摘 要：村莊治理是中國基層治理的重要課題。黨的十八大以來，探索如何實現村莊「有效治理」成為學術界的重要研究主題，出現了大量研究成果。既有研究儘管意識到集體經濟對村莊治理具有重要的影響，但主要聚焦於村莊民主選舉上，且表現出「靜態」的特徵。本文以河北省X村作為研究個案，探討集體經濟的不同內部要素對村莊治理所形成的不同維度和不同階段的影響。研究發現，X村的集體經濟對該村治理具有正向推動作用。具體體現在：在產權維度上，集體經濟的產權結構為村莊有效治理奠定了秩序基礎；在運作維度上，集體經濟的管理規則和管理過程激勵了村民對村莊治理的制度化參與；在資源維度上，集體經濟的治理績效為實現村莊有效治理提供了資源保障。集體經濟消失之後，其制度遺產對於維持村莊有效治理仍然發揮著至關重要的作用。廓清集體經濟對於村莊治理的影響，有助於更加精準地找到村莊有效治理的實現形式。

一、問題的提出

村莊治理是中國基層治理的重要內容，是推動農村社會發展的重要保障。黨的十八大以來，探索村莊「有效治理」的實現形式已成為促進「國家治理體系和治理能力現代化」的核心要素。例如，2014年的中央一號文件提出，要「探索不同情況下村民自治的有效實現形式」；2018年的中央一號文件再一次把「治理有效」作為農村振興的基礎。與這一變化相適應，探索村莊社會的「有效治理」也成為學術界的重要研究議題，已形成了豐富的研究成果。集體經濟對於村莊治理的影響是這一議題中的重要組成部分。從近年來湧現的較有代表性的研究成果來看，有關這一議題的討論主要集中在兩種進路上：一是「資源」進路，認為集體經濟與村莊治理水平之間存在顯著的相關關係；二是「產權」進路，認為集體經濟的形式和產權安排制約著村莊治理的實踐模式。每一種進路內部又可細分出若干觀點。

第一，從「資源」進路來看，主要存在三種觀點。主流觀點認為，集體經濟能夠正向地促進村莊治理的發展，能夠提升村莊治理的制度化和民主化水平。歐博文認為，在集體企業效益良好的富裕村更容易實現村莊治理。這是因為，一方面，集體企業與村民利益相關，村民自治的積極性和參與度較高；另一方面，村幹部容易得到村民的信任而不必擔心落選問題，減少了推行村莊民主的阻力1。何包鋼強調，財富分配方式與財富發展水平對村莊治理具有重要的影響，相對平等地分配村莊財富是村民參與選舉的重要動力。在集體經濟發達的村莊，由於村莊的資產雄厚、村委會職位的吸引力較大，村民參與選舉競爭的動機也相對強烈2。賀雪峰和何包鋼進一步發現，集體經濟資源的多少會影響到村莊治理的實踐模式：集體經濟豐富的村莊更加關注集體資源分配的合法性，往往形成「分配型」村莊治理；集體經濟貧乏的村莊則更加關注經濟資源的提取，往往形成「動員型」村莊治理3。胡榮更加明確地指出，並非人均收入等一般經濟指標決定著村民選舉，人均集體收入和相對生活水平具有更加顯著的影響4。肖唐鏢和石海燕基於全國抽樣數據發現，經濟發展對村莊治理的民主自治水平具有顯著影響，除民主選舉外，它還增強了民主決策、民主管理和民主監督的水平5。

但也有學者認為，集體經濟與村莊治理之間並非簡單的線性關係，而是一條倒U型曲線。高亭亭以省為分析單位提出，在經濟發展水平中等的省份，村莊治理的民主化程度最高6。史天健發現，經濟財富的增長增加了半競爭性選舉的可能性，但其影響力會隨著財富的增加而減小。中等發達的村莊進行民主選舉的動力最大，貧困村的村民往往缺乏政治參與的熱情，而經濟發展到一定程度後也會阻礙村級民主的發展7。孫秀林也指出，村民人均收入並不影響村莊治理，但人均集體收入具有顯著的曲線影響效果：在集體經濟發展的初期，人均集體收入有利於提升民主化水平；但當集體經濟發展到一定水平後，人均集體收入就會成為村莊民主的阻力8。

還有學者認為，集體經濟與村莊治理之間是一種負相關關係。貧困村具有改善村莊治理的強大動力，因為正是村莊經濟發展的落後、村莊事務難以管理等問題，使村幹部有更大的決心來改善村治模式以提升自身的合法性9。相反，富裕村的治理則更容易嬗變為村幹部治理。村幹部通過村莊企業積累了一定的資本，為了維護其既得利益，他們更容易壓制或阻礙普通村民的治理參與10。在集體經濟豐富的村莊，村幹部有更多的潛在租金收益，落實村民參與、管理和監督制度會妨礙其租金獲取，村幹部因此傾向於通過分享租金等辦法來抵制這些制度的落實11。

第二，從「產權」進路來看，不少學者認為，農村集體經濟的產權制度深刻影響著村莊治理的發展水平和運作方式。例如，項繼權的實證研究發現，不同的集體化形式對村莊治理的影響不盡相同。相比於南街村排斥私有制的「新傳統主義」模式，在向高村和方家泉村公私兼顧的「新集體主義」模式下，村莊治理的民主水平更高，村民對村級事務的參與更加廣泛12。鄧大才、黃振華等人進一步探索了集體產權對村莊治理的影響機制。一是以產權為核心的利益相關程度與村莊的自治程度呈正相關關係。沒有產權關聯，就沒有共同利益。此外，產權與治權的效率不僅取決於產權制度自身的安排，而且取決於產權單位與治理單位的對稱性，對稱性越強，產權和治權的績效也越高13。這一觀點得到其他實證研究的支持——當前我國農村集體產權單元多在村民小組，治理單元則設在行政村，這種產權單元與治理單元的偏離弱化了村莊治理的績效。二是產權的集中性和穩定性及其不同組合塑造了不同的村民關係和權力結構。產權越集中於村莊，產權穩定性越高，村莊越強勢；產權越集中於村民，產權穩定性越高，村民越強勢14。

上述研究進路儘管不乏啟示意義，但也存在明顯的盲區。具體體現在：第一，現有有關村莊治理的研究內容主要集中在「民主選舉」上，對民主決策、民主管理和民主監督等過程性因素相對關注較少；第二，「靜態」地考察集體經濟的發展水平和產權結構，沒有看到集體經濟的「動態」變化給村莊治理所帶來的影響；第三，對集體經濟的分析主要集中在產權、資源要素上，沒有看到管理制度、管理實踐等其他因素對村莊治理的影響。

基於上述問題，本文選取河北省X村作為研究個案，考察集體經濟對該村治理所造成的複雜影響：一是考察X村集體經濟內部要素對該村不同治理因素所形成的影響；二是考察X村集體經濟變遷對該村治理所形成的「動態」影響。我們希望，通過對X村案例的研究，能夠進一步深化有關集體經濟與村莊治理關係的研究，從而為更加精準地找到村莊治理的有效實現形式提供智力支持，回應國家治理體系和治理能力現代化這一時代主題。

二、核心概念與研究方法

（一）核心概念

本文的研究主題是：回應十八大以來黨中央提出的「國家治理體系和治理能力現代化」要求，立足村莊社會，探討「集體經濟與村莊有效治理」之間的關係。因此，「集體經濟」和「村莊治理」構成了本文的關鍵詞。其中，「村莊治理」是一個包含地域和價值的概念。「村莊」在本文中特指X村，是河北省遷西縣H鄉下轄的一個行政村。「治理」在本文中則指村莊公共權力、村民等行為主體圍繞公共事務所進行的協商與合作。借鑑既有的研究15，本文把村莊治理的內在要素劃分為治理結構、治理規則與過程、治理績效三個方面。治理結構主要指村莊權力結構，即各主體間的權力及關係；治理制度是約束行動者行為的各項規章制度；治理過程即以村莊公共事務為內容，各主體以權力結構和制度規範為基礎所進行協商與合作過程。治理績效是治理的結果，主要包括經濟增長、社會分配、公共參與、社會秩序等要素16。接下來有關村莊治理的分析將主要圍繞這些要素而展開。

集體經濟的本來含義指勞動者共同占有生產資料、共同勞動、按勞分配，其典型代表是人民公社時期的集體經濟。但隨著時代的發展，集體經濟的含義也發生嬗變，共同勞動不再被看作集體經濟的必備要素，只要生產資料由集體成員共同占有，經濟效益用於實現集體成員共同利益的經濟活動，都可以納入集體經濟的範疇17。本文認為，農村集體經濟是一個包含眾多要素的概念：首先，集體經濟是一種「產權制度」，協調著各主體間的權益關係；其次，集體經濟是一種「治理方式」，體現在以制度和規則為基礎的對集體經濟的動態管理過程上；最後，集體經濟還是一種經濟資源，所有權由集體成員共同占有，收入則在集體內部按勞動、資本等標準進行分配。三個要素分別代表了集體經濟的產生、過程和結果。接下來有關集體經濟的分析將主要圍繞這三個要素而展開。

（二）研究方法

本文屬於案例研究，以河北省X村作為研究個案。個案研究要求研究對象具有典型性和集中性18。在典型性方面，X村的集體經濟是全縣第一家也是全鄉唯一一家集體礦山企業，其對於村莊治理所發揮的影響非常顯著，對周圍村莊也形成了較強的示範效應。在集中性方面，從2001年至今，X村的集體經濟經歷了建立、發展、消失的過程，集體經濟與村級治理在治理結構、治理規則和過程、治理績效方面留下了豐富的可觀察資料，並為不同階段的追蹤和比較提供了機會。

在資料收集方面，本文主要使用兩種方法：一是半結構訪談。筆者選取的訪談對象有X村集體經濟時期村莊治理的主要參與者，如集體鐵礦時期的村支書兼法人代表付某，曾任村會計、村主任、副書記等職的劉某。通過他們，我們詳細了解了X村集體經濟和村級治理的發展歷程。除此之外，我們還訪談了數位黨員代表和普通村民，了解村民的公共參與及集體經濟的紅利等問題。訪談時間主要是2018年12月至2019年1月。二是檔案等公開資料。在X村檔案室負責人劉某的幫助下，我們查閱了有關集體鐵礦成立及整合的實施方案和會議記錄，獲得了諸多一手資料，包括檔案室全部檔案的目錄冊、村級民主治理的制度性文件、村幹部的職責分工表、個別年份的換屆選舉和工作報告，以及各種村莊介紹資料。此外，我們還查閱了《遷西年鑑》。它不僅佐證了遷西縣對X村「四步決策法」的提煉，還使我們獲得了H鄉各村人口、村民純收入等數據。

三、X村集體鐵礦的發展與村莊治理

X村是河北省遷西縣H鄉下轄的一個行政村，位於遷西縣北部32公里處。截至2000年時，X村總計不到100戶，人口在350人左右，全村總面積約1800畝，其中林地1539畝、耕地258畝。村莊板栗和礦產資源豐富。在2001年之前，X村的產業結構以第一產業為主，板栗種植與售賣是村民最主要的經濟來源，全村共種植板栗樹約5萬株，板栗年總產量15.6萬餘斤，人均年收入不足3000元。當時，X村在H鄉屬於經濟發展水平落後、農民生活貧困的村莊。

（一）X村集體鐵礦的發展

2000年前後，全國鋼鐵產業方興未艾，X村所在的鄉也陸續成立了不少鐵礦。X村擁有豐富的鐵礦資源，該村村民和村集體都試圖抓住這一難得的致富機會。根據《中華人民共和國土地管理法》第八和第十條規定，除按法律規定屬於國有的土地以外，農村土地屬農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。開採地下鐵礦不可避免地涉及對村集體土地的徵收，必須得到大多數村民的同意。能否對該村鐵礦進行開採的關鍵在於能否贏得大多數村民的支持。

在借鑑周邊村莊開發經驗的基礎上，X村書記付某和村主任張某達成共識，認為「個人開發只會富了少數人，只有集體辦礦才能使整體村民受益、實現村民共同富裕」19。他們因此決定由X村集體來開發地下鐵礦資源，並將落實這一決定作為2001年度村「兩委」的首要工作20。在與X村「兩委」幹部商議並獲得支持後，村書記和村主任多次召開黨員代表會議，爭取黨員及村民代表的支持。「兩委」班子成員和黨員代表也挨家挨戶地「做工作」，向村民講解集體辦礦的好處。2001年前後，圍繞集體辦礦事宜先後召開黨員會議、村民代表會議、村民大會20餘次。經過反覆討論，基本形成了「集體股份制」的辦礦方案。方案被制定出來後，先是在2001年2月的村「兩委」會議上獲得通過，再在3月召開的村黨員代表會議上獲得通過，最後在4月底召開的村民大會上獲得通過。

1. 集體鐵礦的所有權結構

根據X村「集體股份制」辦礦方案，村鐵礦實行「集體辦礦、人人入股」的原則，明確鐵礦的村集體所有制性質。同時，方案還就「誰能入股」和「如何入股」問題進行了明確規定。根據方案規定，村集體保留10%的乾股（即未出資而獲得的股份），收入分紅作為X村公共事業建設的資金來源。其餘90%的股份則以村民「自願入股」的方式認購，認購辦法是：「原則上，只接受本村人入股，且一人一股1500元。村民一次性入股，不吸收二次入股，鐵礦如需擴大資金，則在原股份基礎上按照百分比均攤，中途退股只退還本金，不給予利潤。」21

明確入股資格的過程同時是一個充滿利益博弈和妥協的過程。按照最初方案，只有戶籍在本村的村民才可以入股，在遭到許多村民反對後，才逐漸放寬了本村村民的資格限制。對於戶籍仍在X村，但在外地上學、當兵或者務工的村民也可以入股。對於部分資金不足或擔心虧本的村民，他們可以自願將自己的股份額度轉讓給他人，轉讓對象不限村籍，只是入股協議上必須寫明本村村民的名字，同時載明實際出資人名字，並由轉讓雙方自行達成分紅協議。但鐵礦公共事務只能由村集體和本村村民協商，外地、外村村民不得參與。通過這種方式，鐵礦實際籌得股份325股，其中村集體乾股占10%，本村村民占股60%，外村村民占股30%，但鐵礦的所有權主體僅由「村集體」和「本村村民股東」兩個部分組成。

2. 集體鐵礦的治權結構

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規定，村集體經濟收益的使用、村集體經濟項目的立項和承包等涉及村民利益的事項，須經村民會議討論和決定後方可辦理。這一規定使X村集體鐵礦的治理具有了民主基礎，同時賦予了村民大會以決策主體地位。2001年4月底，集體鐵礦入股集資工作完成後，X村便逐步搭建起集體鐵礦的治理架構：村民大會擁有對包括集體鐵礦在內的村級事務的最終決策權；村民大會決定由村支書付某領導鐵礦經營並擔任法人代表，村主任張某則負責村務工作；三個自然村的村民小組長也被納入鐵礦的管理團隊中，分別負責基建、採購和車隊事務，並作為一個整體代表全體村民行使鐵礦事務的管理權；村莊民主監事會負責鐵礦的帳目管理，有權對收支票據進行審查並決定是否入帳；鐵礦開採等具體工程則按照相關法規對外發包，但村集體保留決策管理權。

3. 集體鐵礦的治理制度

X村集體鐵礦在生產和經營過程中逐漸建立起完備的治理制度，這些制度保障了集體經濟運作的制度化和規範化，它們主要體現在決策、管理、監督和檔案等方面。

決策制度被稱作「四議兩公開」制度，後來亦被提煉為「四步決策法」。指的是，凡涉及村民利益的重大事項的討論和決定需要經過四個議事流程和兩個公開程序。「四個議事流程」包括村黨支部或村委會提議、村「兩委」聯席會議商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民大會決議。「兩個公開」程序指的是決議公示程序和實施結果公開程序22。2011年通過的《X村民主管理機制實施方案》對四個議事程序的權力範圍進行了十分明確的規定。

管理制度主要體現在對村集體的資產、資金和資源的管理規定上。根據管理制度的規定，有關村集體資產的清查、購建和處置，資金的收入、支出和結帳，土地資源的發包等重大事項，從方案制定、表決、執行到歸檔均設有詳細的流程規定23。

監督制度以村莊民主監事會為主體，規定民主監事會行使集體監督權，負責審查重大事項的決定程序、重大事項決策的執行情況、經濟合同等，同時，還有權監督村民大會或者村民代表會議的決策程序。當民主監事會的意見與其他村級組織的意見不一致時，提請上級黨組織協調解決24。

檔案制度則體現在公開和歸檔制度上，按照規定，凡涉及村民重大利益的黨務或者村務均須依程序公開，常規的黨務、村務和財務情況需按月公開。公開形式包括黨務公開欄張貼、村務公開欄張貼、村檔案室公開查閱等25。重要會議和工程需進行拍照和錄像，並將所有紙質檔案和影像資料存檔。

在X村集體鐵礦的治理實踐中，上述決策、管理、監督和公開制度彼此關聯，構成了一個有機整體。X村「兩委」幹部往往是領導和支持者角色，村民則活躍在決策、管理和監督等具體實踐中，村民大會的決策權、村民代表的參與管理權、民主監事會的監督權之間互相制約，共同實現了村民個人利益和村莊共同利益。

4. 集體鐵礦的治理績效

2001年後，集體鐵礦成為X村最主要的經濟來源。2008年集體鐵礦創造的總收入是2440萬元，2011年創收2709萬元，2013年整合時總股金逾億元。集體鐵礦經營的十餘年間，X村從H鄉最貧窮的村蛻變為最富裕的村，村民收入和集體收入增長了數十倍，村莊的經濟和社會面貌得到了明顯的改善。

從村民收入的角度來看，在集體鐵礦成立前，村民的收入來源主要是板栗種植，每年人均純收入不足3000元。集體鐵礦成立後，股份分紅和務工工資成為村民的主要收入來源。首先是股份分紅，集體鐵礦於2001年10月施工，次年每股分紅1500元，收回了本金，2003年分紅4600元，2008年分紅高達53000元，至2013年股份整合，每股股金更是高達19萬元。其次，集體鐵礦還為村民提供了就業機會。在很長一段時間內，全村五分之一的人口、大多數勞動力都在礦上務工，每月工資數千元。最後，鐵礦的繁榮、外來務工人員的增多還給村民帶來了發展副業的機會。村民2006年的人均純收入為7150元，2012年達到16000元，長期位居H鄉人均純收入的首位26。同時，X村鐵礦採取集體股份制而非個人經營，這不僅明顯提高了村民的收入水平，更保障了村民收入的平等。H鄉其他村莊的鐵礦均採取私人經營模式，鐵礦利潤歸企業主個人所有，採礦區的村民僅僅獲得地樹征占賠償或環境污染補償，村民的收入不平等較為明顯。但在X村，村民人人入股、年年分紅，彼此之間的收入差距較小。村裡早已沒有了貧困戶，就連貧困邊緣戶也擁有幾十萬元的財產。

從集體收入和公共產品供給的角度來看，集體鐵礦期間，X村集體占有10%的乾股，每年分紅所得的集體收入十分可觀。2003年集體收入為25萬元，2008年為120萬元，2011年則達到215萬元。集體鐵礦成立以來，村集體收入累積數千萬元，其中絕大部分用於提供公共物品和公共服務。X村的基礎設施、公共福利、綠化環境等在H鄉非常優越，村民的滿意度和幸福感也較高。

（二）集體鐵礦時期的村莊治理

在集體鐵礦成立之前，X村的村民自治制度雖已確立，但因為集體收入較低、公共事務較少，村民參與村莊治理的積極性也較低，存在著「制度空轉」的困境。一是村莊民主選舉的競爭程度不激烈，村黨支部書記付某和村委會主任張某連選連任。二是民主決策的需求較少。集體資金的來源主要是三項提留、集體資產經營收入和財政轉移支付幾個方面，村莊經濟常常處於入不敷出狀態。X村的集體事務較少，主要是三提五統、地樹承包、計劃生育等常規事項，且基本形成固定的處理方法。1990—2000年議事會議記錄的頁數尚不足2001—2010年集體經濟蓬勃發展期間的五分之一，足見當時議事需求和議事次數之低下28。三是村民參與村莊民主管理的積極性相對較低。X村「兩委」幹部的工作目標以自上而下的目標責任書為依據，村務管理主要是將縣鄉的通知或要求予以貫徹和執行，村民往往是被通知和被動員的角色。四是民主監督亟待完善。村民監督的渠道僅限於黨務村務公開、民主評議村幹部、村委會報告工作等，村民監督的意識較為薄弱。

2001年鐵礦發展以後，鐵礦不僅為廣大村民和村集體提供了豐厚的分紅收入，而且還凝聚了廣大村民的共識、加強了村民與「兩委」之間的信任合作關係。X村對於集體鐵礦的治理過程本身就是村莊治理的重要組成部分，隨著集體鐵礦的蓬勃發展，X村的權力結構、治理制度和治理績效也發生明顯改善。

1. 村莊治理的權力結構

2011年《X村村級民主管理機制實施方案》將該村的權力結構歸納為「黨組織領導、村民會議或村民代表會議決策、村民委員會執行、民主監事會監督」29機制。與X村集體鐵礦成立前比較，這種權力結構出現了三個方面的變化。一是民主監事會的成立。民主監事會整合了監督的權力和渠道，使民主監督趨於制度化和常規化。二是作為議事決策機構的村民大會或村民代表會議的實際權力和地位明顯提高，而且各種議事組織之間的決策權力界限清晰明確。三是村莊的權力結構更加平衡，不同權力主體的產生流程和權責界限有著更加明確的規定，不同權力之間形成了相互制約機制。

圖2 X村村莊治理的權力結構

2. 村莊治理的制度及過程

集體鐵礦的成立帶來了村治內容的變化，集體經濟的治理與集體收入的分配成為村莊治理的主要內容，這些事務關涉全體村民的利益，促使治理規則不斷趨於完善、民主參與變得更加廣泛。一是民主選舉的競爭程度較低，主要幹部連選連任。2001—2013年間，村「兩委」進行了四次換屆選舉，村支書付某和村主任張某四次連選連任。隨著X村集體收入和村民收入的顯著增長，村民選舉的競爭程度並無明顯變化。在訪談過程中，有村民指出：「再爭，你能超過這些人哇？達不到他們的水平。我們選舉沒一個人爭。」「我們這年年的，你看別的莊，拉票給點錢啥的，我們莊，選舉上，一分錢沒有花過。」（訪談記錄201812）這表明，集體鐵礦的發展績效提高了村民對於「兩委」幹部的認同感。

二是民主決策的議事範圍更加廣泛、議事流程更加規範。事關村民重大利益的項目都需要經過黨員代表大會和村民大會的討論決定。《X村村級民主管理機制實施方案》規定，凡涉及村民利益的重大事項，均需經過「四步決策法」。X村2001—2010年間議事會議記錄的頁數為1990—2000年間的五倍多，這在一定程度上說明，集體鐵礦成立後，村裡的民主決策需求更加旺盛、議事會議召開的次數更加頻繁。訪談中，有村幹部談到「四步決策法」時指出：

啥叫四步決策啊？就是支部會、村委會提議，村「兩委」商量，商量完寫上會議記錄；拿出報告來，到全體黨員會上討論，討論通過，再跟老百姓商量，啥啥事，這是我們村「兩委」討論，黨員大會同意的，中不中；全體黨員說中，通過，村民代表，代表全體村民，說中，再干。（訪談記錄201812)

三是村民更加深入地參與民主管理，管理規則更加具體。首先，集體鐵礦的治理結構與村莊治理結構高度疊合。黨支部是領導核心，村級議事組織負責決策，村黨支部書記兼任法人代表，村民小組長加入管理班子，民主監事會負責審查監督等，這些制度安排保證了村民對鐵礦治理的知情權和參與權。其次，集體鐵礦治理中形成的「四議兩公開」制度被提煉為「四步決策法」，並被升格為村莊治理制度；資產資金資源等經濟事務的管理辦法也被應用於對其他村級事務的管理上。最後，入戶訪談機制被X村作為一項管理制度確定下來，遇有重大決策，黨員和村民代表會挨家挨戶地進行溝通和協商，拓寬了村民進行利益表達的渠道。

圖3 X村議事會議記錄的頁數（1990—2017)30

四是民主監督的權力更加獨立、範圍更加廣泛、形式更加多元。首先，《X村村級民主管理機制實施方案》規定，由民主監事會行使集體監督權，監事會成員由黨員和村民代表會議直接選舉，村「兩委」成員及其配偶、直系親屬不得擔任。其次，監事會擁有對集體事務的決策、管理、執行、公開進行全程監督的權力。最後，民主監督的形式不僅有黨務村務公開、「兩委」及幹部工作報告、會議記錄，還將各種會議和工程的文字影像資料進行歸檔，以備查閱需要。至2017年，監事會的監督記錄累積了37大項，其中涉及財務公開記錄82項、合同協議記錄282項。這說明，民主監事會較好地履行了監督權力。

3. 村莊治理的績效

村莊的治理績效可以從經濟增長與分配、公共產品與服務的供給、公共參與和政治文化、社會秩序與行為規範四個方面進行考察31。除此之外，還可以從村莊治理產生的示範效應角度加以衡量，因為它體現了村莊治理的優越性和可推廣性。

在經濟增長與分配方面，集體鐵礦成立以來，村民每股分紅累計達四十餘萬，是股本的260餘倍；每年人均純收入增長逾千元，且增長幅度逐漸加大。村集體乾股總收入則超過四千萬元，這些乾股收入多用於建設村民民居和基礎設施，大大提高了村民的整體生活水平；「自願入股、一人一股」的股權結構縮小了村民之間的收入差距，村莊經濟平等程度較高。在公共物品與服務的供給方面，殷實的集體收入為公益事業的發展提供了強大的經濟支持，完備的民主管理制度為公益事業的建設提供著流程規範。X村兩期新民居建設的成果豐碩，被作為新民居建設的縣級示範點，X村的公共服務逐漸覆蓋醫教文娛等方面，成為新農村建設的明星村。在政治文化與公共參與方面，村莊權力結構和治理制度日漸完善，一方面，村民通過村民大會和村民代表會議等自治組織，切實地行使選舉、決策、管理和監督等民主權利，這可以從X村議事會議的次數、監事會的監督記錄、公共事業興辦數量的增長等方面得到印證。另一方面，「四步決策法」、入戶訪談等機制為村民表達利益訴求提供了較為制度化的渠道，共同培養著X村村民平等協商的參與精神。在社會秩序與行為規範方面，X村不僅制定了村規民約，更圍繞村民的選舉、決策、監督等事項制定出明確的行為規範，高度制度化的利益表達機制和民主治理制度保障了社會秩序的和諧與穩定。

在示範效應方面，2010年，X村被列為河北省遷西縣農村股份制發展模式、村民中心服務模式、新民居建設「六個一」模式的試驗示範點，X村的發展經驗被該縣總結為「科學發展模式」在全縣範圍內示範推廣32。2011年，X村「四議兩公開」的議事程序被遷西縣農村工作委員會提煉為「四步決策法」，在全縣17個鄉鎮的40個村進行試點，並成功解決重大事項187項，涉及資金3.2億元，後在全縣範圍內推廣施行33。

四、X村集體鐵礦改制與村莊治理

（一）X村集體鐵礦的股權整合

2010年以後，宏觀環境的一系列變化導致集體鐵礦的經營遭遇困難。先是國家在鐵礦管理方面的政策法規日益嚴格和規範；其次是隨著集體鐵礦的規模不斷擴大，鐵礦原有的經營和管理模式已難以跟上時代步伐。同時，村幹部、村民小組長等鐵礦管理人員的專業化知識和管理能力有限，村莊缺乏礦山企業管理的專業化人才，越來越難以領會和落實鐵礦管理的法律法規。另外，當時鐵礦石的市場形勢瞬息萬變，已難以保證持續盈利。在這種背景下，集體鐵礦的所有制改革被提上議事日程。在談到集體鐵礦改革的背景時，有村幹部指出：

賺錢了，但老百姓這管理水平不中了，開會也說管理水平。因為鐵礦按照上面要求越來越嚴格了，礦山安全設計管理規定，老規定的時候，原先打洞子，規劃礦石線就中了，現在就不中了。打平場，離礦石二三十米遠，再掏斜洞子。我們這個管理技術啊，沒那樣人，這個技術必須專業的，至少大學生，就是礦山企業管理這個。（訪談記錄201812)

2013年，X村「兩委」幹部逐漸就鐵礦改革達成共識，為減免稅收和簡化程序，「兩委」幹部提議選擇股份整合的改革方式，制訂了《X村鐵礦股份整合的實施意見》，就整合方法、整合步驟、整合後的權利義務進行了詳細說明。3月下旬，村黨員會議對《實施意見》進行審議，再召開了兩次黨員代表會議討論通過。在召開村民大會之前，村「兩委」公示了《實施意見》和張貼了《股份整合的徵求意見表》。公示期間，黨員和村民代表挨家挨戶地進行溝通答疑。3月29日，村民大會召開，對《實施意見》進行投票表決，會議應到代表76人，實到70人，並以70票通過了《實施意見》。

按照《實施意見》，股份整合由村「兩委」統一領導和組織，村集體保留5%的乾股，村民股東吸收或整合股份則遵循自願原則。截至2013年4月25日，想要吸收股份的股東須向村委會提交書面申請，並交納5000萬元的股份整合保證金。5月，村委會制訂個人股份整合的協議書和合同，與法定代表（即吸收股權最多者）簽訂合同及細則34。村民大會委託村「兩委」與股份整合人商議股價，三方經過反覆商談，最終確定以每股19萬元的價格成交35。最後由村委會在三天內發放股金。在訪談中，一名村幹部的話表明了當時股份整合的艱難：

股份整合，那時候開多少會啊！可以，村民大會決定，委託村「兩委」跟他們（申請股份整合的村民）商議。八點多鐘開會商量，跟他們整合的，他們想買這個礦的，一直到一點四十才商量下來。一開始就聽群眾代表意見，這個礦山值多少錢了，到多少錢賣，一開始應該要多少錢，到最後到手多少錢，我們就出手，也商量好幾回呢。代表（願意接受整合的價格是）十八九萬，最後得的十九萬。（訪談記錄201812)

股份整合後，鐵礦所有權從集體所有轉變為私人所有，由私人負責經營，村民不再參與鐵礦的治理。同時，除村集體保留的5%乾股外，鐵礦也不再成為村民分紅的收益來源。

（二）集體鐵礦整合後的村莊治理

2013年集體鐵礦改制後，村民和村集體收入顯著減少，集體經濟治理的內容驟然消失，公共事務和公益事業的興辦需求有所降低，村莊治理的民主參與程度也受到抑制。但是，由於X村的村莊治理制度已較為完備，村莊權力結構平衡穩固，既有公共事務依然能按村級民主管理制度進行處理。

1. 村莊治理的權力結構

2015年，X村舉行換屆大會，村支書付某和村主任張某不再擔任職務，王某和劉某分別接替他們擔任村支書和村主任。2018年，國家開始倡導村支書與村主任「一肩挑」。2019年中央一號文件提出，全面推行村支書通過法定程序擔任村主任，落實村黨組織五年任期規定。2018年X村經換屆選舉，王某任村支書兼村主任，實現一肩挑。但在治理實踐中，村黨支部、村委會、村民大會、民主監事會依然是彼此相對獨立的組織，分別行使集體領導權、執行權、決策權和監督權。

2. 村莊治理的運作過程

一是民主選舉的競爭程度依然很低。原村黨支部書記付某和村主任張某於2015年離任，當年換屆選舉的競選者寥寥無幾，當時的選舉委員會只得去「做工作」，勸說有能力的年輕人參加選舉，甚至還需要預先找好陪榜的人選以符合差額選舉規定。

二是在民主決策上，公共事務減少，議事決策的需求亦有所降低，但決策的原則與流程依然有章可循。「公共事務減少了一半左右」，但依然是「動一分錢也必須經過代表會議」。2014—2017年間，議事會議的平均記錄頁數為2001—2013年的七成左右，但仍顯著高於集體鐵礦成立前的水平。一名村幹部在談到鐵礦改制後X村的民主決策時指出：

現在雖然是沒集體經濟了，但動一分錢還是必須經過代表會。村子裡有一項，貧困戶、低保戶，必須全體黨員代表會討論決定。遇到特殊情況村幹部也怕擔責任，群眾說了算。重大事情就錄像，老百姓特別關心的事情必須錄像。（訪談記錄201812)

三是在民主管理上，經濟事務和社會事務明顯減少，行政事務有重新占據主流的趨勢。分紅日減，集體財務情況也有所惡化，抑制著公共物品與公共服務的供給，有關社會事務的治理大為減少。

四是在民主監督上，公共事務和公益事業的數量減少了，民主決策管理和監督的需求自然也少了。2014—2017年間民主監事會的歸檔僅17件，財務公開歸檔僅18件。

3. 村莊治理的績效

集體經濟整合後，X村村民自治的制度績效有所降低。集體經濟時期的村民自治主要圍繞著經濟事務的決策和經濟收入的分配而展開，在集體經濟股份整合後，村民退出鐵礦的經營管理和利潤分紅，村集體5%乾股的收入也大不如前，難以為公益事業提供足夠的經濟保障。除去原有基礎設施的維護、基本醫教文衛服務的保留，公益事業鮮有興辦，民主自治失去了治理的諸多內容，村民們也失去了活躍的參與舞台。2013年後X村的議事會議逐年減少，民主監事會的檔案記錄也屈指可數。但也需要看到，改制之後，X村集體經濟的影響並未化為烏有，集體經濟時期的村民自治制度和村莊權力結構基本延續了下來，村莊事務依然按照既有的軌道運作。或許正是因為集體經濟所形成的路徑依賴，2013年後X村村民自治雖有所衰退，但也明顯優於集體經濟建立前。有村民指出：「現在就是都習慣了，之前有集體經濟的時候就這麼搞，有這個制度這個方法。」（訪談記錄201901）尤其是近來，宏觀政策環境對集體經濟多有鼓勵，重新探索集體經濟的有效實現形式，或許可以再次推動村莊治理的發展。

五、結論

本文聚焦於河北省X村集體鐵礦對該村治理的影響，詳細探討了集體鐵礦的治理模式及其變遷給該村治理所帶來的影響，檢視了集體經濟內部要素如何影響了村莊治理的不同維度。本研究獲得的理論啟示主要如下：

其一，集體經濟與民主選舉之間不存在直接的關聯，但對於村莊的權力結構、民主制度、民主治理、民主監督等其他維度存在正向促進作用。

就集體經濟與村民自治的關係，現有研究主要聚焦於民主選舉上，或者認為集體經濟可以促進村民選舉的發展，或者認為兩者之間呈一種倒U型曲線關係，或者認為兩者是一種負相關關係，對村民自治的其他要素則相對重視不足。X村的經驗表明，不論是集體鐵礦發展之前還是之後，村莊民主選舉的競爭程度都不激烈。在此之前，由於村莊集體收入較低、公共事務較少，「兩委」的工作主要是落實上面的政策，村民的態度較為消極被動，參與村莊治理的意願較低。集體經濟發展之後，由於其與村民利益的高度關聯而激發了村民參與村莊治理的積極性，但並沒有相應提高村莊民主選舉的競爭性。相反，由於大部分村民對村支部書記付某、村主任張某的公共精神和出色能力的認可，導致他們在集體經濟發展之後的四次換屆選舉中能夠連選連任。這表明，村莊民主選舉的競爭程度與集體經濟的發展程度之間不存在正相關。相反，由於村莊「能人」在推動集體經濟發展方面的貢獻，集體經濟發展甚至可能降低民主選舉的競爭性。

但是，X村集體經濟的發展卻推動了村莊其他治理要素的正向發展。由於實行「自願入股、一人一股」的集體產權制度，鐵礦建立起了決策權、管理權、監督權之間彼此制約的權力格局，並進而發展成為村莊的基本權力架構，為村莊有效治理奠定了良好的基礎。同時，基於鐵礦運營過程中形成的各種民主決策、民主管理和民主監督制度也上升成為村莊治理的制度體系，為村莊有效治理提供了完備的制度保障。除此之外，X村的經驗表明，集體經濟的發展還有助於促進「參與型」政治文化的發展，提升村民參與的效能感和積極性。所有這些情況表明，集體經濟的發展儘管未必會提升民主選舉的競爭性，但對於村莊治理的其他要素的確具有正向促進作用。

其二，集體經濟變遷對村莊治理的影響：集體經濟的發展可以有效促進村莊治理，但改制之後，原先的民主治理實踐仍然對村莊治理起著重要的維繫作用。

當前研究表現出明顯的「靜態」性，主要以「拍快照」方式考察特定時間點上集體經濟對村莊治理的影響，沒有歷時地考察集體經濟變遷對村莊治理的影響。自2001年至今，X村的集體經濟經歷了兩個發展階段：一是2001—2013年以集體所有權為基礎的階段；二是股權整合後成為私營企業的階段。在後一階段，除村集體保留5%的乾股外，企業與村民並不存在直接的利益關聯。這兩個迥異的階段有可能使我們從歷時的角度考察集體經濟變遷對村莊治理的影響。當X村集體經濟蓬勃發展之時，集體經濟將整體村民捲入其中，並將礦權與村權、礦治與村治、礦績與村績有機地聯繫在一起，十分有效地促進了村莊治理的發展。十餘年的集體經濟實踐為X村培養了肥沃的民主自治土壤，導致在鐵礦股權整合後，儘管村莊公共事務明顯減少、村民公共參與頻率明顯下降，但村莊原來形成的權力結構、議事規則和監督體系仍能照常運轉，村莊治理呈現出明顯的「路徑依賴」特徵。可以預期，X村集體鐵礦時期留下來的民主治理遺產將成為該村今後治理髮展的重要變量。

其三，通過明晰集體經濟和村莊治理內部的不同要素，可以發現，這些要素之間不僅存在著緊密的內在關聯，而且集體經濟的內部要素深刻影響了村莊治理的不同維度。

現有研究大多聚焦於集體經濟的產權和績效維度，沒有看到制度、管理等過程性要素的存在及其給村莊治理帶來的影響。本文把集體經濟內部要素劃分為產權安排、治理過程、治理績效等三個方面，可以發現，它們對集體經濟本身和村莊治理具有不同的影響。從對集體經濟本身的影響來看，三種要素具有邏輯上的先後順序，共同構成了集體經濟治理的完整鏈條：集體經濟建立時需要界定產權和治權結構；進入治理過程後，治理過程的經驗積累會促進治理制度的完善，而治理制度的完善反過來又為治理過程提供了原則與規範；治理結果則體現為經濟績效的高低和經濟資源的多少，它為集體經濟運作提供了資源保障。三種要素分別對應了集體經濟的產生、發展過程和發展結果。

從與村莊治理的關聯來看，集體經濟的這些內部要素深刻影響了村莊的治理結構與秩序、治理規則與過程以及治理績效。集體經濟的產權制度安排為村莊治理結構與秩序的形成奠定了基礎。集體經濟的治理規則對村莊治理規則發揮著示範和推廣效應，是促進村莊治理民主化的制度保障。集體經濟的治理績效則為集體經濟和村莊治理的過程提供了豐富的資源支持。由此可見，集體經濟內部的不同要素對村莊治理的影響各有側重，但它們彼此關聯、相互作用，無法將它們剝離開來。兩者間的關係可以表述為圖4的形式。

X村集體經濟的歷時發展生動地表明，村莊有效治理需要有一定的載體和條件。X村集體經濟的發展帶來了村莊權力結構的完善、治理制度的完備和治理資源的豐富，集體經濟為村莊治理提供了公共參與的內容和平台，使村莊有效治理的各大要素實現良性互動。但由於X村是一個資源型村莊，囿於個案研究的局限，我們無意做出下述全覆蓋性結論：所有類型的集體經濟都可以促進村莊治理的發展。基於同樣的理由，我們也未能明晰集體經濟在何種情況下將對村莊治理產生消極的影響。時至今日，我們儘管發現，集體經濟的民主治理遺產對X村的民主治理仍然起著重要的維繫功能，但我們無法評估這一功能可以維繫多長時間，是否在經過一定時間之後，X村又將回到集體經濟發展前的村治模式。所有這些問題，我們期待未來有更加細緻和深入的研究。

作者：郭忠華 王榕 中山大學政治與公共事務管理學院 中山大學中國公共管理研究中心

基金： 教育部人文社會科學重點研究基地項目「中國特色的治理理論構建」（16JJD630012）階段性成果;

來源：江蘇社會科學2020年01期