鄉村治理中的「包干責任制」及其影響

摘 要：伴隨國家治理重心下移，基層治理任務增多，「包干責任制」成為村級組織化解治理壓力的重要機制。村級組織內部通過關係型包干、參與式督辦、積分制考核與多重化激勵等機制保證了治理任務的落實和治理壓力的紓解。「包干責任制」實踐也帶來行政任務社會化和社會事務行政化的鄉村治理結構性矛盾，需要鄉村治理的技術性與社會性平衡。在理論層面，「包干責任制」是對鄉村治理機制研究的豐富，有助於研究者透過此窗口進一步洞悉村級組織運作的內在機制。「包干責任制」雖有行政包干制和目標管理責任制的痕跡，但其表現出的主體間非契約性關係、權力相對集中、關係型包干、過程干預和多重激勵等特點，說明其並非是行政包干制和目標管理責任制在鄉村治理場域的簡單複製，而是具有鄉土特色的治理創新。

1 問題提出與研究進路

黨的十八大以來，社會治理領域的體制與機制不斷創新，基層治理的制度化、法治化、社會化和專業化水平得到有效提升，鄉鎮政府的治理能力正在穩步提高。伴隨基層治理體系和治理能力現代化發展，村級組織面臨來自國家和社會的雙重壓力，鄉村治理的「短板」效應越發突出。首先，自上而下的治理壓力。在基層治理現代化要求下，村級組織一方面要應對地方政府治理制度與機制創新帶來的程序化、規範化與專業化等約束，特別是智能化技術與政府技術治理的結合，在提升鄉村治理效率的同時，也帶來治理主體唯程序、唯規範、唯標準等避責行為;另一方面，政府治理重心下移，不僅僅是治理資源的下鄉，更是治理任務和治理責任的下沉。日益繁雜的行政與服務事項挑戰著村級組織的治理能力。其次，村莊社會內部的治理壓力。一是鄉村社會分化與多元化發展既弱化了村級組織的權威地位和鄉村社會的集體行動能力，也催生出大量新型治理事務。鄉村治理面臨社會分化與原子化難題，治理過程出現「有組織、無權威」「有動員、無行動」的「最後一公里」困境[1]。二是群眾權利觀念的異化和村莊公共性的缺失塑造出部分無公德個體。他們的精緻利己行為給村莊社會的公共生活和公共價值帶來很多負面影響，鄉村治理公共性缺失，傳統社會資本式微，限制了村級組織治理能力的提升。

上述兩方面壓力，在理論研究中分別對應鄉村治理的政策要求和社會基礎，並構成影響基層治理能力提升的外源因素和內生因素。從國家治理轉型的現實分析，社會基礎的變化雖往往會導致村級組織的脫嵌與「懸浮化」問題[2]，但並不必然構成其治理壓力;鄉村治理總體上服務於國家政治、經濟、社會、文化和生態發展布局，全面化的政策要求與鄉村底線治理的傳統定位之間往往產生一定的張力，挑戰著村級組織的治理能力，並構成其治理壓力。如何進行壓力紓解並達成治理目標，成為鄉村有效治理的關鍵。

既有研究認為，村級組織化解治理壓力的路徑主要有三條:其一，策略主義路徑。有研究者認為，在國家治理任務下沉過程中，政府運作的規範化、程序化和專業化要求同鄉村治理的整體性、綜合性和非正式性之間存在張力，帶來科層制技術治理難以適配社會經濟生活的具體經驗等問題，從而與基層社會喪失親和性[3]。具體表現為政府治理的技術規範和專業要求在遭遇鄉村治理的「強事實、弱規範」現實時，會出現適配難題[4]。基層組織為達成治理目標，會根據鄉村治理實際採取策略性辦法，「變通」[5]地執行政策。在政策自主性缺失情況下，基層組織也會進行政策篩選，有選擇地執行政策，針對剛性政策目標，甚至在一定程度上默許村莊宗族勢力、非體制精英、灰色力量等介入政策過程，形成治理聯盟[6]。村級組織的策略主義行為，一定程度上雖可化解其治理壓力，卻容易帶來鄉村治理的「名實分離」和政策執行異化等問題[7]。其二，保護主義路徑。研究者基於鄉村治理現代化要求和「壓力型體制」的現實考察，提出鄉鎮政府在政策執行中有時會採取政策懸空式轉譯和執行壓力下沉等行為，將政策責任發包給村級組織;而村幹部為規避政策責任，化解政策執行壓力，則會進行社會動員，通過形式化的民主評議，滿足政策合法性要求[8]。政策執行中各級組織的自保行為邏輯，實則是一種選擇性和抽離化的治理策略，亦將造成政策目標的異化，並由此刺激鄉村幹部之間的「共謀」與相互「庇護」等衝動[9]。其三，規範主義路徑。研究者認為，在國家治理現代化要求下，地方政府自上而下推動的治理任務下鄉，形塑著村級組織的行為邏輯;村級組織通過構建規則本位的治理機制、責權明晰的分工機制和辦事留痕的免責機制，實現了村莊的規範型治理[10]。然而日益精細和嚴格的治理規範，雖有助於提升鄉村治理效率，但也帶來村級組織行政化和村莊內部動員體系瓦解等問題。村級組織在行政與自治之間的騰挪空間被壓縮，鄉村治理出現權責失衡問題[11]。在權、責、利不匹配狀態下，村級組織變成了鄉鎮政府的次生執行單位和行政工具，遵照科層制規範與程序行使治理權力[12]。村級組織的行政化帶來鄉村治理的脫域化，往往會產生政策空轉、文牘泛濫和群眾主體性缺位等「行政吸納治理」問題[13]。

從鄉村治理實踐看，國家治理重心下移、治理任務與治理責任的下沉，雖影響了村級組織甚或鄉鎮政府的治理行為，但政策執行的「異化」或「僵化」，只是村級組織紓解治理壓力的極化路徑，如果將此作為理解鄉村治理現實邏輯的全部，則不可避免會陷入自主與規範、避責與履職、有效與穩定等解釋張力。具體而言，既然村級組織的治理壓力主要來源於政策要求與治理能力之間的張力，那麼在科層制技術治理的規範化、程序化和專業化等要求下，村級組織在執行政策任務時，又如何把握策略變通的尺度，實現行為合法與治理有效之間的平衡呢?反之，假如村級組織嚴格按照政府規範要求進行治理，又是怎樣實現治理有效以化解責任壓力呢?顯然，在行為合法性與治理有效性的雙重約束下，極化的壓力紓解機制並不構成基層治理的全部。在鄉村治理實踐中必定存在各種壓力紓解機制，保證自上而下治理任務的基本落實。

基於近年來在蘇南與浙北等地的田野調查，筆者發現鄉村治理任務的落實，越來越普遍地運用了包干制和責任制。二者都是政府提高治理效能的行政工具，差異在於:包干制屬於治理增量，是一種非常態化機制，彌補政府常規治理的不足;責任制則內含於科層制，屬於政府治理的常態化機制。在實踐中二者的適用範圍與運作邏輯雖存在較大差異，但在鄉村治理中包干制和責任製得到綜合運用，並依託組織關係形塑出一種新的重要治理機制———「包干責任制」。

本文的主要目的是分析「包干責任制」在鄉村治理中的政策任務分解和治理壓力紓解機制。在此基礎上，文章試圖通過對比分析，深化學界對行政包干制和目標管理責任制的認識，並進一步討論鄉村治理場域「包干責任制」的具體內涵。出於分析之便，本研究選取2019年7月5日至7月25日筆者在浙北Y村的田野經驗為研究立足點1。

2「包干責任制」:一個鄉土化的分析概念

包干制和責任制雖都源於企業生產領域，但經過創造性轉換，在國家治理領域得到廣泛運用。二者作為政府的重要治理機制，受到學界的廣泛關注，相關研究成果也頗為豐富。研究者通常會結合科層制的運作邏輯，討論政府治理中包干制或責任制的實踐機制及其治理效能與影響等。譬如，周黎安提出「行政發包制」[14];孫秀林和周飛舟提出「財政包干制」[15];王漢生、王一鴿在分析鄉鎮政府運作特徵、權威有效性與國家-社會關係時，概括出目標管理責任制[16]。在鄉村治理領域，研究者提出具有經驗特色的分析概念，如仇葉認為，在鎮域治理中存在一種既區別於科層體制，又與科層體制相互依存、嵌套合作的非正式治理機制———片區責任制[17];郭亮認為，地方政府在土地徵收中，為化解任務壓力和治理風險，會運用「行政包干制」激勵村委會承擔征地任務[18]。

上述概念雖屬同一論域，但其理論內涵與運作機制存在較大差異，以相近的行政發包制與行政包干制為例。行政發包制是指，在統一領導下，政府內部上下級之間圍繞公共事務所進行的行政動員[19]。行政包干制則是指，政府依託既有的黨政結構、組織關係和治理工具等實現治理公共事務的政治/行政動員過程[20]。周黎安認為，行政發包制與行政包干制的重要差別在於，行政發包制是從發包人的角度「自上而下」看問題，行政包干制更趨向於站在承包人的角度「自下而上」看問題[21]。楊華和袁松則認為，二者除兼具目標管理責任制的目標約束、量化考核、結果控制、委託-代理制的責任承包和行政分權等特點外，在權力組合、資源配置與治理路線等方面都存在較大差異[22]。

既然概念的科學性與解釋力源於理論研究的視角、分析問題的場域及其經驗的親和性，那麼在鄉村治理場域「自下而上」分析村級組織的任務分解和壓力紓解機制，還需回到鄉村治理的內在機理。「包干責任制」是對這一鄉村治理實踐機制的在地化提煉，其在概念形態上似乎是(行政)包干制與(目標管理)責任制的結合，但在理論內涵和運行機制上與二者有著重要差異。因行政包干制內含目標責任制，所以下文對包干責任制理論內涵與運作邏輯的分析，主要結合行政包干制概念。「包干責任制」與行政包干制的相同之處在於，二者同為「壓力型體制」下的組織動員機制，是國家治理的制度增量，具有非正式制度特點，且都圍繞著委託-代理關係展開，委託方與代理方在考核、激勵中建立了「責任-利益連帶」關係。二者的差異主要有五個方面。

其一，在主體關係上。行政包干制的組織基礎是黨政組織，包乾的主體涉及地方黨委、政府及其業務部門和村「兩委」，發包方與承包方會逐級簽訂責任書，建立契約性任務包干關係。「包干責任制」的組織基礎是村民自治組織，包乾的主體涉及村級組織、村「兩委」幹部等，包干不是建立在公對公的外部組織關係上，而是組織對個人的內部管理上。發包方與承包方權責關係的確立是基於村治慣習或口頭承諾等，具有非契約性特點。

其二，在權力配置上。行政包干制中主體間的發包與承包依託於黨政體制的權力分配與職能分工，發包方掌握髮包權、人事權、調控權，承包方則具有自行決策、執行、調配資源等自由裁量權，屬於行政分權式包干。「包干責任制」中村級組織內部因缺乏明確職能分工與權責約束，作為發包方的村級組織雖掌握一定的發包權、人事權、監督權和考核權，但對承包方的剩餘控制權不強;村級組織將治理任務整體包干給村幹部後，村幹部對此負有總體責任，其在任務執行中調配資源的能力越強，不受發包方干預的自由裁量權也越大，屬於權力相對集中式包干。

其三，在包干方式上。行政包干制受黨政組織結構和政府「條塊」結構的影響，治理任務通常是在「塊塊」之間逐層發包或在「條條」之間逐級發包，具有整體包乾和部門包干兩種模式，是一種基於權威-服從、權力-責任和專業分工的職能型包干。「包干責任制」受制於鄉村治理的總體性與綜合性，村級組織內部不具明確的層級權威和專業分工，治理任務難以憑藉村幹部間的權責關係進行發包，往往採取分片(段)包乾和分事包干兩種模式，是一種基於地緣、血緣或業緣等的關係型包干。

其四，在考核與監督上。行政包干制遵循科層制技術治理邏輯，委託方在進行任務發包的同時，會制定目標考核體系，以量化指標形式約束代理方行為，是一種結果導向的減分制考核，對代理方執行任務的手段與過程缺乏監督，遵循的是結果控制邏輯。但在鄉村治理中，地方政府的量化指標體系往往只能從整體上考核村級組織，難以約束到作為個體的村幹部。村級組織要調動村幹部的治理積極性，通常會運用工作加分和參與督辦的方式，根據村幹部在工作中的表現和工作完成情況，對其進行加分，並相機介入治理過程，進行協調與督促。所以，「包干責任制」採用的是積分制考核和參與式督辦，其控制方式兼具過程干預和結果控制。

其五，在激勵形式上。行政包干制中承包方的工作積極性主要源於兩點:一是發包方掌握人事權，承包方任務完成情況會成為發包方對其實施晉升激勵的重要參考;二是行政包干制中，發包方在向承包方進行權力、責任下放過程中，也會賦予其一定的激勵分配權，使承包方能夠在執行任務中獲取一定的收益。「包干責任制」中發包方對承包方雖有人事建議權，但在村莊民主選舉和村民自治體制下，承包方的行為較少受到人事權的制約，反而是執行任務中獲得的利益報酬和面子激勵更能調動其治理積極性。

通過與行政包干制的比較分析，筆者認為，「包干責任制」是指，在鄉村治理場域內，村級組織圍繞治理任務分配和治理壓力紓解，對村幹部進行的組織動員過程。「包干責任制」在運作機制上具有關係型包干、過程干預、結果控制和多重激勵等特點。

3 鄉村治理中「包干責任制」的運作機制

鄉村治理中「包干責任制」實踐的核心是，在村級組織與村幹部之間建立常規化的任務包干關係，保證基層治理目標的達成和治理壓力的紓解。該治理機制的運作空間得益於鄉鎮政府與村莊社會之間對接的結構性張力，其實踐既印刻著科層制技術治理的痕跡，又具有鄉土性特色。從浙北Y村的治理經驗看，「包干責任制」主要通過關係型包干、參與式督辦、積分制考核與多重化激勵等機制，確立村級組織與村幹部之間的非正式化發包與承包關係。

3.1 關係型包干

正如馮仕政所言，對政府權力體系的不同想像，會形塑出差異性的行政包干制認知[23]。從行政激勵角度看，行政包干制是各級政府的層層「屬地包干」;從行政控制角度看，行政包干表現出政府縱向「條線」的「部門包干」;從政黨統合角度看，行政包干則是黨政協調的「總體性包干」。但無論何種行政包干模式，都離不開黨政體制這一組織基礎，具有職能性特徵。與行政包干制不同，鄉村治理實踐中的「包干責任制」產生於政府之外，缺乏制度化的組織基礎，作為發包方的村級組織在考慮包干形式時，往往需要兼顧組織因素與社會因素。尤其是「合村並組」之後，行政村的規模增長，村莊由傳統熟人社會變成「半熟人社會」[24]，基層綜合治理難度加大、治理任務加重，合理有效的任務包干模式顯得尤為重要。

從Y村「包干責任制」實踐看，村級組織與村幹部之間包干關係的建立並非延續黨政部門的職能型包干，而是具有非正式治理特點的關係型包干。所謂關係型包干，是指發包方依據承包方調配關係性資源的體量與能力而確立的任務分配模式。這裡的關係性資源主要是村幹部在村莊內外依靠地緣、血緣、趣緣、業緣等積累的社會關係資本。其中，地緣、血緣關係編織的是原生關係網絡，通常與村(組)等治理單元相契合，具有空間性特徵;趣緣、業緣關係編織的是次生關係網絡，往往跨越基層治理單元，具有彌散性特徵，但有時也構成村級組織任務發包的依據。

以Y村為例，治理任務主要通過以下四種關係模式發包:其一，片區包干，即在空間上將村莊劃分為若干個治理片區，由村幹部擔任片長，實行片區「包干責任制」。Y村是由兩個行政村在2010年合併而成，延續原行政單元，村莊分為應村片區和花村片區。應村片區有7個村民小組，片長由村主任(本片區村民)擔任;花村片區有5個村民小組，片長由村副主任(本片區村民)擔任。片長是片區治理的第一責任人，全面掌控、協調和處理片區內治理事務，並負有總體責任。其二，網格包干，這是為契合網格化治理要求，將村莊劃分為若干個治理網格，實行集約化治理。Y村在片區之下分了三個治理網格，兩個在應村片區，一個在花村片區。每個治理網格有一名網格長和一名專職網格員，網格長是網格治理的主要權力和責任主體，專職網格員則管理「平安通」和「政務通」兩個信息系統，並將網格內人、財、物等基本信息和治理工單等傳送至系統，及時協助屬地單位或「條線」部門處理治理事務。應村的網格長分別是居住在網格內的監委會主任和村黨總支書記，專職網格員則是監委會主任和婦聯主席;花村的網格長由片長兼任，專職網格員是居住在本網格的第二黨支部副書記。其三，小組包干，即根據村民小組劃分包干單元。這裡的「小組」並非自然村落，而是自然村落的合併。Y村共有12個村民小組，按照地緣相近原則，兩兩合併成6個治理小組，分別由「兩委」委員包干，若合組單元內無村幹部，包干責任人為村黨總支書記或村主任。其四，特殊事件包干，如矛盾糾紛、信訪維穩、征地拆遷、「爭資跑項」等，這些事務往往較為複雜，空間化包干模式作用範圍有限，通常需要藉助村幹部的人情和面子等特殊關係資源，實行事件性包干。

3.2 參與式督辦

督辦是指督促辦理或督查辦理，一般是政府內部上級對下級壓實任務和進行行為糾偏的手段[25]。督辦的方式有發函、巡查和掛牌公示等。督辦制度在政府內部運作較為規範，會形成正式的函件或公示。但在鄉村治理中，正式的督辦方式往往難以發揮督促效力。如，縣發改局「能源站」建設項目在Y村落地過程中征遷辦進村征地遭遇阻力。縣發改局向鄉黨委書記發了一份督辦單，要求鄉政府協助征遷辦限時完成征地任務。鄉黨委書記面臨壓力，又無法向村轉發正式督辦單，只好召開緊急工作會議，要求村黨總支書記和村主任進行口頭承諾，保證規定時限內完成任務。鄉黨委、政府的這種督辦方式具有政治性和非參與性特徵，即督辦方依靠政治壓力督促承辦方完成任務，但不直接參與任務執行。此外，鄉鎮政府還會通過駐村第一書記、包村幹部和駐村工作隊等對村級組織實施行政督辦。差別在於，行政督辦可分為參與式和非參與式兩種，參與式行政督辦中體制內幹部會直接介入具體事務，主導或協助村級組織或村幹部完成治理任務;非參與式督辦是指體制內幹部下達指令，村級組織或村幹部獨立承擔治理壓力。

督辦制本來是黨政部門化解治理壓力的策略，因其適應了當前村莊治理結構變遷，在鄉村治理中得到發展與運用，並成為「包干責任制」的重要實施機制。村級組織根據村幹部的資源稟賦及調配能力，委託具有關係親和性的村幹部擔任片長、網格長和包干組長等，總體負責包干區域內的項目推進、潔凈鄉村、安全生產、綜治維穩、防災防盜、糾紛調解等。村幹部關係資源與治理結構的耦合提高了鄉村治理的整體效率，特別是在項目推進中嵌入社會關係網絡的村幹部，其組織和動員能力往往要高於其他幹部。但有時這種嵌入性關係治理，會因利益束縛、關係捆綁和輿論壓力等導致包干村幹部出現角色衝突，消解其治理積極性。由此，村級組織要化解治理壓力，達成治理目標，還需發揮政府下派的包村幹部和村主職幹部參與督辦的效力。這種參與式督辦主要表現在兩個方面:一是督辦方不直接參與治理，而是利用在場優勢全程監控和督促包干村幹部的治理行為，確保治理任務的有序推進和治理過程的合理合法;二是督辦方直接介入治理過程，利用「第三方」身份和個人能力督促或協助包干村幹部完成治理任務。參與式督辦的上述兩個方面相輔相成，共同發揮作用。尤其是在利益體量較大的征地拆遷中，村級組織為預防包干村幹部「搭車」謀利、違規操作和遭遇關係阻力、輿論壓力等，會成立由包干村幹部主辦、包村幹部和村主職幹部協辦的至少三人工作小組，共同完成征遷任務。

在關係型包乾結構下，Y村參與式督辦總體上遵循「自上而下層層督辦，自下而上分級參與」的原則。由包村幹部督辦村黨總支書記和村主任，村主職幹部督辦片長，片長督辦片區內網格長，網格長督辦包干組長等，一級壓一級，層層壓落實。根據治理事務的複雜與難易程度，會形成網格長、片長、村主職幹部和包村幹部自下而上分級參與的治理格局。除有包村幹部參與的工作小組外，多數情況下，因片長、網格長與合組組長等是由村幹部兼任，分層或分級參與督辦的界限往往變得不甚明顯。

3.3 積分制考核

通過數量化指標考核體系，上級政府能夠監督與調控下級政府的治理行為，並起到行政動員作用。但量化考核體系對村級組織治理行為的影響卻不盡相同。以Y鄉「千分制」考核為例，鄉黨委、政府為推進鄉村治理規範化，調動村幹部的工作積極性，客觀評價村級組織工作績效，制定《Y鄉2019年度村級工作目標千分制考核辦法》，涉及的考核項目有黨建、文教、環境衛生、精準扶貧、信訪維穩、土地確權和會風會紀等24大類，考核指標73項，總計1 000分(不包括3項加分)。但這種精細化的減分制考核體系，在面臨整體化、模糊化、非程序化和非專業化的村級組織時，往往只能從總體上考核村「兩委」，而難以將考核指標落實到具體村幹部。「千分制」考核，除增添了包村幹部和村主職幹部的工作壓力外，對普通村幹部的動員效力比較有限。

既然減分制量化考核體系在鄉村治理中面臨適用難題，村級組織在進行關係包乾和參與督辦下，又如何準確評價包干村幹部的治理績效，保證治理任務真正落實?從Y村「包干責任制」實踐看，村級組織的治理策略是:村幹部一方面合力應對縣鄉黨委、政府的「千分制」考核，實現數字、台帳和表格的「亮化」，確保不減分。同時，結合村年度任務規劃和治理目標，制定一套積分制考核體系，實現責任量化到具體包干村幹部和督辦責任人，進而為村級組織在榮譽、創建和「爭資跑項」三個加分項上獲取優勢。相較於減分主導的「千分制」考核，Y村針對包干村幹部的積分制考核主要是正向激勵的加分考評，即村級組織將年度治理任務和目標細化為具體考核指標，並對各項指標進行賦分。包干村幹部完成任務可加分，未完成或通過其他幹部參與督辦協助完成，不扣分(明顯違背「千分制」考核要求或村黨員積分制管理辦法的除外)。

Y村積分制考核中加分項有政策處理、制度執行、任務落實、環境衛生、聯繫群眾、廉潔自律和承諾踐行等7項，考核形式主要有分層與分級督查、村幹部交叉檢查、黨員監督和群眾評議等。譬如，包干區域在上級環境衛生檢查中獲得90分及以上加5分，80分及以上加2分，80分以下不加分;完成承諾事項，村公示五天無異議，加2分。計分方式有村幹部自報、書記/主任提議和黨員群眾反饋等，村每月召開一次包村幹部、村幹部、黨員和群眾代表會議，統計每位包干村幹部得分情況，由村報帳員登記造冊;月度評議得分累積成半年度和年度總分，村級組織再根據包干村幹部總分排序，確定村年度評優評先人選和村幹部績效工資。總分排在前30%的村幹部可參與評優評先;排名前50%者，從村集體經濟收入中發放1.0～1.5倍績效獎勵。

3.4 多重化激勵

村級組織通過關係型包干、參與督辦和積分考核等將不同治理單元內的事務發包給具體村幹部，並對其進行分層、分級督辦與量化考核，這有利於規避村莊模糊治理帶來的組織管理難題，提高鄉村治理效率。但缺乏激勵的定責、監督與考核，往往也會帶來包干村幹部的避責與應付等。村級組織為規避包干村幹部的消極作為，在進行任務分配和監督考核的同時，也確立了相應的激勵機制。這種目標激勵建立在關係型包乾和績效考核基礎上，具有多重化特點。

其一，精神激勵。村級組織通過構建三層包干體系，使得所有村幹部都成為自己生活片區、網格和小組治理的「當家人」。在地緣相近、利益相關和關係相親等因素作用下，包干村幹部不僅能夠利用原生關係資源進行廣泛社會動員，有效推進政策落實;同時，他們的治理行為亦將受到村莊社會關係網絡的約束，促使其在治理過程中綜合考量行政要求與社會訴求，主動參與包干區域內「小微」事務的治理，以解決關係村民切身利益的小事，增進普通群眾對其個人和家庭地位、身份的認同。特別是在小組一級，不同合組治理單元圍繞著環境衛生、基礎建設和生產生活秩序等方面的評比，往往會激發包干村幹部強烈的競爭意識，刺激他們圍繞個人面子和榮譽展開治理競賽。其二，經濟激勵。崗位工資是村幹部承擔任務、履行職責的基本動力，但定崗、定額、同工不同酬的制度化工資支付模式很難激發村幹部的工作積極性，有時甚至會造成他們彼此間的不滿。「包干責任制」採取的是不分崗位、按績計酬的激勵模式，村級組織將積分制考核的結果，作為評判包干村幹部工作績效的標準，得分高者績效工資高。村黨(總)支部、村民委員會、村務監督委員會根據包干村幹部年度積分排名，確定各村幹部的績效獎勵額度，報請鄉黨委、政府領導簽字;再由鄉財經所從村集體經濟收入中劃撥款項，發放至各村幹部的工資卡。按照Y鄉村幹部每人每年6 000元的績效工資基點算，年度積分排名前50%者可獲得6 000～9 000元不等的獎勵。此外，村幹部參與包干區域內項目推進和政策處理等，還能獲得誤工補貼和輪班工資，這筆收入每年三五千元不等。其三，政治激勵。這裡的政治激勵分正向和負向兩種，正向激勵是根據包干村幹部積分排名、工作作風、工作績效和群眾基礎等，確定能否發展為後備幹部或申請各級政府的政治榮譽，如優秀黨員、優秀村幹部等。同樣是根據上述考核情況，村級組織決定是否給予排名落後、工作態度不好、工作績效不佳、群眾滿意度低的村幹部以黨內處分(針對黨員幹部)或向鄉黨委、政府申請辭退，以示懲戒。

正是有了精神、經濟和政治等多重化激勵措施，村幹部的價值理性和工具理性才得到有效整合，其承擔政策和治理任務的積極性才被激發，村級組織的治理壓力紓解機制也有了穩定的制度保障。更重要的是，多重化激勵客觀上激活了關係型包干、參與督辦與積分考核機制，保證了鄉村治理中「包干責任制」的有效運行。

4「包干責任制」下鄉村治理的結構性矛盾

鄉村治理中「包干責任制」的運作，在村級組織和村幹部之間形塑了一種非正式的委託-代理關係。村級組織為化解治理壓力，通過劃分治理片區、網格和小組的方式，將治理任務發包給具體村幹部，實現責任包干與壓力紓解;作為承包方的村幹部，在面對關係約束、組織監督、績效考核與激勵競爭等情況下，也有承擔責任的動力。但非正式委託-代理關係的嵌入，將村莊內部治理結構由傳統村級組織與村民之間的雙向關係轉向村級組織、包干村幹部、村民之間的三角關係，鄉村治理任務與壓力集中於包干村幹部，他們的解壓策略構成「包干責任制」的運作結果。從Y村來看，「包干責任制」會帶來鄉村治理中行政任務社會化和社會事務行政化的矛盾。

4.1 行政任務社會化

所謂行政任務社會化是指，在委託-代理結構下，行政任務通過社會化方式貫徹落實的過程。有研究者將這一過程稱作「半正式的行政」[26]。但在「包干責任制」中，發包方與承包方屬於組織內管理關係，且二者在角色定位上都強調社會性。這意味著「包干責任制」下行政任務社會化的過程是一種嵌入性關係治理，而非「鄉政村治」體制下的嵌入性權力調控。這種嵌入性關係資源在兩個層面推動了行政任務通過社會化方式落實。一是在治理責任層面，村級組織根據村幹部的關係資源，劃分治理片區、網格和小組，並由其擔任片長、網格長和組長，成為包干區域內的第一權責主體。在社會關係資源約束下，包干村幹部履行治理職能不僅是為了完成行政任務，更是對其關係網絡內成員承擔社會責任，其「當家人」角色直接關係到個人及家庭在包干單元內的面子、地位和榮譽等。正是對上述關係性資源的利用為村級組織實現自上而下任務壓力向自下而上責任壓力的策略性轉換提供了可能，也推動了行政任務的社會化。二是在治理行為層面，包干村幹部作為本治理單元內的基本責任主體，其首要職責是完成村級組織交辦的治理任務，爭取更高的積分並獲取政治、經濟、精神激勵。但因村級組織缺乏正式權力依託，包干村幹部完成任務就難以通過村級組織的正式賦權。這種體制結構約束決定了包干村幹部完成治理任務需要充分調動個人社會關係資源，通過人情、面子等社會化方式，動員村民共同參與治理。包干村幹部的關係動員有助於行政任務的社會化處理，同時也強化了鄉村治理的社會性。

4.2 社會事務行政化

所謂社會事務行政化是指，在「鄉政村治」體制下，村民自治範圍內的社會性事務通過行政化渠道進行治理的過程。既有研究認為社會事務行政化反映的是村莊「治權」的弱化[27]。而「包干責任制」下，社會事務行政化不僅是村級組織的治理能力和基層治理制度問題，更反映在「包干責任制」的治理目的與機制當中。在鄉村治理中，「包干責任制」主要是便於村級組織進行任務發包，化解自上而下的治理壓力。村級組織為提高任務發包的效率，借用督辦、考核與獎懲等，用以約束包干村幹部的治理行為。但在督辦、考核等技術手段影響下，包干村幹部被束縛在治理技術當中，出於減壓或避責考慮，他們往往傾向於採取以工具理性替代價值理性策略，對治理任務進行選擇性執行，這從以下兩個方面可以看出:一方面，他們在能力不足、精力不夠的情況下，會對治理任務進行排序，將不納入督辦與考核範圍的瑣碎事務置於治理末位。當村莊「小微」事務得不到及時處理，村民會通過投訴、上訪等方式，直接向政府部門表達訴求。鄉村治理中關係村民切身利益的細碎事務進入行政渠道，並通過黨政部門的干預得以解決，這是社會事務行政化的一個表現。另一方面，包干責任制形塑的村級組織—包干村幹部—村民三層治理結構，使得鄉村治理任務和壓力主要集中於包干村幹部，這不僅表明其須接受村級組織的委託、監督與考核，且意味著政府規範化、程序化和專業化的要求將對其治理行為產生直接影響。在雙重治理壓力影響下，包干村幹部的自主性受到約束，許多原本能夠通過社會化方式處理的事務，因治理空間被擠壓，溢出到地方政府，造成社會事務的行政化處理。

綜上，鄉村治理中「包干責任制」通過包干村幹部的嵌入性關係治理，推動了行政任務的社會化，有助於提高鄉村治理效率、化解村級組織的治理壓力。但「包干責任制」對科層制技術治理的仿效，卻易激發包干村幹部的避責衝動，促使其採取選擇性治理策略，化解治理壓力，導致社會事務的行政化。「包干責任制」下鄉村治理的結構性矛盾，既表明社會關係資本在鄉村治理中的重要性，也反映出科層制技術治理的基層實踐困境。這對研究者從技術性與社會性平衡角度思考鄉村治理現代化有著重要啟示。

5 結論與討論

本文將國家治理任務下沉過程中村級組織的任務分解和壓力紓解機制概括為「包干責任制」，並對其內涵、特徵、運作機制與後果等展開了討論。通過理論與經驗梳理，筆者認為鄉村治理中「包干責任制」模式的提出，不僅有助於理解村級組織面對政府自上而下的治理重任是如何進行任務分解的，以及村級組織壓力紓解機制引發的結構性問題。更為重要的是，文章試圖通過「包干責任制」模式，從村莊微觀治理場域揭示村級組織運作的內在邏輯，豐富鄉村治理的機制研究，並希冀形成理論對話。

具體而言，文章的理論與現實價值在於:其一，文章將研究視角下沉到村莊內部場域，討論村級組織在面對治理任務、規範和技術等全面下沉的總體事實下，是如何通過常態化的「包干責任制」動員村幹部承擔治理責任。「包干責任制」概念的提出，對揭示村級組織運作邏輯、豐富鄉村治理機制研究，具有現實意義。而文章對「包干責任制」運作機制與後果的呈現，直觀地反映了鄉村治理實踐中內生性社會資源的優勢和科層制技術治理的不足。這就要求政策制定者與執行者在基層治理現代化轉型中，既要重視鄉村治理的制度化、規範化、程序化與專業化，也需涵養和利用鄉村社會資本，保持鄉村治理技術性與社會性的平衡。其二，通過「包干責任制」與行政包干制的對比分析，筆者認為「包干責任制」雖在很多方面有行政包干制和目標管理責任制的痕跡，但受運作的組織和社會基礎影響，「包干責任制」並非行政包干制和目標管理責任制在鄉村治理場域的簡單複製，而是具有鄉土特色的治理創新，是對行政包干制和目標管理責任制的補充與深化。「包干責任制」表現出來的主體間非契約性關係、權力相對集中、關係型包干及過程干預、面子競爭等特點，為研究者展現了行政包干制和目標管理責任制等治理方式在向鄉村社會延伸過程中總是會被印刻上鄉土底色，這正是鄉村治理的活力所在。

加強和創新社會治理，構建基層社會治理新格局，需要「推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務」[28]。「包干責任制」是對這一要求的實踐性探索，其在構建自治、法治、德治相結合現代基層治理體系方面的嘗試，值得肯定，但其在制度和機制層面的不完善，也不容忽視。正因如此，本文嚴格意義上是一項探索性研究，對「包干責任制」的運作條件、制度化和規範化發展方向等，還缺乏關注。特別是在村級治理行政化和鄉村社會分化趨勢下，「包干責任制」的運作機制是否會發生改變，「包干責任制」同社會治理與政府治理銜接的內在機制有何差異，以及其是否能夠成為推動基層社會治理制度化發展的動力等，本文都尚未涉及。這些將成為深化「包干責任制」研究的重要論題。

作者簡介： 金江峰(1989—)，男，華東師範大學人文社會科學學院政治學系博士研究生。;

基金： 國家社會科學基金青年項目「黨建引領下的農村『三治』協同機制構建研究」(19CDJ032),項目負責人:魏程琳;

來源：探索2020年02期