摘 要：在中央「占補平衡」和「增減掛鉤」的要求下，通過整理、置換、徵收等宅基地流轉方式已經成為地方政府獲得新增城市土地或建設用地指標的主要方式。學術界對以地方政府為主要推動者的宅基地流轉進行了深入研究。關於宅基地流轉問題的研究主要集中在宅基地管理、使用、流通中存在的問題，農戶宅基地流轉、退出意願，土地增值收益分配，農戶的福利變化以及政策建議等方面。
宅基地約占農村建設用地的70%左右，在中央對農用地實行嚴格保護的約束下，向農村宅基地要城市建設用地成為地方政府的現實選擇。從21世紀初開始，為了增加城市建設用地，全國各地普遍出現了宅基地整理、徵收、置換和宅基地整理後形成的指標流轉的做法。學術界對這一經濟現象以及由此引發的問題進行了廣泛、深入研究。
一、宅基地管理、使用和流轉中存在的問題
宅基地無償獲得的制度安排造成了宅基地申請的數量遠超實際需求，一戶多宅和面積超標的情況相當普遍。宅基地宅基無償獲得和無限期使用制度造成了宅基地失控，大量占用農田，村鎮規劃管理混亂[1]15-17，也出現了宅基地分配不均、糾紛多、處理難等問題[2]。宅基地用地分散、一戶多宅、面積嚴重超標、房屋空置現象突出，拆舊難度大[3,4]。同時，農村普遍存在住宅建築層次低、土地集約利用程度低、用地浪費嚴重等問題，直接影響了土地的利用效率，削弱了國家對土地的管理，不利於維護集體土地所有權[5,6,7]。另外一個後果是農民投資建房熱情持續上升，住房消費過高，消費結構不合理，出現住房投資擠占生產性投資的情況[6]42-45。隨著我國城市化進程的快速推進，大批農民進入城市，在很多傳統農業生產區出現了農村居民迅速減少的情況，宅基地閒置的比例上升，「空心村」大量出現，而這些閒置的宅基地又難以收回，也難以復墾為耕地，造成土地資源浪費[7]。城市化過程中，農村宅基地數量應當相應減少，至少不應當增加，但是由於宅基地的無償獲得和無償使用制度，在我國反而出現了農村人口減少和宅基地用地面積擴大的反常情況[8]5-9。
宅基地審批、管理中也存在分配不公、管理混亂和腐敗等情況。農村部分土地的用途沒有嚴格界定，造成村集體可以較易將其他土地用作宅基地[9]18-20。為了保證農民土地權益，21世紀初全國開始對宅基地進行確權頒證工作，但出現了初始登記發證工作進展緩慢，一些政策性問題突出的情況[10]38-39。農民獲得宅基地主要依據村幹部的批准，而分配過程中會遇到地塊優劣、位置、面積等問題，由於缺乏必要的制度約束，難免出現不正之風，進而引發各種矛盾和糾紛[6]42-45。
實際調研數據也說明宅基地無償獲得、無限期使用制度帶來了一系列問題。於華江和王瑾通過調研的方式得出宅基地管理中存在的問題，主要是宅基地審批缺乏公示公告，村民知情度低，宅基地使用權證發放不規範，宅基地面積普遍超標，行政審批自由裁量權過大，還存在執法不嚴、違法不究和監督不力的情況[11]。有研究用北京宅基地調研的數據說明農村存在居民點用地總量大、人均超標嚴重，宅院散亂，空閒地多，用地浪費嚴重的問題，而最突出的問題是將集體土地違法違規用於城市開發[12]。宋偉等分析1996—2005年統計數據得出，農戶規模的小型化和農村住宅形式的日益樓房化是造成戶均宅基地面積減少和農村宅基地容積率增加的主要原因，並且通過數據說明我國普遍存在戶均宅基地超標現象且超標幅度大，宅基地閒置、一戶多宅和戶宅基地實際使用面積過大是主要問題[13]。
限制宅基地流轉的制度安排對農民利益、宅基地管理和土地資源配置效率產生了諸多負面影響。限制農村建設用地入市和政府壟斷城市建設用地一級市場的制度增加了搜尋、談判、履約和監督的成本，抑制了非農建設用地市場供給和需求，導致市場失靈[14]。由於宅基地產權的不完全性，與國家相比農民處於不平等的契約地位和擁有不對等的討價還價能力。包括小產權房在內的宅基地「入市」的實踐探索體現了民間利益的自發訴求[15]。農民有變現宅基地財產權利的需求，對宅基地流轉的限制會催生宅基地的地下買賣，由於缺乏明確的法律依據，交易的風險較高，購買方將面臨「敲竹槓」的風險[16,17,18]。隱形土地市場的存在導致集體資產流失，空閒宅基地難於管理，宅基地連同房屋出租的現象尤為普遍，使得城市周邊尤其是大城市周邊人口過度集聚[19]288-290。農民自發的宅基地交易已促成城鄉分割的非農建設用地市場結構[20]。由於宅基地流轉的限制，宅基地的非商品化、非資本化和非市場化造成農民財產利益損失[8]5-9。又因為對宅基地流轉限制的制度安排降低了市場需求，使「小產權房」的市場價值大幅低於周邊城市住宅，宅基地產權的限制性規定使「小產權」性質的新聚居區成為一種禁錮農民的形式[21]。宅基地使用權流轉限制將農民緊緊捆綁在土地上，農民普遍不願改變身份，也很少有舉家遷移的，在農村建房再返回城市工作，農村房屋基本處於閒置狀態，置換、復墾、整理等政策配套不健全也導致農民完全喪失退出宅基地的動力[22,23]。
二、各地改革探索
21世紀初，全國各地出現了多種宅地基置換、整理、徵收等流轉方式，代表性的有浙江的「兩分兩換」、天津的「宅基地換房」、上海的「宅基地整理」、深圳的「宅基地入股」、重慶的「地票」以及其他地區的「新型農村社區」等。綜觀這些宅基地流轉方式，實質上可以劃分為三種主要模式：第一種模式是宅基地置換和徵收，主要是將分散的宅基地進行直接徵用或復墾為農用地，補償的方式是農民依據宅基地面積置換成新型社區或者小城鎮的住宅，地方政府也可以用現金的方式對農民給予補償；第二種是通過宅基地入股的方式獲得土地增值收益，這種模式只在很少的地區實行，不具有普遍性；第三種是重慶的「地票」模式，農民將宅基地復墾為農用地，經驗收合格後形成「地票」，「地票」可以在交易所進行交易，其實質就是建設用地指標在更廣的範圍流通，並用指標收益對農民宅基地退出給予補償。
（一）宅基地置換和徵收模式
置換和徵收模式是全國各地普遍採用的宅基地流轉方式，比較典型的有天津「宅基地換房」、浙江「兩分兩換」、上海「宅基地整理」。宅基地置換是指農民以「三地」（承包地、宅基地和自留地）換取具有商品屬性的城鎮公寓和城鎮保險。進行宅基地置換的地區需要具備兩個條件：一是擁有投入所需的大量資金，能提供充分的就業機會，確保失地農民就業；二是宅基地置換須在法規允許的框架內進行[24]。這種模式更適合於城鄉結合部和近郊地區，不適合邊遠地區[25]。影響該模式能否成功的主要因素還有是否兼顧農民的利益，能否形成以工促農的持續發展機制，政府能否有相應的財政實力和運營管理水平[26]。由於制度約束導致村集體對宅基地置換供應不足，而地方政府能夠獲得大部分土地增值收益，有推動宅基地置換的強烈動機，因此應當建立置換過程中的利益表達機制、利益分配機制和制衡機制[27]。在宅基地置換和徵收的實際操作過程中還存在諸多問題：行政力量過於強大，農民只是條件的接受者，利益受到損害；相關法律、法規缺失保障性不足；沒有形成市場定價，不能反映宅基地的價值；地方官員為了追求政績，盲目加大宅基地置換和徵收數量；缺乏投入資金與置換出的土地絕大部分沒有開發利用並存；置換和徵收之前沒有考慮農民的選擇自由，之後沒有充分考慮農民的就業和社會保障[28]；出現農民「被上樓」，農民生活質量下降等農民權益受損的情況[29,30]。
還有研究通過調研和實證分析得出，在宅基地整治中，村集體、農民和地方政府存在以土地發展權價值爭奪為核心的利益衝突，其根源則是集體土地產權制度安排與治理結構的內在缺陷[31]。在農民被排除於金融市場和土地市場之外的情況下，地方政府會利用自身優勢條件壓低宅基地補償價格，農民利益受到侵害，農民上樓後會出現生活成本大幅上升的情況[32]。
在對各地宅基地置換實踐的研究中，天津的「宅基地換房」成為研究的重點。天津「宅基地換房」的做法是農民按照規定的標準以宅基地（包括村莊用地）無償置換小城鎮住房，地方政府對農民騰出的宅基地（包括村莊用地）進行復耕，一部分用於償還城鎮住房占用的建設用地，另一部分節省的土地經過整理後轉化為城市建設用地，拍賣後為小城鎮建設提供資金，還有一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地[33]。有研究認為天津「宅基地換房」模式改善了農民生活，提高了農民財產性收入，提高了土地利用效率，有效降低了交易成本，保護了農民的利益，在城郊結合部有一定的推廣意義[34,35]。天津「宅基地換房」中存在的問題主要是農民一直處在被動地位，置換方法不公平，置換比例較低，搬入新居後生活就業問題較多[36]。周京奎等通過對天津華明鎮「宅基地換房」情況的調研得出，農民居住環境、保障體系有所完善，但沒有持續的保障措施，致使農民對「宅基地換房」政策同意但不滿意[37]。馬林靖等通過對天津4個「宅基地換房」試點地區調研得出，換房後農民收入有所增加但消費增加更快，並且沒有工作的勞動力顯著增加。他們認為，一次性貨幣補償過多或提供的失業保障過多，都會降低換房後農民的就業意願，政府提供有效的就業服務則可促進農民就業[38]。天津「宅基地換房」還需要做好為失地農民創造更多的就業條件，為繼續從事農業生產經營的農民提供所需土地，加強入駐企業管理保障農民權益，加強村民生活指導，加強農村民主監督體制建設[39]。從宅基地估值角度出發，有研究以天津市華明鎮的「宅基地換房」項目為案例，對宅基地土地增值進行了估算，得出的結論是通過招拍掛方式用於居住用途土地的增值最高[40]。
還有一些文獻是對浙江「兩分兩換」和上海「宅基地整理」進行的研究。浙江嘉興的「兩分兩換」是將承包地和宅基地分開、拆遷和征地分開，用土地承包經營權換取社保，用宅基地換取城鎮住房[41]。「兩分兩換」有利於增加城市的發展空間，有利於推進統籌城鄉發展，有利於集約利用農村土地，有利於提高農業規模經營，有利於改善農村居民的居住環境[42]。實行「兩分兩換」的基本條件是地方政府要擁有雄厚的財力，當地土地價格上漲，能夠為農民提供更多的非農就業機會[43]。「兩分兩換」在實施過程中還存在一些問題和困難，如所需的資金難以解決，土地流轉中存在制度性制約、保障性制約和服務型制約，社會保障水平低很難保證居民的日常生活需要等[44]。在具體運作中，「兩分兩換」還存在補償標準偏低，土地經營權置換的社會保障水平也很低，農民權益受到侵害等情況[45]。浙江嘉興「兩分兩換」的制約因素主要是缺乏龍頭企業、專業合作社，難以獲得外部資金，土地承包權置換社保的財政壓力大；土地利用總體規劃限制了要調整的基本農田和耕地面積的範圍；由於受到增減掛鉤周轉指標的影響，資金平衡壓力大[46]。在政府強勢而農民弱勢的情況下，嘉興這種土地流轉極易演化為政府謀取利益的工具[47]。也有研究通過數據計算得出，「兩分兩換」使得農戶、企業和地方政府的收益都增加了，是一種帕累托改進[48]。農民意願是影響「兩分兩換」績效的主要因素。農民在宅基地和農地流轉意願都高的情況下，制度創新的績效最高；農民在宅基地流轉意願高、農地流轉意願不高和宅基地流轉意願低、農地流轉意願高的情況下，制度創新的績效無顯著差別；農民在宅基地和農地流轉意願都不高的情況下，制度創新的績效最差[49]。還有的研究從行為特徵入手對地方政府、普通農戶、農業規模經營主體和農村集體經濟組織進行了分析，地方政府的主要特點是逐利性，農戶的主要特點是被動性、「羊群行為」和容易被行政力量強制，農業規模經營主體則主要是經濟利益和服務的需求，農村集體經濟組織存在侵害農民利益、土地非法非農化和決策不確定性大等特點[50]。
上海郊區宅基地整理在盤活存量土地、改善農民生活、優化郊區建設用地布局等方面取得了成績，但存在政策優惠資金返還困難、部分試點地區出現空置房、有些新區選址缺乏區位優勢、農民利益受到侵害等問題[51]。上海宅基地置換多出現於經濟較發達、工業化程度較高的近郊地區，村莊歸併模式多出現於經濟欠發達、工業化程度較低的遠郊地區。對上海宅基地置換效果的影響因素進行分析可知，職業培訓、受教育程度、徵求意見、安置房面積、政策感知、社會保障、原家庭年總收入、區位交通8個因素均與置換效果呈正相關關係[52]。
（二）宅基地入股模式和重慶「地票」模式
深圳市宅基地入股模式是村民以其宅基地入股，宅基地改造完成農民可以獲得新的住宅，也可以按照相應的規則獲得一定面積的商業物業，項目的其餘收益按項目持股比例進行分配。這種方式通常僅適用於城中村和城市近郊宅基地，對絕大多數遠郊宅基地尤其是復耕的宅基地並不適用[53]。這種方式能夠使農民分享到工業化和城市化的成果，對農民的利益起到了較好的保護作用[54]151-155。存在的潛在問題是宅基地作價入股無法可依，宅基地的價值容易被低估，房屋產權登記無法解決，股份制運行風險較大，收益不確定[55]。
2008年12月1日實施的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》標誌著「地票」交易模式的誕生。「地票」交易包括以下幾個部分：農民將宅基地復墾為耕地並經驗收合格後產生等面積的建設用地指標；眾多指標在交易所被打包組合成「地票」進行公開交易；開發者通過競標購入「地票」；政府將開發者所選耕地徵收並轉為城鎮建設用地；對該城市建設用地實行招拍掛完成「地票」落地；該開發者如果沒有獲得該塊土地，「地票」要原價轉給競標成功者；「地票」購入款可以沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。
「地票」作為一種新興的宅基地流轉方式和增加城市建設用地指標的方式受到學術界高度關注。「地票」交易使農民、開發者、政府都獲益，是一種帕累托改進，但在實際操作中可以利用打包組合方式來操縱指標選擇權價格，農戶數量眾多存在搭便車效應，而開發商屬於小集團，操縱「地票」價格的激勵更為充分[56]。「地票」的產生需要經過村委會審批並由開發公司進行復墾，會出現尋租行為和農民利益受損的情況。地方政府的三重身份（復墾耕地質量驗收者、復墾成本的支付者和指標的受益者）將難以保證復墾耕地的質量。「地票」交易還面臨指標的「落地困境」與「供給困境」[57]。「地票」制度設計中忽視了用地額度的市場價值，不能保證土地使用效率的最大化和「地票」生產成本的最小化。保障農民的自主選擇權是保障農民利益的核心，與地方政府「地票」提成無關[58]。有研究從發展權轉移角度分析認為，「地票」交易實質上是一種跨區補償，農村土地發展權補償價格是土地發展權的轉移價格，「地票」價格尚不能完全顯化土地發展權轉移價值，而征地補償價格更是遠低於土地出讓價格[59]。從實際情況看，農民從「地票」中獲得的收益有限[60]。實證研究的結果顯示，農民在土地非農化中獲益比例低於20%，各級政府是收益的主要獲得者[61]。農民獲益比例低的主要原因是退地補償偏低，次要原因是復墾成本偏高，區位條件好的地區農民退地比較收益損失更大[62]。還有研究是通過土地競拍模型得出，「地票」的最優投入比例與選擇權收益、成功拍得土地的機率正相關，與固定成本、土地出讓金、市場利率負相關[63]。「地票」交易的空間分布也是一個研究視角。「地票」交易規模的空間集聚效應明顯，與重慶市「一圈兩翼」主體功能分區高度吻合，短期內助推了重慶市主體功能分區的實現和發展，但也要防止為了短期利益過度出讓農村建設用地指標，造成區域發展失衡[64]。
（三）不同模式間的對比
對於各種模式之間的對比是研究的重點之一，但由於對模式的分類不同，研究的側重點也不同。肖碧林等將宅基地置換分為四種模式：城鄉統籌模式、城中村和園區村改造模式、宅基地整理模式和增減掛鉤模式。這四種模式都是由政府主導自上而下推動，差別主要體現在拆遷補償水平和集中居住標準上。存在的問題主要是政府獲得了主要收益，農民只獲得少量補償，未充分尊重農民意願和保障其長遠利益，復墾耕地質量偏低，難以做到占補平衡[65]。蔡國立和徐小峰認為，上海宅基地置換存在政府財政負擔較重，農民生活成本增加，復墾成本高，缺乏積極性的問題。而浙江嘉興的「兩分兩換」模式則合理評估宅基地、房屋和其他地上附屬物的價格，防止出現評估價過低的情況。天津的「宅基地換房」模式復墾土地歸農民，留給農民較大的自由空間，要實現項目運作的資金平衡保障宅基地換房順利進行，解決農民就業和生活成本提高的問題。「轉權讓利」與現有法律相一致，「保權讓利」與現有法律存在衝突，「轉權讓利」增加了政府的負擔，對土地流轉有抑制作用，「保權讓利」實現了城鄉統一的土地市場，有利於土地資源配置，但衝擊了國有土地市場。「地票」交易模式通過用地指標遠距離、大範圍的置換，實現了更大範圍的「占補平衡」和「增減掛鉤」模式；宅基地收儲模式需要地方政府有足夠的財力支持[66]。黃晶晶等比較了重慶「地票」和「增減掛鉤」模式，兩者的區別在於「增減掛鉤」對於耕地是「先占後補」，而「地票」是「先補後占」，與「增減掛鉤」相比「地票」對耕地的保護力度更大、效果更好；「增減掛鉤」的指標只能在項目區範圍內，不能突破項目區，「地票」指標能夠大範圍、遠距離的置換；「增減掛鉤」的收益在農民、集體組織和當地政府之間分配，「地票」收益主要是在農民和農村集體組織之間分配[67]。上官彩霞等認為，不同置換模式的影響因素在於區域土地稀缺程度、非農就業機會、農地流轉穩定程度和農村社會保障穩定程度[68]。馮蓉曄從產生背景、運行路徑、補償方式、資金來源以及優缺點等方面對天津「宅基地換房」、浙江「兩分兩換」、重慶「地票」模式進行了對比，並給出了各類模式的適用範圍[69]。魏後凱、劉同山比較了宅基地換房、宅基地收儲和市場化交易三種退出方式，認為市場化交易能夠更好地體現出土地價值，農民會獲得更高收益，而宅基地換房實質上是拆遷安置，存在與民爭利的嫌疑[70]。張夢琳考察了農民自發流轉和「宅基地換房」「指標捆綁掛鉤」「地票」交易，認為其內在動力是經濟主體尋求土地報酬最大化或重新調整土地收益分配格局[71]。
有些研究依照所要研究的問題採取了不同的分類標準。按補償方式不同可分為實物補償、現金補償和股權補償，其好處在於增加了農民獲得財產性收益的渠道，有利於提高農民住房質量和土地集約化利用效率，遏制了農村閒置宅基地增加的趨勢。但其事實上突破了以保障為初衷的制度設計安排，經濟發達是改革能夠推進的重要原因，落後地區難以效仿[72]。從宅基地的權屬變化和利益讓度角度看，「轉權讓利」是國家徵收方式，「保權分利」是在不改變產權性質的情況下政府參與土地收益分配，「保權保利」是國家不參與土地收益分配，只有「保權保利」最能保證農民的利益[73]。依照政府和市場在宅基地流轉中發揮的作用不同，可分為政府主導、市場主導、政府中介以及介於中間的類型。政府充當中介實行的宅基地回購和對宅基地自由流轉的限制，不符合宅基地流轉的現實需求，很難大規模推廣；政府主導的宅基地整理，有利於改善農民生產生活條件，提高土地集約化利用程度，但容易出現農民、村集體和政府之間利益分配不均的情況；土地合作社模式可以保障集體經濟組織和農民獲得較穩定的土地收益，但是容易出現管理不到位、收益分配不合理的情況[74]。也有不同的研究結論，認為國家征地剝奪了農民的選擇權和談判權，地方政府獲得了最大利益，但農民利益嚴重受損；分散交易需要承擔交易成本，會造成農民利益和全社會利益的損失；政府承擔中介職能，既降低交易成本、減少了機會主義行為，又能夠提高農民談判能力，保障農民的利益[75]。在市場主導流轉模式中，政府更多發揮的是管理和服務功能，是未來的發展方向[76]。經濟是否發達、集體經濟組織是否健全也是一個比較各種流轉模式的選擇標準。在經濟發達、集體經濟組織健全的情況下，集體推動宅基地流轉最有利於保障農民利益，具備條件的地區仍可選擇政府主導或農民自發模式，但需要提高拆遷補償標準或規範隱形流轉，最終增加農民收益的有效路徑則是實行宅基地自由流轉[77]。各種模式之間也具有一致性，其核心就是建設用地指標的稀缺性。在城鄉建設用地增減平衡制度下，從「宅基地換房」「掛鉤」項目到「地票」交易所的演進路徑，都是為了尋求更多的建設用地指標，「地票」交易所的功能在於增加了指標的掛鉤範圍和交易範圍[78]。
三、宅基地流轉、退出意願
宅基地流轉、退出意願是近些年的一個研究熱點，在研究方法上除了少數採用描述性統計之外，基本都採用計量方法，其中有Probit模型、Logit模型、Ordered Logit模型、二元Logistic模型、Spearman相關分析、多元排序選擇模型、聯立方程組等。早期研究主要集中在對宅基地流轉和退出影響因素的分析，一般使用的影響因素主要有年齡、文化程度、家庭人口數量、參與社會保障、宅基地數量、人均居住面積、宅基地離中心城鎮的距離、收入水平、兼業程度、非農收入比重等。隨著研究的深入，研究者開始將農民對政策的知情情況、補償情況、對宅基地產權的認知、確權辦證、私人信息、公共信息及其他一些認知因素加入其中。近幾年開始側重比較研究，農民工代際之間的比較、經濟發展水平不同地區的比較、近郊和遠郊的比較、是否願意進城落戶等成為研究的重點（見表1）。
表1 宅基地流轉、退出意願影響因素
還有研究將置換、流轉的意願細化到各種安置、補償模式選擇、退出意願和行為之間的差異、抗風險能力對退出意願的影響等方面。龍開勝等對全國9省551份問卷分析得出，年老的農民和主要從事非農產業的農民接受無償收回的意願高，農民擁有宅基地處數越多，接受有償收回方式的意願越高，受教育程度高和對宅基地管理制度了解較多的農民更傾向於接受無償收回和撤併方式，東部地區農民更願意接受流轉方式，中部地區農民更願意接受撤併和有償收回方式，郊區農民更願意接受流轉和撤併方式[116]。彭長生對安徽省6縣444戶農戶的問卷調查顯示，健康狀況越差、承包地數量越多、距離鎮政府越遠、參加養老保險、在城鎮中擁有住房的農民越偏好於縣城或集鎮的住房安置方案，在省外工作、年齡越大、收入水平越高、從事非農產業的農民越偏好就近住房安置方案[117]。朱新華和陸思璇對江蘇和安徽的1094戶農戶問卷調研得出，農戶的風險認知、抗險能力對其宅基地退出意願有顯著影響，農戶抗險能力與退出意願之間存在非常明顯的倒U形特點[118]。萬亞勝等認為，退出意願是農戶處於理想狀態下的選擇，其影響因子為行為態度、主觀規範和知覺行為控制，退出行為是農戶處於現實狀態下的選擇，其影響因子為主觀規範和知覺行為控制[119]。
四、福利變化
農民的宅地基被置換或徵收後，地方政府通常會建設集中的社區用於農民居住，故流轉後的福利變化就成為一個重要的研究領域。研究方法主要有兩種，一種是採用對比分析或描述性分析的方法，另一種是依據Amartya Sen的理論，通過調研的方式來確定農戶各項福利水平變化和總體福利水平變化。對比分析或描述性分析方法在引導農戶集中居住過程中存在片面擴大建設用地來源的傾向，對農戶的房產和宅基地補償不到位，城鄉規劃不能實現有效對接，缺乏足夠的資金支持，一些地區存在村莊撤併力度過大等問題[120]。鄭風田和傅晉華指出，通過集中居住，地方政府既可以賺取高額的土地收益，又可以獲得政績，很快演變成地方政府強制推動的「政府工程」，但存在不尊重農民意願強制推行，房屋宅基地補償低、補償款不到位，脫離農村經濟發展階段，導致農民「上樓致貧」等問題[121]。上官彩霞等使用結構方程模型，對江蘇省「萬頃良田建設」項目區參與置換宅基地模式、置換小產權房模式、置換商品房模式的農戶福利變化情況進行分析，認為置換宅基地模式對家庭經濟狀況的影響較小；置換小產權房模式的農地處置方式和置換房屋套數會影響農民福利；置換商品房模式下農地及房產置換狀況較好，提高了農民福利，但降低了家庭經濟和居住面積兩方面的福利。三種模式下農民的知情權、參與權和談判權均沒有得到有效保障[122]。易小燕等運用雙重倍差模型分析江蘇省泗洪縣土地整理政策試點區和非試點區農民集中居住前後生活支出狀況，認為集中居住顯著增加了農戶的生活成本[123]。
五、改革建議
（一）管理制度改革
余國揚、張雙喜、白景坤認為，要加強宅基地登記工作，明細宅基地產權，制定宅基地面積統一標準，實行一戶一宅，進行宅基地總量控制，不新增宅基地面積，試行宅基地流轉[134]。盛榮和許惠淵的改革方案認為，農戶擁有宅基地使用權，所有權歸國家，由鄉鎮政府代為管理；宅基地可以繼承，新增人口不再無償獲得宅基地；對超標宅基地實行超標收費制和累進收費制；宅基地使用權出讓費由鄉鎮政府和村集體按比例收取；進城農民可以出售自己的宅基地[17]。諶種華提出，各級地方政府要明確農村集體土地的權屬關係，開展農村房地產產權產籍普查，建立更加嚴格的用地審批制度和土地監管體系，鼓勵農民建房少占耕地[9]18-20。
一部分學者認為應當取消宅基地無償獲得的分配製度，取而代之的是宅基地的有償獲得和使用。高波認為，對宅地實行有償使用，徵收合理的宅基地使用費，地租、地價機制是宅基地有償使用制度運行的必要條件[1]15-17,[135]。趙之楓認為實施宅基地有償使用制度是將農村隱性土地市場引導為公開化和規範化的正規市場[6]42-45。郭青霞和張前進認為，應當建立農村宅基地市場，首先對參與流轉和新增的宅基地採取市場化管理，然後對所有宅基地實行有償使用制度[19]288-290。劉守英認為應設定一個時間節點，在此之前集體成員均等的獲得一塊宅基地，在此之後新成員或新立戶則採取有償方式取得宅基地。在經濟發達地區，事實上已經不實行宅基地福利分配製度，宅基地對外出租、轉讓收益應在集體成員之間分配，純農業地區和欠發達地區可先放開村內及村際宅基地交易，限於農民之間的出租和轉讓[136]。
表2 農戶宅基地徵收、置換、流轉、集中居住後的福利變化
宅基地管理制度中還應建立完善、配套的退出機制。汪慶認為，對於宅基地復墾為農地，應從法律上確保復墾者的利益，併兼顧國家和集體利益，按「誰復墾、誰受益」的原則，在國家、集體和復墾者之間合理分配土地收益[137]。歐陽安蛟等給出的思路是建立促進農戶主動退出宅基地的激勵機制和約束機制。引力機制是通過利益補償的方式引導農戶自願放棄宅基地申請及騰退現有宅基地，壓力機制是建立宅基地有償使用制度、增加保有環節的稅費負擔，增加多持有和閒置宅基地的成本促使其騰退。推力機制是政府或集體主導宅基地整理、置換、復墾，推動農戶退出宅基地[23]。張秀智和丁銳通過調研欠發達地區和偏遠地區宅基地退出情況認為，政府投資和推進是宅基地退出的主要影響因素，政府應當考慮的是重點和次序，將宅基地的實際利用收益轉化為土地收益，引導農戶就業模式變化有利於推進宅基地退出，推進土地承包權流轉有利於宅基地退出[138]。
（二）建立宅基地內部流通市場
建立宅基地內部流通市場是指在不突破宅基地必須經過地方政府徵收才能轉化為城市建設用地的限制，不突破將宅基地出售給城市居民的限制情況下建立宅基地流轉市場。童億勤認為，應當實行宅基地的單向流轉，即通過流轉的方式使零散的宅基地向建制鎮、中心鎮和城市集中，起到降低政府安置成本和集約利用農村建設用地的作用[139]。孟祥仲和辛寶海認為，農村建設用地不能大規模流轉時農戶不會放棄宅基地的使用權，即使荒廢也不會流轉。將宅基地的使用權落實給農戶，農戶為了提高自己的收益會使部分荒廢的宅基地在村莊範圍內實現流轉，從而提高土地的利用效率[140]。趙樹楓認為農民可以對宅基地買賣、租賃、抵押，與國有和城市居民所有房產平等交易，但其所有權仍然屬於集體，本集體以外的人購買農民住宅要限於自用，並交納宅基地使用費，政府可以對農村房地產交易中的級差收益徵稅[141]。韓康和肖鋼給出的方案是，發達地區和大城市城郊地區可以允許宅基地在區域內流轉，欠發達地區和城市遠郊地區，地方政府可以對宅基地進行整體規劃和集中改造[8]5-9。陳小君和蔣省三也認為應當實行漸進式的改革方式，可先放開宅基地使用權不得用於經營性用途，但是要規定不得用於商業性開發建房[142]。
（三）建立開放的宅基地流通市場
建立開放的宅基地流通市場，是指破除對宅基地轉化為城市建設用地的地方政府壟斷徵收權，宅基地可以向任何經濟主體自由出售，這種觀點得到了絕大多數學者的支持。蔣省三、劉守英認為，應當建立城鄉統一的土地市場，政府不應當以土地出讓金的方式獲得收入，而應採用稅收的方式[143]。蔡繼明認為國有化流轉模式弱化了集體組織的經濟權利，提高了農民的收益，集體組織主導的流轉強化了集體組織的經濟地位，但農民獲益較低，農民個人的流轉弱化了集體組織的權益，雖然農民獲益最高但缺乏法律和政策的保護[144]。張建華認為政府應當取消限制宅基地流轉的相關規定，允許宅基地及地上房屋與城市商品房、房改房一樣合法上市轉讓，並做好相應的配套改革；實行購買對象放開、購買區域放開、購買價格放開；鼓勵農民向中心村、鎮集中；規定使用年限、規範購買者建房行為[145]。魏西雲和唐健認為，應允許城鎮居民購買農村宅基地，流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，國家應以稅收形式分享土地級差收益[10]38-39。金曉月認為應當建立農村宅基地一級市場，建立宅基地有償使用制度和收購儲備制度，還應建立農村宅基地二級市場，規範隱形市場，允許集體內部、集體之間以及城鎮居民與集體之間的宅基地流轉[146]。宋宗宇和王熱認為，不用擔心宅基地自由流轉後會出現占用耕地、農民流離失所和衝擊國有土地市場的情況，允許宅基地交易是農民的利益訴求，關鍵問題是如何對農村宅基地交易中的利益進行合理分配，使農民在交易中獲得儘可能多的利益[147]。梁亞榮等認為，通過無償取得還是出讓取得的宅基地使用權都已經與成員福利無關，是純粹的財產權利，都可以自由流轉。關於收益分配，無償取得的宅基地村集體可以分享一部分收益，分享比例應當由村集體共同決定，國家則以稅收的方式參與收益分配[54]151-155。
（四）反對放開宅基地流轉限制
有少部分學者不支持放開宅基流轉的限制，認為應當維持現有宅基地管制制度。陳柏峰認為，宅基地對農民起到社會保障的作用，如果允許自由交易，農民利益必定受損，而獲利的將是各類社會強勢群體。宅基地自由交易後還會破壞村莊倫理，加劇村莊內部的不平等[148]。孟勤國認為農村宅基地不得交易是農村宅基地分配製度的有機組成部分，是保障農民基本生存權利的重要制度，開禁或變相開禁農村宅基地交易只符合強勢群體的利益，不具有正當性和公平性，農民是弱勢群體在宅基地交易中不能夠獲益，反而會蒙受損失[149]。丁晶認為，在我國宅基地使用權登記制度、監管制度不完善不成熟和評估機制缺失的情況下，如果允許宅基地使用權自由流轉，會造成土地交易市場秩序混亂，並危及廣大農民的居住權。他還認為使用權自由流轉後，農民即進不了城市也回不到農村，會出現大量侵占農田的情況，也會對社會穩定造成不利影響[150]。劉銳從國家戰略和農民福利的角度考察，認為我國當前農村宅基地制度總體合理，但需要不斷完善和健全[151]。劉升認為「資本下鄉」進入宅基地領域會與地方政府勾結，會出現農民利益受損的情況，應當堅持現有的農村宅基地制度，讓農村承擔國家發展的穩定器和蓄水池功能[152]。
中國幅員遼闊，存在顯著的城鄉差異和地區差異，這種巨大的差異性需要研究者從具體實踐中發現問題、分析問題、解決問題。宅基地制度改革會為相關研究提供更多的研究主題和素材。從2015年開始，中央在33個縣（市、區）開展了農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，試點已經取得了一些成績，但宅基地制度改革試點並未突破原有的制度框架，雖然在宅基地徵收、置換和集中居住後農戶狀況和福利變化領域已經有相關的研究成果，但樣本的時間長度還相對較短，尚缺乏長期跟蹤的研究成果。宅基地制度改革還在探索和推進中，學者們對宅基地徵收、置換後農戶狀況和福利等的跟蹤研究會進一步深入。
作者：孫秋鵬 中國社會科學院馬克思主義研究院—海南熱帶海洋學院理論創新基地
基金： 教育部人文社會科學一般項目「二元經濟條件下的要素收入分配、經濟增長與對外貿易失衡研究」(項目編號：17YJA790034); 北京高校中國特色社會主義理論研究協同創新中心項目(中國政法大學);
來源：西北民族大學學報(哲學社會科學版)2020年01期