摘 要：中國的城市化道路已走過70年歷程, 取得了輝煌的成就。由於中國制度安排的特殊性, 使中國形成了一條獨特的城市化發展道路。其鮮明的特色就是政府的主導性, 兩大制度背景就是戶籍制度與土地制度。在兩個制度的交互影響下, 中國城市化過程中, 出現了諸如農民工、城中村、土地城市化等具有鮮明中國特色的城市化問題。回顧70年間城市化發展歷程的變遷及取得的成就, 並對兩大制度背景對城市化的影響以及中國城市化的主要動力進行梳理, 同時還就城市化過程中出現的一些主要問題進行了詳細地分析, 力圖為未來城市化發展由高速度到高質量轉變提供政策建議。
一、引言
工業化與城市化被視為經濟增長的兩大引擎[1]。改革開放初期, 工業化的迅速發展推動了中國經濟開始高速發展。20世紀90年代中後期, 在外向型工業化快速發展的同時, 中國城市化也開始了其加速歷程, 並成為中國經濟進一步發展的新動力[2]。在工業化與城市化的推動下, 中國經濟保持了30多年的高速增長, 被稱之為「中國奇蹟」。發展為一個高度開放且具有高度競爭力的經濟體。中國經濟的發展進一步推動了城市化的快速發展, 城市化率從1949年的10.6%增長到2018年的59.58%, 城鎮常住人口增加了約7. 7億人, 如此大規模的農村人口遷移到城市, 成為世界城市化發展歷史上的一個經典案例。
城市化進程中, 由於中國制度安排的特殊性, 使中國形成了一條獨特的城市化發展道路。其鮮明的特色就是政府的主導性[3,4], 兩大制度背景就是戶籍制度與土地制度。戶籍制度阻礙了人口在城鄉之間的流動, 限制了農民在城市定居的權利, 成為中國城市化的主要障礙之一[5,6,7,8], 而地方政府壟斷了土地使用方式轉讓的審批權, 基於晉升與財政目標, 通過出讓土地獲取晉升機率、增加財政收入, 導致了中國城市土地規模的迅速擴張[9,10]。在兩個制度的交互影響下, 中國城市化過程中, 出現了諸如「農民工」「城中村」「化地不化人」等具有鮮明中國特色的城市化問題。這些問題與矛盾愈演愈烈, 嚴重阻礙了城市化的高質量發展。如何解決這些問題, 成為推動中國未來城市化發展的重點。
1949年至今, 中國城市化道路已經走過70年的歷程。這一歷程並非一帆風順, 也經歷過曲折甚至有倒退, 但最終實現了飛速的發展。因此, 總結中國70年的城市化發展的成功經驗, 反思和糾正過去存在的問題, 對於未來中國城市化的進一步發展具有十分重要的意義。基於此, 本文回顧了70年間城市化發展歷程的變遷及取得的成就, 並對兩大制度背景對城市化的影響以及中國城市化的主要動力進行了梳理, 同時, 我們還就城市化過程中出現的一些主要問題進行了詳細地分析, 力圖為未來城市化發展由高速度到高質量轉變提供政策建議。
二、70年中國城市化的發展歷程
(一) 1949-1978年間城市化
1949-1978年中國城市化進程緩慢而曲折, 城市化水平由1949年的10.6%增加到1978年的17.92%, 30年間增加了7.32%, 1979年的城市化水平低於1959年的水平;城市數量由1949年的136個增加到1978年的192個, 30年間增加了56個 (見表1) 。期間, 在城市與農村推行了一系列的制度安排, 對中國的城市化產生了深遠影響:
統購統銷制度的建立。1953年10月16日, 中共中央頒布《關於實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》建立起了糧食的統購統銷制度。後來, 這一制度拓展到棉花、布匹、食油等近200種。統購, 即統一收購, 政府將農民的糧油等進行強制收購, 農民必須保證國家收購後才能留存糧油;統銷, 即統一供應, 政府有計劃供應城鎮居民糧油等食品。國家禁止糧油買賣, 糧油市場消亡。1985年, 國家不再對農村下達指令性的收購計劃, 1992年隨著社會主義市場經濟體制的建立, 施行了39年的統購統銷制度正式廢除。
人民公社制度建立。人民公社是政社合一的農村基層組織, 是國家行政權力與社會權力高度統一的基層政權組織, 人民公社管轄了生產、建設、民政、教育、醫療、治安等幾乎一切事宜。除政社合一外, 人民公社還有一個特點是「一大二公」, 即規模大公有化程度高。1958年7月1日中國第一個人民公社成立, 隨後全國農村99%人口加入人民公社, 1979年人民公社被陸續廢除, 1984年底中國99%的人民公社被廢除。
戶籍制度的建立。1958 年由全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》, 正式確定戶口制度, 嚴格限制農民遷移到城市, 小城市居民遷移大城市, 除升學、入伍等事務外, 城鄉人口流動幾乎停止。
單位制的形成。1949 年以前中共領導的革命根據地在若干年的艱苦鬥爭中逐漸形成的一種特殊的管理體制, 這種體制的突出特點是供給制, 對革命幹部和革命群眾的衣、食、住、行、生、老、病、死、傷殘、學習等各個方面根據其不同的等級執行不同的標準。1949年之後單位制從黨政軍機關擴展到所有的國營和集體所有的企事業機構中, 單位成為城市最為基礎的細胞。單位承擔了職工住房、各種生活福利、養老保險、醫療保險、衛生防疫、子女上學、班車服務、生老病死、安全防衛等職能, 單位是國家政策的落實者、資源的最終使用和支配者, 是國家調控和控制體系的主幹部分, 也是國家控制或管理城市居民的最重要載體。
(二) 1978年後的城市化
從鄉土中國轉向城鄉中國。1978年之後, 中國城市化進入快速發展時期, 城市化水平從1978年的17.9%增加到2018年的59.58%, 1979-1995年城市化速度每年提升0.7個百分點, 1995年之後, 城市化速度更快達到1.3～1.5個百分點, 1978-2018年城市化速度每年提升為1個百分點多。1998年中國城市數量達到668個, 100萬以上人口城市達到40個, 50萬～100萬人口城市達到53個, 20萬～50萬人口城市增加更多, 達到218個, 20萬人以下小城市也發展到377個。2017年1000萬人口以上城市達到7個, 500萬～1000萬人達到9個, 100萬～500萬人城市達到124個, 50萬～100萬人城市達到138個, 50萬人以下城市達到380個。1978年後的城市化是中國歷史上從沒有過的重大事件, 是中國發展的奇蹟, 也是人類歷史上最大規模的城鄉人口流動。經過40年的城市化, 實現了從鄉土中國到城鄉中國的歷史轉變: (1) 城市常住人口首次全面超過農村常住人口; (2) 工商業產值比重都全面超過農業, 以農為本的小農經濟社會逐步讓位於以工商業為主導的城市社會; (3) 城鄉的雙向人口流動, 農村人口大規模向城市流動, 城市居民短期 (如春節) 大規模向農村流動, 而且擁有巨大的流動人口, 1990年為2135萬人, 2010年達到26100萬人, 流動人口占總人口的近20%; (4) 中國傳統鄉土社會最終走向解體, 城市社會體系仍處於劇烈變動之中; (5) 城市問題的解決, 需要解決農村問題;農村問題的解決, 更需要從城市角度來解決。
2006年以來, 城市化一個顯著特徵是城市化水平的區域差異。東部地區和東北的城市化水平多數在60%以上, 中部地區介於50%～60%之間, 西部地區在50%左右, 西藏最低為31.14% (見表3) 。
三、中國城市化的兩大制度背景
在中國城市化進程中, 有兩大制度因素產生了重要影響:一是戶口制度;二是土地制度。中國有悠久的戶籍登記制度, 戰國時期各個諸侯國家就開始大規模的編戶入籍, 但一直以來, 其並不起到嚴格限制人口自由遷徙的作用。新中國建立後, 為實施發展重化工業戰略, 1958年由全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》開始構築城鄉人口遷徙的壁壘 (城市間的人口遷徙也受到限制) , 該條例規定了人口的登記制度, 規定了人口制度中的常住地制度, 規定了人口遷徙的嚴格的限制條件, 戶口制度正式形成。這套戶籍制度具體由公安機關管理, 對遷移進行嚴格的事前審批, 以戶為單位進行登記註冊, 每家都有一個戶口本。在戶口制度下, 沒有戶口人們便無法居住、旅遊、入學、結婚戶口制度不再是單純的登記與調查之用, 而是與各種福利待遇身份等掛鉤。1978年以來, 中國逐步放鬆戶口制度, 農村人口逐步獲得向小、中、大城市遷徙的權利, 人口自由遷移成為改革方向, 但是城鄉分割的勞動力市場仍然存在, 農民工的市民化還沒有完成, 戶籍、居住、身份三證合一還沒有完成。
新中國建立以後, 逐步消滅了土地私有制, 建立起土地公有制。1982年《憲法》第十條第一次明確了城市土地屬國家所有, 農村土地屬集體所有, 並賦予了國家當出於公共利益考慮, 可依法徵用土地的權利。至此, 中國土地公有制度正式確立, 公有制包括國有和集體所有兩種基本制度, 無論城市或農村土地不准買賣, 土地市場消失。1978年以來中國土地制度進行了比較系統而全面的改革, 改革的主要方向是在堅持土地公有制的前提下的土地的市場化。1988年《憲法》修正案刪除了不得轉讓土地的規定, 《土地管理法》作了相應修改, 這就從憲法和法律上確定了土地使用權與土地所有權可以分離, 確定了城鎮國有土地有償使用制度。隨即, 海口、廈門、廣州、天津等城市制定土地使用權有償轉讓的條例或規定。1998年《土地管理法》正式賦予地方政府對土地使用轉讓的審批權。土地有償出讓制度規定地方政府可以將國有土地使用權在一定年限內以協議、招標、拍賣方式依法出讓, 並有權獲得土地出讓金。
通過戶口制度, 限制人們的遷移和遷入城市的權利, 篩選人們進入城市的等級與規模;通過土地制度, 政府分享土地的收益並限制農地的交換與增值, 為大規模城市化特別是土地城市化提供資本。兩種制度交織在一起, 漸進式演變 (見圖1) 。雖然戶籍制度經歷一系列改革後, 不再嚴格限制人口流動, 但是城鄉二元體制仍然存在, 戶口與福利待遇身份等掛鉤的問題並沒有改變, 人口自由遷徙並不能完全實現。雖然土地市場化的進程不斷推進, 但農村土地和城市土地市場仍然是分割的, 農村集體用地必須通過政府徵收變為城市國有土地才能進入國有土地使用權交易市場, 客觀上存在兩種土地制度的「制度差」。因此, 人口自由遷徙、形成城鄉統一的勞動力市場, 土地的市場化、形成城鄉統一的土地市場仍將是中國戶籍和土地制度發展的方向。
圖 1 中國城市化的兩大制度因素
三、城市化發展的主要動力
(一) 戶口制度漸進改革是城市化的直接原因
城市化快速發展的直接原因是戶口制度的漸進改革。1978年, 中國開始進行改革開放, 戶籍制度改革也拉開了序幕。戶籍制度改革的脈絡是20世紀80年代逐步放開農村人口向集鎮遷移、向小城鎮遷移, 90年代放開向中小城市遷移, 2000年以來放開向中等城市、大城市遷移, 是一條漸進式放開戶口的過程, 在這一過程中由限制農民進城到鼓勵農民進城, 由限制農民落戶到鼓勵農民落戶, 由限制向小城市遷徙到限制向大城市遷徙, 流動人口由限制獲得城市公共服務到逐步有條件獲得城市公共服務。1984年1月1日, 中共中央發出《關於1984年農村工作的通知》, 允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶, 這是1958年以來第一次賦予農民遷移到城鎮的權利, 至此中國的城市化進程開始了新篇章。
(二) 對外開放是城市化的主要動力
城市化的拉力來自於中國的改革開放特別是東南沿海的改革開放和經濟的發展及其隨之而來的對勞動力的巨大需求, 特別是廣東、福建、浙江、江蘇、上海等省市的巨大需求。經濟發展與戶口制度雙向作用, 推動著城市化的快速發展, 經濟發展需要放鬆戶口制度, 戶口制度的放鬆又促進了經濟發展, 尤其是需要大量勞動力的勞動密集型產業的優先發展。「孔雀東南飛」, 飛入東南沿海的城市而不是當地的城市成為人口流動的最生動寫照。當然, 人口向東南沿海集聚也符合世界人口向濱海地區集聚的趨勢, 除了東南沿海的經濟發展拉力外, 還和東南沿海地區的比較優越的自然地理條件有關。
(三) 政府主導是城市化的突出特色
中國城市化的突出特色是政府主導, 政府主導表現在兩個方面:
1.政府推動城市化, 與大多數已開發國家的自發演進城市化不同, 中國城市化是地方政府推動的, 這種推動又以2008年為分界線劃分為兩個階段。第一個階段, 地方政府主要是利用零工業地價或低的工業地價、壓制勞動力價格來吸引企業建設開發區從而帶動城市發展, 這一階段可以稱為以地引資階段。第二個階段是以土地為載體, 藉助於各種城市融資平台, 發行地方債, 利用城市資本槓桿來實現資本的累積, 推動城市化發展, 可以稱為以地生財階段或槓桿城市化階段。
2.政府規制城市化, 主要是在對土地的規制和對城市數量規制上。土地的規制表現在兩個方面, 其一, 征地規制, 中國實行的土地公有制有兩種實現形式, 即農村集體所有制和城市的國有制。長期以來的征地制度是由地方政府從農民手裡低價徵收土地然後高價賣出, 差價則被稱為土地財政。這一制度曾為中國城市化的原始資本積累和資金需求做出了歷史貢獻, 但這一制度是以農民利益受損為代價, 因而不能持續維持。其二, 城市建設用地的規制, 即土地配額制度, 即由中央政府確定各地區可以增加的建設用地指標, 這一計劃指標的區域分配往往不能體現各地區的城市化對土地的具體需求, 造成了人與土地配置的空間不匹配, 東部地區城市化需求土地多而配額則相應的少, 而中西部地區則相反。城市數量的規制表現在設立城市上的行政級別限制, 中國的城市行政級別都是縣級以上, 縣以下不設市, 又因為土地公有從而民營城市化受到禁止, 從而中國城市數量從1978年的193個到2000年增加到658個, 再到2018年的671個, 20年間城市數量增加較少。中國近2萬個建制鎮中人口超過10萬的鎮為300多個, 這些鎮均具有「城市特徵」, 但由於城市行政級別規制而不能設市。
四、中國城市化中存在的問題
(一) 農民工
雖然戶籍制度對人口流動的限制隨著改革有所放鬆, 但是農民仍受到戶籍制度、土地制度的制約而無法實現自由遷移, 尤其是遷移到大城市和特大城市, 人已經遷移, 而戶籍仍在原籍 (多是農村) , 2000年人戶分離人口為1.44億人, 2012年達到2.79億人。正因為這種情況的存在, 我國的城市化水平按不同口徑計算有巨大的缺口, 2015年按照常住人口計算我國城市化率已經接近55%, 按戶籍人口城市化率僅為36%左右, 中間約有20%的缺口, 城市常住人口達到7.5億, 其中就包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口 (見圖2) 。這些農民工在城市無法平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等公共服務, 導致一系列複雜的社會經濟問題, 被稱為城市的「新二元結構」。
圖 2 中國城市化的缺口
資料來源:相關年份《中國統計年鑑》和《中國人口統計年鑑》。
農民工是中國城市化過程中的特有現象, 其他國家沒有農民工現象, 這是中國的戶籍制度決定的。中國的農民工數量巨大, 2014年全國農民工總量為27395萬人, 其中, 外出農民工16821萬人, 本地農民工10574萬人 (見表4) 。
農民工以青壯年為主, 2008年16～20歲占10.7%、而2017年為2.6%, 21～30歲占35.3%、而2017年為27.3%。50歲以上的農民工比例2008年為11.4%, 2017年則為21.3%, 年長的農民工比例在增加, 年輕農民工的比例在減少, 二代農民工在增加。在有些城市農民工的年齡更大, 如北京2016、2017年農民工的平均年齡是44.7歲和45.3歲 (見表5) 。
2014年, 農民工中流入地級以上城市的農民工10885萬人, 占64.7%。其中, 8.1%流入直轄市;22.4%流入省會城市;34.2%流入地級市。表6顯示, 2016年和2017年跨省流動農民工77%流入地級以上大城市;省內流動農民工53.9%流入地級以上大城市。東部地區省內流動多, 而中西部地區則是跨省流動遠大於省內流動, 流動的方向主要是東部地區。應該指出1978-2010年中西部流到東部地區的農民工多是不帶子女, 留守兒童在中西部地區成為重要的社會問題;2010年後開始有部分農民工回流到中西部, 但主要流動方向沒變 (見表6) 。
農民工主要從事製造業、建築業、批發和零售業以及住宿與餐飲業。2014年中國農民工在第二產業中從業的比重為56.6%, 在第三產業從業的比重為42.9%, 其中, 從事批發和零售業的農民工比重為11.4%;從事交通運輸、倉儲和郵政業的農民工比重為6.5%;從事住宿和餐飲業的農民工比重為6.0% (見表7) 。建築業是農民工傳統務工的主要行業, 近年來由於中老年農民工退出建築業, 建築業的從業人口在減少。
農民工也是在中國特有的制度背景下城鄉分割的二元社會向城鄉統一的社會的特有現象, 農民工現在已經成為中國工人的主要組成部分, 但大多數農民工還無法享受城市居民同等的教育、醫療、住房等服務, 受到不公正的對待, 其身份也受到歧視[11,12,13]。因而給予農民工自由選擇的權利、促進農村工的市民化、拓展農民工的職業和地位垂直上升的空間是避免從老的二元分割走向新的二元分割的急迫任務。
(二) 土地城市化
中國城市化及其城市發展的突出的特點是土地城市化與人口城市化的異速發展, 城市土地規模的迅速擴張。2004-2014年中國的城市化率增加了13.1個百分點, 而建成區面積增加了85%, 如表8所示。
中國土地開發和出讓的主導力量是地方政府。土地出讓規模迅速擴張, 一方面是由於城市人口規模不斷增長、城市工商業和居民住宅的需求迅速增長所致;另一方面也與地方政府以土地徵用、開發、出讓來發展地方經濟的發展模式有關。地方政府通過對土地一級市場的壟斷, 以較低價格取得農業用地, 進行平整開發後再以高價格出讓, 從中獲得了大量的土地出讓金, 之後, 再以這些資金徵用新土地, 並結合金融資金投入城市建設。對地方政府, 這不僅能大幅增加政府預算內和預算外的收入, 也能迅速擴大基礎設施投資、吸引外資、改變城市面貌, 推動地方經濟發展[14]。因此, 中國城市的蔓延過程與地方政府「經營城市」「經營土地」的行為取向密不可分, 其突出的特徵就是到處大興土木, 城市的變化日新月異[15]。
中國土地城市化的基本模式是:「攤大餅」式的房地產開發+開發區+大馬路+大廣場。「攤大餅」是城市空間由老城區層層向外推進, 而開發區則是在城市邊緣建立起的新工業區或新城區, 很多開發區本質上屬於邊緣城市, 大馬路和大廣場這些可視化公共設施也是各城市建設的必備要素。土地城市化往往採取先圈地, 後建房, 然後再填充人或產業形式, 因此短期或長期的「空城」普遍存在。
在城市邊緣建立名目各異的開發區是城市土地空間開發的另一種形式。中國的開發區包括經濟技術開發區、保稅區 (又稱自由貿易區) 、高新技術產業開發區、國家旅遊度假區、綜合開發區、新區等。根據行政級別又可以分成國家級開發區、省級開發區、市級開發區、縣級開發區等。2017年, 國家級開發區中有國家級經濟技術開發區219個、國家級高新技術產業開發區146個、國家級保稅區13個、國家級出口加工區66個、國家級邊境經濟開發區15個、國家級新區15個。省級開發區的數量更多, 例如北京良鄉經濟開發區、北京大興經濟開發區、北京天竺空港經濟開發區等多家經濟開發區。還有一類開發區為大學城, 北京、廣州、天津、上海、南京等眾多城市都有大學城。
政府基於財政目標推動城市土地規模擴張, 的確促進了中國城市化的迅速發展[16]。然而政府主導的外生型城市化由於要素在現行土地制度和戶口制度的限制下不能自由流動以窮盡集聚效應, 使城市土地和資本相對人口而言過度擴張, 導致土地利用效率的低下, 以土地密集和資本密集為主要特徵的城市化過程, 對中國真實城市化率的提高貢獻甚微, 陷入城市自我現代化的困境, 也違反國情和環保的要求, 難以持續[17,18], 而大規模超標低效的新城建設增加了地方政府債務負債率[19]。因此, 由土地的城市化轉向以人的城市化為主是未來城市化的重要發展方向。
(三) 城中村
20世紀90年代中後期, 城市蔓延和郊區化進程加速, 城市邊緣區土地被大量徵用, 原有農村聚落為城建用地所包圍或納入城建用地範圍形成類貧民窟的「城中村」[20,21]。在城市化迅速的沿海發達地區, 城中村已是一個存在已久的現象[22]。城中村的土地屬於集體所有制, 基本上不存在農業用地, 以宅基地與其他建設用地為主。其建築物也大多是農村式的家庭獨棟建築, 沒有進行統一規劃設計, 因此建築密度與容積率都比較高, 違章搭建建築多, 相應的基礎設施建設比較缺乏。其主要的人口結構以外來人口為主, 人口文化素質普遍不高, 社會治安難度大, 本地居民與外來人口相互隔離, 只是房主與房客的關係。城中村村民的經濟來源主要是房屋出租租金收入、小規模的商業、餐飲與集體經濟分紅。外來流動人口在城中村主要是為了尋找便宜的居住地, 部分在本村從事一些經營活動。
城中村形成的制度根源是城鄉分割的二元體制, 其直接原因是急速城市化過程中政府所實施的短期性低成本化的土地徵用政策, 是中國城市化變遷中的一種特有現象。由於城中村普遍存在基礎設施薄弱、房屋建築混亂、環境衛生惡劣、社會治安複雜等問題, 許多人視其為城市的「陰暗面」, 破壞了城市形象, 給城市管理和發展帶來混亂, 因此, 改造思路主要是消滅城中村。被忽略的是, 城中村實際上為城市流動人口提供了大量的廉租房, 同時也為城市化過程中的失地農民提供了社區保障與經濟來源, 對控制城市的營商成本也起到重要作用。愛德華·格萊澤[23]在《城市的勝利》里提出, 城市中存在的貧困現象事實上體現了城市的優勢, 而非劣勢, 貧民區實際上為窮人提供了走出貧困的道路。城中村實際上也為流動人口與失地農民提供了這樣的功能。如果沒有認識到這一點, 只從城市景觀的角度考慮一味消滅城中村, 只會讓農民工陷入更為不堪的境地, 並且使城市失去吸引力。
(四) 城市行政等級
新中國成立後, 地方行政單位逐步形成省 (自治區、直轄區) 、地市 (州) 、縣 (縣級市、旗) 和鄉 (鎮) 四級, 下級單位直接受上級行政單位的垂直管理體系。中國的地方政府不僅層次多, 而且每一個層次都具有一定的行政級別, 這些行政層次與黨內的層次、政府組成部門的層次又是一一對應。中國還有一類特殊的功能區如各種開發區新區也有行政級別, 如天津開發區為正廳級。行政級別的複雜性還體現在相同的名稱而對應不同的行政級別, 如直轄市的局為正廳級, 而縣的局為正科級, 如重慶市公安局局長為正廳級, 而香河縣公安局局長則為正科級。地方政府的行政性是中國地方政府與已開發國家地方政府不同的地方, 西方已開發國家的城鎮自治, 城市一般沒有行政級別, 官員也沒有行政級別。
行政中心是各級政府的所在地。這裡集中了各級政府機構、高等院校、科研事業單位、金融機構、國有企業、大型醫院、文藝團體。由於接近權力中心, 便於享有行政資源與公共服務, 外商投資、私營企業、各類優秀人才以及能夠影響決策的成功人士大多選擇行政中心城市辦公與居住。由於地理臨近效應以及各種政治資源和社會資本集聚於此, 使中央政府傾向於將更多資源投向首都、直轄市和副省級城市;省級政府把更多資源投向省會 (首府) 城市, 而地級市則把更多資源投向中心城區。以人均市政公用設施建設投資為例, 城市行政等級越高, 人均占有的投資就越多。特別是自1999年以來, 政府可掌控的國有資本也在不斷向擁有較多政治資源的行政等級較高的城市集中。這說明, 在現有的資源配置格局下, 一個城市的行政等級越高, 就越靠近主導資源分配的權力中心, 所獲得的各種機會和資源就會越多, 也就越有能力進行城市規模擴張[24,24]。
中國城市由於行政等級導致資源分配不平等, 再加上市場力量導致的交互效應, 使行政等級高的大城市過度膨脹而行政等級較低的城市發展滯後。
在政治集中、財政分權與行政性城市安排的情況下, 中國城市政府間的競爭成為常態, 為增長而競爭、為晉升而競爭成為治理體制的主要影響。地區間競爭不僅導致地方政府對本地區外的企業採取歧視性政策, 即使對本地區內的不同企業也存在歧視, 追求任期內政績最大化的地方官員為了吸引外資, 通常對本地民營資本的市場准入進行限制等。這種競爭格局在一定程度上扭曲了資本和勞動力等要素資源的市場化流動, 阻礙了地區經濟增長的收斂。
五、未來城市化發展展望
中國的城市化道路已走過70年歷程, 取得了輝煌的成就。然而, 由於中國特殊的制度背景與政府的許多錯誤干預政策, 城市化過程中也出現了一些問題。未來城市化一個總體思想是:從過去以土地城市化為主轉向真正的人的城市化道路, 減少政府力量對城市化發展的直接干預, 政府應積極履行提供公共服務的職能, 發揮市場力量在城市化進程中的主導作用。
(一) 完全放開戶籍制度, 允許人口真正實現自由遷徙
這是解決農民工問題的關鍵措施。目前戶籍制度雖不再嚴格限制人口流動, 但是城鄉二元體制仍然存在, 戶口與福利待遇身份等掛鉤的問題並沒有根本性地改變。2015年12月國務院公布《居住證暫行條例》, 2016年1月1日起全面施行居住證制度。2016年2月5日《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》發布, 要求加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標。暫住證、藍印戶口、居住證等是中國戶口制度漸進式改革產物, 是有限的戶口制度, 中國公民正一步一步通向自由遷徙之路。未來的重點仍然是全面放開城市戶籍限制, 逐步實現城市常住人口公共服務的均等化, 實現真正地自由遷徙。
(二) 建立城鄉統一的土地市場, 實現土地使用權交易市場化
地方政府之所以能夠通過土地出讓, 獲取大量的土地財政收入, 根本上是由於城市與農村的土地市場分割, 地方政府壟斷了土地使用權轉讓的審批權。因此, 土地市場改革的重點是處理好城鄉兩種土地制度, 不斷縮減兩種土地制度在土地使用、交易等權能方面的「制度差」, 農村土地改革要更清晰地界定農村的租佃權、不斷增加農村土地的權能, 不斷放鬆農村土地的非農用途管制, 實現農村土地與城市土地的市場的統一。在實踐中積極推動十八屆三中全會決議精神, 在符合規劃和用途管制前提下, 允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。使各級政府不再壟斷地源, 農村集體可以直接以所有者的身份, 在市場上通過平等交易出讓土地。同時, 要進一步規範地方政府「以地引資」與「以地融資」的城市發展模式, 扭轉地方政府對土地資本化濫用的現象。
(三) 城市應包容城中村的存在, 改造也應該以存續為前提
城市特別是大城市應該允許城中村的存在。如果要改造, 也要以改善村民與流動人口的居住環境, 提升生活質量為目的。但是, 許多的城中村改造只是想通過城中村改造獲取原本的區位優勢, 以尋求這種區位所衍生的巨額經濟利益。這樣的改造模式, 最後只會讓城中村的村民失去經濟來源, 也讓低收入流動人口失去了安身之所, 而且並不能真正的讓城中村消失, 而只是在其他地方形成新的城中村而已。城中村的改造, 要避免異地新建農民公寓, 應實行「原位改造」, 對位於中心城區的城中村, 通過改變其物質空間模式, 最終構建保證城中村村民及集體物業收益來源的空間系統, 其關鍵是繼續讓其發揮為低收入流動人口提供住房的功能[20]。
(四) 城市化發展去行政化, 建立公平的競爭環境
儘管行政等級高的城市獲得資源的能力更強, 但這些資源利用效率是否更高還存在爭議[25]。並且, 城市的行政等級還導致了中國大城市規模快速增長與中小城市發展滯後, 在一定程度上扭曲了資本和勞動力等要素的市場化流動。因此, 需要改革傳統的等級化的城市行政管理體制, 城市發展去行政化, 縣以下設市, 為城市發展創造公平的競爭環境。要尊重城市發展的內在規律, 發揮市場在資源配置中的主導作用, 以此提高城市要素資源的配置效率, 糾正由於行政手段導致的大量資源集中於某些城市的扭曲現象, 實現城市體系的合理髮展。
來源：經濟問題2019年09期
作者：蹤家峰 林宗建 南開大學經濟學院南開大學周恩來政府管理學院
基金：科技部國家重點研發計劃(2018YFC0213600)； 國家自然科學基金項目(71561137003)；