摘 要：根據中國農村閒置用地現狀，結合鄉村振興戰略規劃，探討中國農村閒置耕地、閒置宅基地、閒置二三產業用地的整理與再利用路徑。結合鄉村生態振興的要求治理和修復受污染閒置耕地，結合現代農業生產要求改善閒置耕地的利用條件，結合農業新業態整理和再利用耕地，是處置閒置耕地的有效路徑；開展可復墾閒置宅基地的復墾工程，推進不具復墾適宜性的閒置宅基地的商業化利用和資本化進程，是處置閒置宅基地的有效路徑；完善閒置二三產業用地的管理政策，發揮地方政府在處置閒置二三產業用地中的管理與服務職能，引導農民集體經濟組織科學地整理和再利用，是處置閒置二三產業用地的有效路徑。
據統計，中國農村土地資源總面積為44 160萬hm2，占中國土地資源總量的46%；中國建設用地總面積為3 200萬hm2，其中，農村集體建設用地面積為2 060萬hm2，占總面積的64.6%[1]；而13 492萬hm2耕地絕大部分分布於農村[2]。
目前中國廣大農村普遍存在舊廠、舊宅、廢棄宅基地、空心村、拋荒地、廢棄耕地等土地閒置現象，土地資源浪費極為嚴重。根據《中國農村發展報告（2017）》的數據，中國農村居民點閒置土地的面積高達200萬hm2。據不完全統計[3]，中國每年撂荒耕地近200萬hm2，宅基地廢棄空置近760萬hm2。
在中國實施嚴格耕地保護政策下，鄉村振興不可能以占用大量耕地方式獲得土地資源，而需通過盤活農村存量土地滿足鄉村振興的建設用地需求。能否合理利用閒置用地，必然會對鄉村振興發展、村容村貌、居住環境、農民收入等產生重要影響。
本研究關注的農村閒置用地是對農村農業生產、農民生活、土地節約集約利用、中國鄉村振興戰略、農村經濟發展甚至城市經濟發展影響較大，具有較大面積，需要儘快採取措施解決的農村閒置用地，包括農村閒置耕地、閒置宅基地及閒置二三產業用地。探討有效利用農村閒置用地的路徑，嘗試提高農村閒置用地利用率並使其在鄉村振興中充分發揮作用，對農村經濟協調健康發展具有實踐意義。
1 鄉村振興中農村閒置耕地的整理與再利用路徑
1.1 結合鄉村生態振興要求開展閒置耕地的污染治理與修復
耕地承擔著農業生產的功能，是城鄉生態系統的重要組成部分，具有生態屏障功能。目前農村普遍存在耕地閒置的現象，一些耕地還出現土壤污染、質量下降等問題。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確要求深入實施土壤污染防治行動計劃，有序推進受污染耕地的治理與修復。為落實好規劃要求，需從以下3方面著手修復受污染的閒置耕地。
首先，科學論證閒置耕地污染修復項目。閒置耕地污染治理與修復是個系統工程，開展這項工程之前需先對閒置耕地污染修復項目進行科學論證，認真開展投入產出分析，儘量通過「投入—治理—修復—建設—經營—收益」方式，實現閒置耕地污染修復的良性循環。
其次，多途徑解決閒置耕地污染修復的資金難題。耕地污染治理與修復是功在當代、利在千秋的事業，建議各地政府在財政收入中安排專項資金用於耕地污染治理與修復。同時，鼓勵社會資金參與閒置耕地污染治理與修復，大力支持村集體或企業參與閒置耕地污染治理與修復工程。
再次，提高閒置耕地污染修復的目標整體性和技術專業性。耕地污染治理與修復在生態功能上具有區域性和綜合性的特點，建議以修復閒置耕地的生態系統及有助於改善區域整體生態環境為目標，運用先進技術、僱傭專業機構和人員對受污染的閒置耕地開展修復工程，使經修復的耕地能在發展現代農業、美化鄉村環境、優化城鄉生態系統等方面充分發揮應有的功能。
1.2 結合現代農業生產要求改善閒置耕地的利用條件和價值
閒置耕地通常具有自然條件差、生產設施不完善、分布零散、土地利用空間景觀不佳等特點。對閒置耕地進行整理是鄉村產業振興、生態振興繞不開的內容。根據中國目前的閒置耕地建設狀況，可從以下3方面改善閒置耕地的利用條件和方式。
首先，採取有效措施改善閒置耕地的利用條件。通過建設治旱除澇、水土流失治理等耕地生態保護工程來改善閒置耕地的自然條件，提高閒置耕地的可利用價值。
其次，按高標準農田建設要求整理和建設閒置耕地。結合鄉村振興戰略規劃中建設6 666.67萬hm2高標準農田的要求，將閒置耕地納入高標準農田的建設範圍，對閒置耕地實施高標準農田建設，著重通過建設完善道路、灌溉、排水、防護等基礎設施工程來解決閒置耕地分布較為零散、規模化經營難、水利設施落後等問題。
再次，按現代農業生產要求再利用閒置耕地。根據《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》對發展現代農業的要求，將閒置耕地的再利用與調整農業產業結構、培育現代農業新型經營主體、建設現代農業產業園、發展家庭農場等現代農業生產需要相結合，與周邊其他土地的利用狀況相結合，為區域實現農業機械化、規模化經營創造有利的條件，發揮閒置耕地再利用在實現「農業強、農民富、農村美」中的作用。
1.3 立足於原承包戶推動閒置耕地的整理和再利用
農民集體經濟組織和農民是耕地的產權主體，也是鄉村振興的主體，因此，農村閒置耕地的整理與再利用需立足於閒置耕地的原承包戶和農民集體經濟組織按以下3個方式開展。
首先，鼓勵閒置耕地原承包戶結合農業新業態重新經營耕地。通過提高糧食直補金額、增加補貼項目等方式鼓勵耕地原承包戶基於鄉村一二三產業融合發展的新要求，依託鄉村的旅遊、度假、康養、養老等新功能，重新開展閒置耕地的整理、複種工作。在完成地力修復和完善生產基礎設施的基礎上，大力發展休閒農業、生態農業、循環農業、創藝農業等現代農業，增加農業生產的附加值，提高農戶的經營收入和耕地產出率。
其次，支持原承包戶流轉閒置耕地，提高耕地的利用率。在不改變土地所有權和承包權的前提下，鼓勵沒有再耕作意願的農民參與耕地經營權流轉，讓有經營能力和條件的市場主體經營耕地，使農民獲得流轉收入。
再次，允許農民集體經濟組織統籌再利用閒置耕地資源。鼓勵有條件的村集體經濟組織成立土地股份公司，按農民自願以土地承包經營權入股的形式來整合全村的耕地資源，將閒置耕地再次納入全村的生產經營範圍，避免耕地資源浪費，促進農業增產和農民增收。
2 鄉村振興中農村閒置宅基地的整理與再利用路徑
2.1 推進可復墾閒置宅基地的復墾工程，減輕鄉村振興中的耕地保護壓力
據統計，中國宅基地占用了1 660萬hm2的耕地，如果通過宅基地整理至少可以節約50%的土地，把這些土地復墾能增加50%的耕地，即666萬hm2以上的耕地[4]。可見，復墾宅基地對緩解中國人多地少的矛盾、保障國家糧食安全具有重要意義，故對於有條件復墾的閒置宅基地應優先復墾為耕地。
首先，按閒置宅基地復墾工程的要求有序推進閒置宅基地的復墾。結合鄉村振興中「農業強」的目標，有序開展農村閒置宅基地的整理，做好土地平整、耕作層填充、土地培肥等工作，確保增加達標的耕地面積，降低鄉村振興中的耕地保護壓力。
其次，建設和完善閒置宅基地復墾耕地的配套設施。在復墾耕地工作中，建設和完善灌溉渠道、機耕生產道路等農業生產性設施，併科學配套必要的道路、水利、電力等基礎設施，為提高農業生產率創造良好的條件。
再次，採取多種形式開展復墾耕地的經營。按因地制宜的原則，採取原宅基地用戶獨立經營、農民集體經濟組織統一規劃經營、企業等新型經營主體承包經營、農民或農民集體經濟組織與新型市場主體合作經營等多種形式經營復墾耕地，增加農民和農民集體經濟組織的收入。
2.2 靈活使用閒置宅基地復墾耕地指標，緩解土地供需矛盾
各地在閒置宅基地復墾中可充分利用已有的土地政策，靈活使用復墾耕地的指標。
首先，閒置宅基地復墾耕地指標可用於與其他地區耕地指標換購。對於耕地資源較豐富的地區，可利用易地保護的土地政策，將閒置宅基地復墾的耕地指標用於與其他耕地資源貧乏、落實耕地占補平衡政策有困難的地區，特別是經濟發達的地區，作耕地保護指標對換。耕地復墾地區可因此獲得經濟收入，換進耕地指標的地區也可免去建設用地利用與耕地保護之間難以調和的矛盾。
其次，閒置宅基地復墾耕地指標可用於本地區建設用地指標的置換。對於建設用地供需矛盾突出的地區，可將宅基地復墾的耕地指標用於置換該地區的建設用地指標，從而緩解該地區經濟發展中建設用地的供需矛盾，增加鄉村振興發展用地的存量供給。
再次，探索閒置宅基地復墾耕地指標對換所獲收益的分配與使用辦法。根據各地村莊的實況，合理確定閒置宅基地復墾耕地指標對購和對換所獲收益在村集體與農民之間的分配比例，並由村民共同決定歸村集體的那部分收益的具體使用方式，建議村集體經濟組織將其用於完善村內基礎設施、發展壯大集體經濟、增發村民養老補貼等方面，達成城鄉建設、集體經濟發展與農民生活改善共贏的局面。
2.3 探索不具復墾適宜性的閒置宅基地的商業化利用
對於耕作層修復和生產設施條件建設難度大而不宜再復墾的閒置宅基地，可探索其商業化用途。
首先，加快探索農民閒置宅基地和閒置農房產權結構分置改革。借鑑農用地的「三權分置」改革經驗，探索宅基地所有權、資格權、使用權的「三權分置」改革，落實宅基地的集體所有權，保障農戶的宅基地資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋的使用權，激活農村宅基地的產權權能，為閒置宅基地在鄉村振興中能以商業化形式開發利用做好制度安排。
其次，開展閒置宅基地的多樣化經營。宅基地是農民集體經濟組織和農民的主要資源和資產，鼓勵村民和農民集體努力在市場經濟中挖掘閒置宅基地的增值潛力，整理和美化閒置宅基地，並以入股、出租、聯營等多種方式開展閒置宅基地的市場化經營，讓農民和農民集體經濟組織獲得股金、分紅、經營利潤、租金等收入，助推「農村美、農民富」的振興目標。
再次，拓展和完善宅基地的融資功能。目前中國農村宅基地產權登記已基本完成。在宅基地產權主體清晰，權責明確的前提下，各地在閒置宅基地順利開展再利用之後可加快完善宅基地使用權抵押貸款政策，積極探索宅基地使用權抵押貸款操作模式，努力實踐閒置宅基地的融資功能，以更好地激活農村閒置的土地資源，帶動社會資本參與鄉村振興建設，提高閒置宅基地利用的綜合效益。
3 鄉村振興中農村閒置二三產業用地的整理與再利用路徑
3.1 完善相關管理和政策，促進閒置二三產業用地的有序整理與再利用
隨著許多曾經非常發達的鄉鎮企業在市場競爭中被淘汰，農村廢棄的工礦倉儲用地、商服用地、公共管理與公共服務用地等閒置用地也具有相當的規模，是鄉村振興發展用地的主要供給來源，各地政府可通過盤活這部分存量土地來增加鄉村振興發展所需的建設用地。
首先，加強地方政府地農村閒置二三產業用地的統籌管理。在實施鄉村振興戰略中，各地方政府應加強對農村舊廠等閒置用地的統籌管理力度，定期清查農村閒置二三產業用地的情況，詳細統計區域內閒置用地的位置、面積等方面的信息，並將其納入信息化管理的軌道，為有序整理和再利用閒置二三產業用地做必要的信息儲備。
其次，加強農村閒置二三產業用地的規劃管理，將其再利用納入規劃內容。鑒於中國農村還普遍缺乏詳細的土地利用規劃，建議地方政府在新編鎮的土地利用規劃時，可進一步細化農村集體土地的利用規劃，有條件的村集體可在鎮土地利用規劃的基礎上加快編制更詳細的村莊土地利用規劃，並統籌規劃閒置用地的整理和再利用，對閒置二三產業用地的整理參與主體、整理方式、資金來源等作詳細的規定，對閒置二三產業用地再利用的用途、供給規模、供給計劃等進行詳細的規劃，避免閒置二三產業用地整理與再利用的盲目性與無序性，確實落實《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中關於推進實用性村莊規劃編制實施的要求，加強鄉村建設規劃許可管理的要求。
再次，科學制訂處置閒置用地的總體指導性方案。建議國土、規劃等相關部門在對農村閒置用地進行調研分析的基礎上，制定具有指導性的總體處置政策和措施，並結合鄉村振興戰略和各地實際情況，引導農民集體經濟組織採取復墾、協助利用、合作經營、項目引進、實施流轉、協議置換、收購儲備等方式盤活鄉村閒置二三產業用地，增加鄉村振興發展可利用的存量建設用地。
3.2 注重發揮集體經濟組織的力量整理和再利用閒置二三產業用地
農民和農民集體經濟組織是農村閒置二三產業用地的產權主體，農村閒置二三產業用地的整理、再利用和收益分配都必然離不開農民和農民集體經濟組織所應發揮的力量和應享有的權益。
首先，轉變農民意識，激發農民集體經濟組織加快處置閒置二三產業用地的積極性。通過專業的宣傳教育來增強農民集體經濟組織珍惜有限土地資源和優化利用土地資源的意識，提高農民集體主動處置閒置二三產業用地的積極性，加快開展廢棄的舊廠、舊校區、舊市場交易場所、舊道路、舊站場、舊臨時建築等閒置二三產業用地的整理與再利用。
其次，結合美麗鄉村建設處置閒置用地。發揮農民和農民集體經濟組織建設美麗鄉村的主體作用，加快推進廢棄的基礎設施用地、公共管理與公共服務用地等集體公益性建設用地的整理與再利用。對於能繼續用為集體公益性用途的閒置用地應優先用於鄉村基礎設施的建設、更新和改造，支持農民集體經濟組織建設公共廣場、公園、綠地、運動場所、醫療診所等公共服務設施，以改善村民的生活條件，加快實現鄉村生態宜居的目標。允許不必或不便繼續用於集體公益性用途的建設用地轉變為集體經營性建設用地，並讓村集體經濟組織對其進行再利用。
再次，結合鄉村產業振興再利用閒置二三產業用地，促進農村「三產」融合。引導農民集體經濟組織抓住國家實施鄉村振興戰略的機遇，以閒置二三產業用地為載體，繼續發展農副產品加工業，大力發展旅遊業、快遞物流、電子商務等新興產業。最後，藉助多種平台推動閒置二三產業用地流轉。引導村集體藉助政府搭建的信息服務平台、業務諮詢平台、資產交易平台等平台流轉整理好的閒置用地，積極開展閒置用地的招商引資，爭取新的項目落地，讓閒置用地進入鄉村振興中的要素再配置過程。
3.3 發揮政府在農村閒置二三產業用地具體處置中的作用
為了能順利處置農村閒置二三產業用地，在閒置二三產業用地處置中需從以下4個方面發揮政府的職能。
首先，提供閒置二三產業用地再配置的信息服務，降低交易成本。地方政府可充分利用目前各地已推行的農村「三資」交易監管平台，及時發布和更新招租、招商等信息，解決土地供需雙方信息不對稱的問題，降低用地方的用地搜索成本，減少供需雙方的交易費用，也可因而吸引更多的社會資源參與閒置二三產業用地的再利用。
其次，嘗試儲備農村閒置二三產業用地，增加鄉村振興的用地供給渠道。地方政府可先完善閒置二三產業用地整理與再利用的具體管理政策，嘗試將其與國有閒置用地一併管理，並適時開展鄉村振興用地的土地儲備工作，在保護好農民和農民集體經濟組織利益的前提下可徵購農村閒置二三產業用地，並將其納入政府的土地儲備範圍，以增加鄉村振興的用地供給渠道。
再次，按照鄉村產業振興用地需要供給政府收儲的閒置二三產業用地。由於保障糧食安全是鄉村振興的首要任務，故鄉村振興中的非農建設項目用地應以閒置二三產業用地為主要供給來源，在政府實施農村閒置二三產業用地收儲計劃之後，將收儲的農村閒置二三產業用地優先供於鄉村產業振興項目用地，確保鄉村振興的建設用地需求和供地效率，緩解鄉村振興中土地利用與保護的矛盾，加快鄉村振興步伐。
作者簡介： 廣東省社會科學院 楊秀琴（1977—），女，廣東饒平人，博士研究生，副研究員，研究方向：土地資源管理、農村經濟、區域經濟與可持續發展。;
來源：山西農經2019年24期