涉及農業生產、農產品流通、農業人才培育、食品出口、農村產業發展等多個方面。之後,日本政府著手基於《農業競爭力強化計劃》中的相關條款有步驟地推進立法。2017年5月19日,日本國會通過並頒布了《農業競爭力強化支援法案》,並於同年8月1日正式實施[13]。該法案對應於《農業競爭力強化計劃》的前兩個項目,重點強調了提供質優價廉的農業生產資料和保障農產品合理流通等兩個方面[14]。以法律的形式進一步強調了提高農業競爭力的重要性,也彰顯了安倍政府建設強大進攻型農業的決心。

以《日本復興戰略》為先導,以《農林水產地區活力創造計劃》為核心,同《實現「進攻型農林水產業」的新政策綱要》(第二版)、《農業競爭力強化計劃》和《農業競爭力強化支援法案》等政策法規一起,構成了安倍政府變防禦性農業保護為進攻型農業支持,進而提高農業競爭力的重要政策體系。

2.政策目標和相應措施

(1)多措並舉,著力開拓國際國內兩個市場

面對國際需求增長、國內需求疲軟的農產品市場前景,日本政府制定了以「和食」申遺成功為契機,通過在國內外推廣「和食」、「和」文化,帶動日本農產品消費增長的市場開拓戰略。為此,日本制定了到2019年和2030年,農產品出口分別實現1萬億和5萬億,到2020年,國內學校等場所的農產品國產化比例達到80%以上的目標。為了開拓國際市場,日本計劃由政府主導,設立日本食品海外促進中心(JFOODO)。由該機構負責在海外提升日本農產品的品牌價值,並為生產方和出口商提供各類支援。出於降低運輸成本,提高運輸效率的考慮,日本推動海陸空聯合運輸,開發最新的保鮮運輸技術,同時鼓勵冷庫企業在海外連鎖經營。為了培育和深挖國內消費潛力,日本將在少年兒童中加大「和食」、「和」文化的教育力度,同時以非物質文化遺產申報、世博會和2020年東京奧運會等契機,進一步推廣日本飲食文化。為了強化消費信心,日本在食品安全方面將強化行政監督力度,加強檢驗檢疫,並推動檢驗標準國內外全面對接。

分析日本拓展海內外市場的諸多措施,可以看出對「文化」、「品質」和「安全」的強調。打「文化牌」的原因在於,飲食文化是國家文化的有機組成部分,將文化的輸出同農產品輸出有機結合,可利用國內外消費者對「和食」、「和」文化的認同,增強對日本農產品的認同。打「品質牌」的原因在於,日本在面對國際競爭尤其是新大陸國家的農業競爭時,在勞動生產率方面存在難以逾越的鴻溝。不以規模、產量的短板示人,而是通過狠抓品質,以「小而精」打入高端市場,實現與新大陸國家的錯位競爭,是日本農產品在強敵環伺的國際競爭中實現突圍的現實選擇。打「安全牌」的原因在於,食品安全對樹立消費者的消費信心至關重要。食品安全做得好,有助於建立本國農產品的核心競爭力,甚至可以通過「信任溢價」,實現高價銷售;而食品安全出問題,則會被消費者一票否決。日本在食品安全方面為農業生產劃定底線和紅線,這一做法值得試圖開拓農產品市場的所有國家借鑑。

(2)創造性實施「六次產業化」,有效提高農產品附加值

「六次產業化」3強調通過一二三產業間的信息共享和系統集成,打通產業鏈與價值鏈,提高農產品附加值。在《農林水產地區活力創造計劃》等系列文件中,日本政府反覆強調要通過六次產業化,大幅提高農產品附加值。日本的目標是,到2020年,六次產業化綜合產值達到10萬億日元,其中農林水產業本身實現1萬億日元,高達9萬億的產值將通過六次產業化的價值增值實現。

為了扶持六次產業化,日本以市場化手段給以真金白銀的資金支持。2013年,中央政府出資300億日元,社會資本出資18億日元,建立了318億日元的六次產業化投資基金(A-FIVE),並由農林水產省設立的農林漁業成長產業化支援機構負責運營。以該投資基金作為母基金,與市場化金融機構以1∶1配比,在都道府縣層面成立子基金。之後,農業生產者、相關企業、上述子基金按照1∶1∶2的配比出資設立六次產業化經營主體,經過子基金、A-FIVE和農林水產省審核認定後,這些經營體可以靈活地安排資金使用。從2013-2015年,共成立了53個子基金,基金總規模達到750億日元,為65個六次產業化經營體提供出資,總額達到40.59億日元[15]。除了A-FIVE,日本還設立了各類發展配套資金、農業生產發展資金和專項資金,為六次產業化的發展提供補貼、投資和貼息等多種形式的支持[15]。

(3)重塑生產經營主體,切實推動適度規模經營

提高農業生產能力是增強農業競爭力的基礎性工作。為了夯實農業生產基礎,《農林水產地區活力創造計劃》等文件計劃從人、地兩方面推動農業結構改革,並制訂了明確目標。未來十年,在新型農業經營主體方面,公司製法人類經營主體將達到5萬家;新進入農業部門的經營主體數量實現翻倍,40 歲以下的年輕農民數量達到 40 萬。耕地集中方面,80%的耕地資源將向上述熟練農業生產的經營主體集中。

為了調整農業生產主體的結構,日本一是鼓勵法人類經營主體進入農業部門,具體措施包括降低准入門檻,並在簡化審批流程、政府補貼和信貸支持等方面給予傾斜;二是鼓勵城市青年以「周末」農業、「帶薪」農業的形式重返農業,並向45歲以下新務農人員提供技能培訓和生活補貼。為了實現80%的農地得到集中的目標,2013年,產業競爭力會議與進攻型農林水產業推進本部4提出了設置農地中間管理機構的設想[5]。經過後續立法5,日本批准都道府縣層面設立「農地中間管理機構」,賦予其租賃、管理與流通農地的權限[16]。從機制層面來說,農地所有方將農地的經營權流轉給中介機構以後,中介機構便獲得了待流轉農地的「中間管理權」,可根據市場需求自行選擇租入方,農地所有方無權干涉[1]6。為了調動參與流轉各方的積極性,日本政府對流轉中介和所有方進行補貼,補貼數額和流轉面積、期限等指標掛鉤[17]。

圖1 改革後的日本農協組織架構及社會化服務功能

資料來源:日本農協中央會網站:https://org.ja-group.jp。

(4)推進農協市場化改革,強化社會化服務功能

長期以來,日本農協在維護農民利益、提供社會服務、保障糧食安全等方面發揮過重要作用,但經過多年發展,農協的行政壟斷色彩日趨濃厚,尤其是農協反對日本加入TPP、妨礙農地流轉、阻撓政策改革,日益成為日本通過改革提高農業競爭力的阻礙。由於日本實行「票差格局」選舉制度,農村地區選票很大程度上決定眾議院選舉勝負,在涉農改革方面各黨派均非常謹慎7。長期以來,在農村具有重要影響力的農協是執政黨自民黨的票倉,即便如此,安倍內閣依然決定推進將會觸動農協既得利益的改革,可見改革本身的緊迫性。

2014年年5月,安倍內閣召開規制改革會議,發布了《關於農業改革的意見》,對農協展開了旨在削弱其行政色彩,強化其社會化服務功能的強力改革。2015年,國會通過了新版《農業協同組合法》,農協的社會化服務功能得到顯著加強。《農業協同組合法》規定,將在3年內廢除全國農協中央會對全國農協各級組織的監察、管理和指導權,將農協整體改製成為社會化自願性團體。日本政府希望以此促進各地區農協在農產品價格、農資價格和生產服務等方面開展自由競爭。法案還規定,都道府縣農協中央會將從原來的特別法人轉變為農協聯合會;農協的中央經營機構改製成為股份制企業;綜合農協轉型為專業農協;給予基層農協更大的自主權[18,19]。這些舉措的目的都是削弱農協組織的行政和壟斷色彩,在提高其以市場化方式提供社會化服務能力的同時,也為後續農業改革的推進和實施掃清了來自農協的障礙。

(5)生產和流通兩環節入手,有效降低農產品總成本

農產品的價格是影響競爭力的直接因素,而生產成本高又是推高價格的重要因素[20]。考察農產品生產成本的結構組成,主要包含經營者收入、生產資料成本、流通成本和包括地租、利息、建設、灌溉和土地改良成本在內的其他成本8。日本政府認為,降低農業生產成本決不能損害農民利益,也不能減少農田建設和農地改良等方面的投資,因此,《農業競爭力強化支援法案》選擇從降低生產資料和流通成本入手,著力降低農業生產成本。

在降低生產資料成本方面,《農業競爭力強化支援法案》規定,鼓勵現有的生產資料生產企業進行業務重組,提高生產效率。同時,放寬市場准入,重點鼓勵民營企業和社會資本進入種子、肥料等生產部門。由政府主導,通過建設生產資料統一採購網站,為採購比價提供便利,以加強農資銷售商的市場競爭,促進價格透明。在完善農產品的流通和加工體系方面,《農業競爭力強化支援法案》同樣鼓勵民營企業和社會資本進入該領域。同時,鼓勵通過IT技術等科技手段,促進流通環節的業務重組,實現高效的農產品分銷,並鼓勵企業技術升級,提高生產效率。此外,該方案希望通過促進農產品的直銷,減少中間環節,進一步降低農產品價格。

(二)以《食物·農業·農村基本法》為核心的政策體系

1.政策體系的演變和框架

在日本的農政體系中,《農業基本法》和《食物·農業·農村基本法》在不同歷史階段分別起到了農業憲法的作用。基於1999年的《食物·農業·農村基本法》,2000年3月,日本制定了更加具體的《食物·農業·農村基本計劃》(簡稱《基本計劃》),規定了政府在中長期內處理糧食、農業和農村問題的基本政策[21]。為保證農業政策可以精確響應經濟社會的發展和變化,日本每五年會對《基本計劃》進行一次修訂,每次修訂均具有不同的側重點。在2013 年日本農業支持的理念從防禦轉向進攻後,在2015 年3 月第四次修訂《基本計劃》時,提高農業競爭力自然成為政策修訂的側重點[22]。雖然同樣圍繞建設具有強大競爭力的進攻型農業的核心目標制訂政策措施,但鑒於《基本計劃》在形成脈絡上完全獨立於《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體系,具體政策目標和措施也有一定差別,本文將《基本計劃》作為獨立於《農林水產地區活力創造計劃》的另一政策體系進行闡述。

2.政策目標和相應措施

(1)《基本計劃》制定的農業發展目標

新修訂的《基本計劃》中,日本在糧食自給、土地集中和農民年齡結構等方面設定了明確目標。糧食自給率方面,分設熱量自給率、產值自給率和飼料自給率三個指標。其中,飼料自給率是《食物·農業·農村基本計劃》在本次修訂中首次正式設立。增設的原因在於,隨著經濟的發展和農業生產結構的調整,畜牧業在農業生產中的地位逐漸增強,而高品質飼料的有效供給直接關係到健康安全的畜牧產品的供給[23]。2013年,日本的飼料自給率為26%,計劃至2025年提高為40%。糧食自給方面,2010年修訂的《基本計劃》曾制訂了到2020年熱量自給率達到50%的目標,但設立至今,熱量自給率僅達到40%左右,因此在本次修訂中,熱量自給率調整為45%;產值自給率則基本實現了之前預定的70%的目標,因此本次修訂將該指標進一步提高至73%。熱量自給率和產值自給率目標一降一升,這也可以看出日本對通過六次產業化提高農業附加值抱有高度期待。在推動農地集中方面,日本計劃通過十年努力,使各類專業度高的農業經營體占有耕地面積的比例從2014年時期的50%提高至2025年時的80%。農業從業者數量和年齡結構方面,到2025年,農業從業人口數量的理想值為184萬人,其中50歲和70歲以下的人口占比分別為23.91%和54.89%。在持續調整農業生產結構的同時,《基本計劃》還對扭轉耕地面積萎縮的趨勢以及提高耕地利用率設置了明確目標。除了嚴控農地轉用和地產開發擠占農地外,《基本計劃》還計劃通過發展無土栽培和「屋頂種植」等都市農業,實現種植面積在2025年較2013年提高6.2%,土地利用率提高9.78%的目標。

(2)《基本計劃》制訂的政策措施

最新修訂的《基本計劃》從五個方面給出了促進農業發展的各項舉措。除地震災區農業的恢復重建外,其餘四個方面均圍繞建設有強大競爭力的「進攻型」農業展開。第一部分是確保穩定的食物供應。一方面通過飲食文化的宣傳和教育,強化食品安全機制建設,提高品質,擴大國內外對日本農產品的需求;另一方面,以推動六次產業化為抓手,打通農產品的生產、加工和流通鏈條,提高農產品附加值。前一個方面的舉措和以《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體系有較大重合;後一個方面,日本將推動六次產業化納入了穩定食物供應的政策板塊。這樣安排的原因在於,增強農業競爭力,促進農業部門的產業自立是其提供穩定、持續地糧食供應的前提,而通過六次產業化,促進生產、加工、流通等環節的有效融合,深挖農業生產的附加值,放大農業部門整體產值則是提高競爭力、促進產業自立的關鍵。《基本計劃》的第二部分是實現農業可持續發展,該部分的政策措施和以《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體系相呼應,均側重於強調日本的農業結構改革。長期以來,日本人多地少,耕地零散,嚴重製約了農業勞動生產率的提高,使日本農產品的成本劣勢明顯。系列文件中,多次強調土地集中,可以看出本屆日本政府對於已經耽擱了半個世紀的農地集中問題取得突破的決心。此外,《基本計劃》提出要建立日本版的直接支付體系,以彌補削減農業保護給農民帶來的收入損失,並要求加大農業保險補貼力度,以增強小農戶抗擊各類風險的能力。鑒於三農問題的解決是一個系統工程,農業、農村和農民環環相扣,休戚相關:提高農業競爭力進而促進產業興旺是鄉村振興、農民富裕的關鍵;反過來講,農業競爭力的提高則離不開農村發展的支撐,更離不開安居樂業的農民的參與。因此,《基本計劃》的第三部分圍繞促進鄉村振興展開。主要措施有建設農村現代社區平台,引入高附加值的食品加工業和旅遊業,以及完善交通和教育等民生機構以創造就業和提高農民收入,促進城鄉交流和移居農村[23]。《基本計劃》的第四部分是改革重組涉農團體。本部分的重點是農協系統的改革和重組,這也是以《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體繫著重強調的。

(三)日本進攻型農業政策新體系的整體評述

綜上,在進攻型農業支持理念的指引下,日本政府圍繞建設具有強大競爭力的進攻型農業的核心目標構建了較為完整的政策體系。具體來說,以形成脈絡為劃分依據,該政策體系包含兩個分別由《農林水產地區活力創造計劃》和《食物·農業·農村基本法》為核心的政策子體系。其中,以《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體系是在安倍新政府上台之後逐步制訂並完善的。該體系從開拓農產品市場、強化六次產業化、農業適度規模經營、重塑農業經營主體、推動農協改革以及降低農業總成本等多方面,制定了具體的農業發展目標和相應舉措,提高農業競爭力的政策指向非常明確。與以《農林水產地區活力創造計劃》為核心的政策體系不同,以《食物·農業·農村基本法》為核心的政策體系在形成脈絡上是延續了2000年以來,每五年對《食物·農業·農村基本計劃》進行修訂的慣例。鑒於安倍政府上台之後,農業政策的理念和政策目標較往屆政府更加強調「進攻」和「競爭力」,因此2015年對《食物·農業·農村基本計劃》進行修訂時,政策指向直指農業競爭力的提高,並在提供穩定的食物供應、實現農業可持續發展、推動振興鄉村和改革涉農團體等方面制定了具體目標和舉措。

雖然形成脈絡不同,政策目標和舉措也略有差異,但分別以《農林水產地區活力創造計劃》和《食物·農業·農村基本法》為核心的兩個政策子體系提高農業競爭力的政策指向較為一致。二者相互配合,形成了日本建設具有強大競爭力的進攻型農業的政策體系,共同推動實現了日本農業支持政策從防禦到進攻的轉型。

四、中國增強農業競爭力的未來政策選擇:基於日本的啟示

同日本相似,我國農業發展也面臨地塊零碎狹小的資源稟賦制約,這是我國農業競爭力弱化的客觀因素。我國長期實行增產導向的農業支持政策體系,則是導致農業競爭力弱化更為重要的政策因素。未來,面對日益劇烈的國際競爭和國內二三產業的擠壓,我國應加快增產導向的農業支持政策體系向競爭力導向轉型,這是我國未來直面農業競爭力弱化的現實,變被動防禦為主動進攻,從而實現產業自立,促進農業突圍的現實選擇。而日本近年來變防禦型保護為進攻型支持,圍繞增強農業競爭力的核心目標,構建的新型政策體系則為我國的政策轉型提供了有益借鑑和啟示。

(一)競爭力弱化是我國未來農業發展面臨的重要挑戰

競爭力弱化已經是我國農業發展不得不面對的現實。我國農業競爭力的弱化主要表現為,一是大宗農產品境內外價差進一步拉大;二是特定農產品及其替代品一方面進口激增,另一方面庫存壓力持續加大;三是農業種植的整體收益在不斷下滑[24]。大宗農產品的價差方面,到2016年,小麥、稻穀現貨境內外價差在1400元/噸左右,玉米價差在700元/噸左右,豬肉和白糖的國內均價超過進口價格的2倍。價格倒掛直接導致了部分農產品的「三高」問題。以三大糧為例,2017年的產量只比2016年低110萬噸,兩年基本持平,但當年合計進口1.12億噸,比2016年高11.2%。同時,當年收購糧食4.25億噸,消化庫存0.85億噸,糧食市場呈現「洋貨入市、國貨入庫」的尷尬局面。雖然主要農產品的國內價格居高不下,但人力成本、生產資料成本等普遍上漲,農民的生產利潤持續降低。2016年,不考慮地租和勞動力價格因素的單位面積利潤約為642元/公頃,處於歷史較低水平,若將二者考慮在內,則為-1102元/公頃,意味著我國的糧食種植行業大面積虧損[24,25]9 。

未來,隨著我國進一步擴大開放,農業部門毫無疑問將遭到國際農產品更為猛烈的衝擊。如果農業競爭力弱化的趨勢得不到有效扭轉,一方面,政府將不得不動用各種補貼手段以盡力保障農業增產農民增收,這在加重財政負擔和結構性過剩的同時,終非農業發展的長久之計;另一方面,競爭力弱化的農業部門,在同國際農產品和國內其他產業部門的長期競爭中,將面臨進一步萎縮的風險。這勢必將威脅農業部門的產業安全和國家的糧食安全,更將威脅幾億農民的生計安全。可以說,農業競爭力弱化是我國未來農業發展必將面臨的持續挑戰,也是必須戰勝的挑戰。

(二)變防禦為進攻,構建競爭力導向的政策體系是應對挑戰的關鍵

我國長期實行增產導向的農業支持政策,這是我國農業競爭力弱化的重要原因。一方面,最低收購價格等托市政策扭曲了價格的市場化形成機制,直接導致我國農產品和國際農產品出現價差,且在逐步拉大;另一方面,增產導向的農業支持政策體系下,一些本該退出生產的低效、不可持續的農業產能依然受到補貼,導致農業整體生產效能低下;此外,增產導向的農業支持政策過於關注產量,部分品質較好但單產較低的農產品受到忽視,在品質方面出現「劣幣驅逐良幣」的情況,影響了農產品整體品質的提高。

另外,我國增產導向明顯的農業支持政策體系是在農產品長期供給不足的背景下建立的,政策體系的直接目標即是促進增產[26]。強調增產的政策導向在一定歷史時期內為我國糧食產量穩步提升做出了重要貢獻,但經過多年持續性豐產豐收,我國農業生產的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾,且矛盾的主要方面在供給側,部分農產品更是出現了階段性的供過於求。繼續實施增產導向的農業支持政策,將使扭曲的供求關係更趨惡化,也將造成不必要的財政和資源浪費。可以說,強調增產已經喪失必要性和合理性。在增產導向的農業支持政策體系一方面不利於增強農業競爭力,另一方面已無存在必要性的情況下,加快政策體系從增產導向向競爭力導向轉型是我國農業政策改革的當務之急。

(三)中國未來增強農業競爭力的路徑和對策:基於日本的啟示

結合我國農業競爭力弱化的現實、構建競爭力導向農業支持政策的緊迫性和日本近年來政策改革給予的啟示,就中國未來增強農業競爭力的路徑和對策,本文凝練出以下建議:

1.從防禦到進攻的理念轉變是農業競爭力提高的前提

長期以來,面對國際競爭,日本農業支持政策的「防禦」色彩濃厚。日本通過國境保護、價格支持和生產補貼等手段,緩衝了國際競爭給本國農業帶來衝擊的同時,也導致農業對政府保護產生了嚴重依賴,逐步產生了生產要素流失、糧食自給率下降、農村日漸衰敗、農業競爭力整體弱化的情況。新形勢下,一昧防禦只會使農業部門在競爭中繼續衰敗,日本農業必須直面國際競爭,而進攻則是競爭中最好的防禦,農業競爭力的提高則是日本農業在進攻中取勝的關鍵。基於此,安倍政府調整農業支持的理念,變「防禦」為「進攻」,以此為前提,相應調整了政策體系的目標和舉措。

當前,中國的農業發展受到高成本、高價格、高補貼的「三高」問題的困擾,農業競爭力持續弱化。隨著我國開放程度進一步擴大,農產品市場受到的衝擊更趨猛烈;另一方面,隨著「一帶一路」倡議的推進,中國農產品走出國門,主動參與國際競爭的需求加大。以防禦為基調的理念下,保護農產品免受國際衝擊的農業支持政策體系已不能完全適應新時代和新情況。為此,可借鑑日本變防禦為進攻理念的轉變,在未來的政策制定中,更加強調農業競爭力的提高。只有理念率先轉變,才能指導制定競爭力導向的農業支持政策體系。

2.從人、地、組織形式等多方面夯實生產能力是農業競爭力提高的基礎

日本政府強化農業基礎條件,提高農業生產能力的努力體現在三個方面。第一方面,加快農業經營結構改革。一是設立農地中介管理機構,加快農地向專業化和規模化的經營者集中,改變土地零散經營的現狀;二是培育新型農業經營主體,鼓勵法人經營主體和年輕農民進入農業生產領域,並促進農地等資源向其集中;三是推動農協從中央到地方層面的改革,提高其以市場化方式服務三農的能力。第二方面,加強農業基礎設施的建設和管護,進一步改善農業生產條件,提高農業自然災害的防禦能力。第三方面,建立日本版的直接支付體系,加大農業保險補貼力度,進一步提高對農業經營者的支持力度。農民、農地和農業經營組織是影響農業發展,尤其是農業生產能力穩步提高的重要因素。日本政府在農民、農地和農業經營組織等多角度推動改革,目的直指生產能力的提高,進而為提高農業競爭力打下基礎。

夯實農業生產能力基礎,提高我國的農業生產能力同樣是提高我國農業競爭力的基礎。為此,可借鑑日本做法,大力培育農業經營主體和推進農地集中。一是大力培育新型農業經營主體。對家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體等新型農業經營主體加大支持力度,支持土地向其集中以發展適度規模經營。二是扶持小農戶,並將其引入現代農業的發展軌道。短期之內,我國小農生產的格局將不會改變,小農仍將在經營主體中占據數量優勢,可從加大支付力度、提高組織化程度、開展農業保險等方面著手,逐步將其引入現代農業發展軌道,並提高其抗風險的能力。三是培育青年職業農民。可借鑑日本做法,在稅收、補貼、培訓和行政審批等多方面給予優惠,鼓勵引導更多青年人從事農業生產。

3.降低生產成本,提高農產品附加值是農業競爭力提高的關鍵

日本政府抓住農業生產的兩端,一方面降低生產成本,另一方面提高農產品附加值,在擴大利潤空間的同時,提高整體競爭力。在生產成本方面,本著可操作性強又不降低農民收入的原則,日本將降低生產和流通成本作為降低總成本的抓手。通過立法,為農業生產者提供優質價廉的生產資料的同時,減少農產品從生產到銷售的流通環節,實現降低生產成本、提高農民收入、提高競爭力的有機統一。在降低生產成本的同時,日本政府高度重視通過六次產業化,實現農產品附加值的提高。一方面,以產業鏈的形式,串連農產品生產、加工、流通和零售環節,將農產品的內涵拓展為初級農產品及其加工品。通過提高初級農產品的品質,把好安全關,獲得信任溢價;通過對初級農產品進行加工,實現附加值的進一步提高。另一方面,利用農業的多功能性,實現農業生產、「和」文化傳承、農業休閒旅遊等多方面的有機統一,將農業從第一產業拓展到一二三產業融合的範疇,進一步放大了農業產值。

我國農業競爭力的提高同樣離不開降本增效和附加值的提高。在降低生產成本方面,以降低生產資料價格和優化流通環節為切入點。一是對生產資料類生產企業定向減稅降費,優化生產流程,提高生產效率,建立網絡平台幫助農戶進行價格比選,以幫助農民獲得質優價廉的農業生產資料;二是通過鼓勵農超對接、農批對接、網上交易以及鼓勵新型農業經營主體開展直營等措施,減少流通環節。提高附加值方面,一方面應在狠抓農產品質量安全的基礎上,減少農藥的使用,並推動有機肥替代化肥,逐步提高我國農產品的品質;另一方面深入推進一二三產業融合,在稅收優惠、行政審批、資金支持、培訓指導等方面給與支持,鼓勵更多資金進入農產品加工領域,實現產業鏈的延伸以及附加值的提高。

4.多管齊下,開拓國際國內兩個市場是農業競爭力提高的重要方面

在助力本國農產品開拓國際和國內兩個市場方面,日本政府的措施具有鮮明的特點:政府主導、注重品質、大打文化牌。一是政府主導成立了多個負責農產品宣傳推介的機構和組織,並對生產、加工、集散和物流等在內的全流程進行了優化。二是在築牢食品安全生命線的基礎上,通過抓品質,塑造日本品牌,建立消費口碑,實現和其他國家農產品的錯位競爭。三是在國內外,「和食」、「和」文化都伴隨著農產品的宣傳和推廣,尤其是在國內,日本反覆強調要強化飲食文化的教育,保護和繼承「和食」。日本希望將農產品的消費同文化的傳承及輸出有機融合,通過建立文化認同,帶動日本農產品的消費。

為了幫助我國農產品在全球範圍內開拓市場,在上文提到注重品質的同時,同樣應注重政府主導和打好文化牌。政府可設立專門負責農產品宣傳推介的機構和組織,也可充分利用現有的使領館和各類派出機構等渠道,加大我國農產品的宣傳推介力度;另一方面,優化出口農產品的生產、加工、集散和物流鏈條,提高出口效率;還應制定嚴格的農產品質量安全標準,建立質量安全黑名單,並加大對違法違規企業的處罰力度,建立我國農產品品質和安全的口碑。作為五千年文明古國,農耕文化一直是中華文化的重要組成部分,在世界範圍內有著廣泛認同。我國一方面應注重在國內的青少年中加大中華農耕文化的宣傳教育,提高國人對本國農產品的認同;另一方面,可藉助孔子學院等平台,將對中國農產品的認同和中華文化推廣結合起來,在世界範圍內大力宣傳中華農耕文化和中華美食。

5.激發農村發展活力,推動鄉村振興是農業競爭力提高的重要支撐

農村在農產品供應,提供生產生活的場所等方面具有基礎地位,農村繁榮可以為農業發展及競爭力提高提供重要支撐。在《食物·農業·農村基本計劃》這一基本法規中,日本政府對激發農村的發展活力,推動鄉村振興做出系統規劃。其一,藉助農業多功能性支付、山區發展支付等直接支付手段,進行真金白銀的投入。其二,對農村村落進行「整合」、「聯網」,核心是整合衰敗的鄉村形成「核心村」,並在核心村加大產業類和生活類基礎設施投資,以點帶面,帶動鄉村的整體發展。其三,鄉村振興,產業興旺是關鍵,日本政府一是通過六次產業化,二是最大限度地藉助區域生物、旅遊和水利資源,實現產業興旺,進一步提高農村地區的經營收入。

隨著我國工業化、城鎮化和現代化的持續推進,農民大量離開農村,我國農村陷入相對衰敗將在未來一段時期內成為趨勢。我國可借鑑日本做法,對人口減少的連片村莊進行整合,形成核心村。依託核心村,加大產業類基礎設施的投資力度,為農村居民提供就近兼業的機會,並以點帶面,帶動周邊村落的發展。同時,我國應大力推動農村地區一二三產業融合,將推動產業興旺作為鄉村振興的抓手。一方面,加大農村地區農產品加工類企業的招商引資力度,推動初級農產品的深加工,提高農產品附加值的同時,增加農村居民的就業機會和收入水平;另一方面,最大限度地利用區域資源,鼓勵農民開辦農家樂、生態農場、餐館等休閒農業和鄉村旅遊項目,並在稅收優惠、消防和特種行業經營便利等方面提供便利。

作者：馬紅坤 毛世平 中國農業科學院農業經濟與發展研究所

作者簡介： 馬紅坤(1987-)男,山東郯城人,中國農業科學院農業經濟與發展研究所博士研究生,研究方向:農業政策的國際比較、產業經濟。;

基金： 國家自然科學基金面上項目「農業企業科技成果轉化效率研究:基於企業技術創新能力的視角」(716723275);國家自然科學基金國際合作項目「中非農業技術轉移機制及效果評估研究」(71761147005); 中國農業科學院基本科研業務費專項「主要作物全要素生產率評價研究」(Y2018ZK17);中國農業科學院科技創新工程(ASTIP-IAED-2019-05);

來源：中國軟科學2019年09期