摘 要：地方政府基於公共價值推動農民集中居住, 城鄉建設用地增減掛鉤則為其提供了資金來源和動力, 目的是改善農村人居環境, 實現鄉村振興。增減掛鉤與集中居住互為條件, 增減掛鉤為集中居住提供了資金來源, 而集中居住則為增減掛鉤提供了土地指標。集中居住的實質是土地治理, 土地治理是普通農業型村莊實現鄉村振興的新動能, 是中國鄉村振興的基本經驗。對普通農業型村莊而言, 工商資本缺乏, 土地流轉困難, 集中居住並不能帶來耕地集中, 小農生產仍然具有一定的合理性。這就要求地方政府在推進集中居住的同時, 不可強制推進耕地集中, 要探索小農戶與現代農業發展的有機銜接機制, 讓小農戶分享更多的價值, 形成更加適合普通農業型村莊的鄉村振興路徑。
在鄉村振興戰略出台後, 學界和政策部門關注的重點是特色資源型村莊的鄉村振興, 而對在數量上具有絕對優勢的普通農業型村莊的鄉村振興關注相對不夠, 在某種程度上導致了鄉村振興的失衡1。為了探索普通農業型村莊的鄉村振興路徑, 筆者在2019年元月份對蘇北和魯西南地區的農業型村莊進行了多點調查。調研發現, 農民集中居住已成為普通農業型村莊實現鄉村振興的路徑, 地方政府積累了豐富的經驗, 形成了較為成熟的模式。
農民集中居住源自上海、蘇南等工業發達地區農村的「三集中」, 其作為新農村建設的一項地方創新, 很快擴散到全國。在鄉村振興戰略的背景下, 一些地方加快了農民集中居住的步伐, 集中居住逐漸成為農業型村莊實現鄉村振興的路徑選擇。與城郊和工業型村莊不同的是, 農業型村莊缺乏工業化基礎, 工商資本不足, 其集中居住是在行政主導下展開的。地方政府基於公共價值推動農民集中居住, 城鄉建設用地增減掛鉤則為其提供了資金來源和動力, 目的是改善農村人居環境, 實現鄉村振興。本文基於對宿城區、睢寧、曹縣三地農業型村莊集中居住的實地調查, 通過大集中與小集中兩種集中居住類型的比較分析, 呈現了農業型村莊集中居住的路徑與機制, 為促進普通農業型村莊的鄉村振興提供政策建議。
一 行政主導的集中居住
農民集中居住是行政主導的產物。根據行政主導力度的強弱, 普通農業型村莊的集中居住可以分為大集中與小集中兩種類型。所謂大集中, 主要是指跨村集中, 向鎮區集中, 向高層住宅集中, 大集中需要強有力的行政主導;小集中則是指村內集中, 以行政村為基礎建設新型農村社區, 以帶院的兩層樓房為主, 小集中的行政主導力度相對較弱。
大集中與小集中的主要差別就是集中居住程度的差異。大集中主要是向鎮區集中, 向高層住宅集中, 集中居住程度較高。為了實現高度集中居住, 地方一般會採取統規統建的建設模式。小集中主要是向中心村集中, 一般是兩層樓帶院的住宅。小集中的類型更加多樣, 主要包括村規村建、村規代建、統規自建、統規統建等建設模式。
宿遷市宿城區城鄉統籌試驗區的集中居住屬於典型的大集中, 該試驗區涉及三個鄉鎮, 在時任市領導的強力推動下啟動建設。為了推動集中居住, 試驗區成立了城鄉統籌管理委員會這一專門機構, 下設新農村建設投資公司負責融資和建設, 採取統規統建的建設模式, 統一規劃, 統一建設, 鄉村兩級只是發揮配合作用。
宿城試驗區的集中居住安置小區採取「5+1」模式, 即5層樓+閣樓, 共有5種戶型。小區專門為貧困戶建設了150套周轉房, 每套房50平方米, 裝修好, 困難戶可拎包入住。一期二期共建成7個農民集中居住小區, 396棟樓房, 安置1.5萬戶, 人口5.04萬。其中, 古山河小區4千戶, 2萬人左右, 共容納了10來個村的村民。共建成黨群服務中心7個, 文化廣場7個, 還有健身娛樂場所15處, 衛生服務中心8個, 省級幼兒園4個。
相比這種大集中的建設模式, 小集中的行政主導程度就要弱一些, 並沒有成立專門機構來負責, 大都是由鄉鎮主導, 村級配合, 甚至由村一級主導建設。小集中的類型更加豐富, 主要包括村規自建、村規村建、統規自建、統規統建等若干模式。即使在小集中內部, 不同的建設模式, 行政主導的強度亦不同。
宿城區羅圩鄉聯伍村就採取了村規自建和村規村建兩種模式, 以村為實施主體, 行政主導的強度最弱。政府並沒有提供統一規劃, 沒有設計, 沒有圖紙, 全靠村裡自行摸索。村民自建或者由村裡統一代建, 30%的農戶採取了自建, 70%的農戶採取了代建。自建就是村裡統一划給地皮, 由村民按照統一規劃自行建房。代建就是由村裡統一規劃統一建設, 村民向村裡購買住宅。兩種建設模式的規格相同, 都是帶院的兩層住宅。集中居住點的住房外觀統一, 內部自己裝修。代建房屋的價格由村裡統一掌握, 當時3萬元1套房。自建比代建能節省1萬塊錢左右, 但加上人工成本, 實際上是差不多的。所以, 第一期還有一些農戶選擇自建, 第二期全部是代建。聯伍村的集中居住小區很受歡迎, 供不應求, 外村就有15戶來買, 其中有兩戶還是外鄉的。村裡規定外村村民來買房, 要交2萬塊錢給村裡。
聯伍村的村規自建和村規村建兩種模式, 以村委為實施主體, 主要以村民自治的形式展開。2006年, 宿遷市提出新農村集中居住點與康居示範村創建, 聯伍村就是這一政策的產物。當時政府的財政支持力度很小, 還沒有城鄉建設用地增減掛鉤政策, 主要靠財政補貼和自籌資金。每個村都有自己的任務, 村裡自己實施。每個村都有一個集中居住點, 有的蓋了10套, 有的蓋了20套, 沒有形成規模。也有一些村根本沒有建成。羅圩鄉只有3個村形成了一定的規模, 以聯伍村最為典型, 建成了400戶的集中居住小區。2018年開始, 羅圩鄉開始推行新一輪的集中居住, 提倡村民進城入鎮, 全鄉只保留了聯伍村一個農村社區, 其他村莊的村民全部向鎮區集中, 大集中替代了小集中。
山東曹縣磚廟鎮的小集中採取的是統規自建模式, 其行政主導的強度較之於村規自建或代建明顯增大。其背景是山東省近年來大力推行新型農村社區建設, 其實質就是農民集中居住。在省級政府的推動下, 地方政府主導的集中居住推進很快, 以曹縣為例, 截至2018年, 山東曹縣共建成新型社區63個, 涉及3.7萬戶農戶。曹縣磚廟鎮統一規劃, 將全鎮行政村合併為10個新型農村社區, 2018年已建成社區4個, 在建社區3個, 共合併自然村44個, 涉及農戶5692戶, 人口18798人, 占全鎮總人口的45%。
曹縣磚廟鎮以鄉鎮為實施主體, 採取統規自建模式, 以原有的行政村為基礎推進集中居住。集中居住社區由政府統一規劃, 每戶重新劃給3分宅基地, 由農戶按照統一設計圖紙自行建設。農戶原有住宅自行拆除, 自拆自建。新建住宅的外觀、房高整齊劃一, 統一為帶院的兩層住宅, 農戶自己找施工隊蓋房。磚廟鎮的集中居住以鄉鎮為實施主體, 由縣政府統籌推進, 資金來源以城鄉建設用地增減掛鉤和農民自籌為主。當地地方政府也認為這種以行政村為基礎的小集中, 節約的土地有限, 今後的新型農村社區建設準備搞大集中。
江蘇睢寧縣自2015年起大力推動農民集中居住, 取得了較大的成效, 其採取的是統規統建模式, 其行政力度較之於統規自建更強。睢寧縣邱集鎮新閘村自2015年起就開始禁建新房, 為推行集中居住做準備。2018年, 該村正式啟動農民集中居住。新閘村有13個村民小組, 戶籍人口2850人, 耕地3400畝。該村的集中居住在縣政府的統籌下, 以鄉鎮為實施主體, 以行政村為單位推進, 屬於統規統建模式, 統一規劃為兩層樓房, 統一建設。先拆後建, 拆遷戶補貼一年房租, 每平方米補貼8元。資金來源也是城鄉建設用地增減掛鉤和農戶自籌為主。新閘村的集中居住雖然採取了統規統建模式, 但也是在行政村內實行集中居住, 因而也是一種小集中。
總之, 農民集中居住, 不管是大集中, 還是小集中, 都是地方政府推動的。集中居住及其規劃在本質上是行政主導的結果, 由於地方政府的行政力度不同, 集中居住的程度也不同。大集中的行政力度最大, 由專門行政機構負責, 集中居住的程度最高;小集中也是行政主導, 但行政力度稍弱, 村規自建和村規統建的行政力度最弱, 村級自行規劃, 村民自治的色彩較為濃厚;統規自建的行政力度增強, 統一規劃, 鄉鎮為主體, 村級只是配合, 村民需要自行建房;統規統建的行政力度較強, 鄉鎮為主體, 村級配合, 住宅統一設計統一建設, 村民無需自行建房。
地方政府推動農民集中居住, 並不是單純出於政績需要, 而是基於公共價值, 其目的是改善農村住房條件、人居環境等, 並以此為突破口實現鄉風文明和產業振興。地方政府基於公共價值推動集中居住, 既有政治理性, 也有行政理性, 在地方政府那裡, 集中居住體現了政治理性與行政理性。
二 宅基地治理驅動的集中居住
部分地方政府為什麼熱衷於農民集中居住?可能其最大的驅動力就是節約土地, 推進土地的集約利用。蘇南地區的一些工業發達鄉鎮最早在推動農民集中居住時, 就是為了解決工業化和城鎮化的用地問題。當時蘇南地區工業化發展導致用地緊張, 一些鄉鎮自發進行了「農民集中居住」試驗, 最具代表性的是江陰市新橋鎮的「三集中」, 農民向鎮區集中, 消滅了行政村建制。農民集中居住後, 原有的村莊宅基地、空閒地用於工業建設, 解決了工業化的用地饑渴2。也就是說, 經濟發達地區的農民集中居住實際上在某種程度上是由宅基地治理驅動的。
與蘇南發達地區不同, 蘇北、魯西南等地的鄉村工業落後, 這些地區的集中居住缺乏工業化、城鎮化的內在需求和驅動, 缺乏工商資本的參與, 只能靠地方政府的強力推動。那麼, 地方政府如何推動農業型村莊的集中居住呢, 其動力和途徑依然是宅基地治理, 只不過並不是本地工業化和城鎮化的需要, 而是城市建設用地的需要, 這就是所謂的城鄉建設用地增減掛鉤。城鄉建設用地增減掛鉤為農業型村莊的集中居住提供了資金, 成為地方政府推動農民集中居住的直接驅動力。
2004年開始, 國土部門試點城鄉建設用地增減掛鉤。其初衷是集約用地, 促進城鎮化建設, 但這一政策的實施卻為地方政府謀取用地指標提供了途徑。地方政府通過實施城鄉建設用地增減掛鉤, 獲得用地指標, 通過指標交易獲得較高的級差地租收益, 其中的一部分資金用於集中居住社區建設, 並獲得一筆財政收入。在土地管制之下, 增減掛鉤成為地方政府獲得建設用地指標的有效途徑。這樣一來, 地方政府就有了推動農民集中居住的動力。
對普通農業型村莊而言, 由於地理位置偏僻, 缺乏特色資源, 其宅基地和空閒地並不值錢, 但其置換的城市建設用地指標則溢價明顯, 這就是城鄉建設用地增減掛鉤的精妙之處。這些置換的土地指標或用於工業用地, 或用於城市建設用地, 地方政府從級差地租中獲益。增加掛鉤解決了集中居住的資金來源問題, 如果沒有增減掛鉤政策, 普通農業型村莊的集中居住不會推進的這麼快。地方政府為什麼要節約土地?一個重要的政策激勵就是增減掛鉤。
城鄉建設用地增減掛鉤已成為鄉村振興的重要資金來源, 解決了錢從哪裡來的問題。增減掛鉤與集中居住是相配套的, 是互為條件的, 增減掛鉤為集中居住提供了資金來源, 而集中居住則為增減掛鉤提供了土地指標。這是一種相當巧妙的政策設計, 增減掛鉤不只提供了資金, 還提供了農民集中居住的方向, 即大集中, 只有大集中才能節約更多的土地, 才能從城鄉建設用地增減掛鉤中獲得更多的資金。因而, 大集中與小集中的差別, 除了村莊集中程度的差別, 還體現為宅基地集中程度的差別。集中居中的基礎是宅基地集中, 增減掛鉤本身就蘊含著土地集中治理的要求。
大集中節約了更多的宅基地, 宅基地集中的程度最高, 被地方政府視為集中居住的方向。宿城區城鄉統籌試驗區的大集中, 農戶的舊屋拆遷, 每戶能拆出一畝左右的宅基地, 曬場和閒置土地平均每戶能節省出0.6畝土地, 這些土地復墾為耕地, 形成建設用地指標, 有5000畝左右。這些建設用地指標拿到市土地儲備中心, 以每畝18萬元的價格賣給市政府, 市政府再以每畝70萬的價格賣給蘇南, 從而獲得較高的土地級差收益。地方政府獲得了財政收入, 一部分用於集中居住小區建設, 這實際上是土地財政的一種類型, 也是地方政府的動力所在。為了推進集中居住, 宿城區設立城鄉統籌試驗區, 統籌的實際上是土地資源。
即使小集中, 也能夠整理出可觀的宅基地。宿城區聯伍村在2016年啟動了第二期集中居住, 也是利用城鄉建設用地增減掛鉤。一共拆了260戶, 一份老宅基地一般占地1畝左右, 一份新宅基地一般占3分地, 一戶平均能拆出7分地, 再加上其他閒置土地, 共整理出300畝土地。全村11個村民組, 1000戶人家, 若全部實行集中居住, 至少能整理出1000畝土地。通過增減掛鉤, 地方政府就能獲得一筆相當可觀的土地級差收益。
曹縣磚廟鎮的小集中也是利用城鄉建設用地增減掛鉤, 一個集中居住點平均能拆出200—300畝土地, 復墾後形成建設用地指標, 縣裡拿走統一交易, 每畝可得30萬, 鄉鎮得18萬, 用於集中居住社區建設。比如2018年啟動建設的順宜新村社區, 由5個自然村集中而成, 涉及農戶706戶、1905人, 舊村占地508畝, 新型社區規劃建設678戶, 占地246畝, 可新增建設用地指標246畝。為了節約更多的土地, 曹縣以後也準備搞大集中。新閘村所在的睢寧縣也是以增減掛鉤入庫項目為依託, 為集中居住建設提供資金。新閘村的老宅基地占地更多, 戶均占地1.3畝, 集中居住後每戶宅基地減少到3分左右, 每戶能整理出1畝左右的土地, 1個村就能整理出1千畝左右的土地。
可見, 地方政府推動農民集中居住的一個動力就是集約利用土地, 利用城鄉建設用地增減掛鉤來獲得土地級差收益, 這實際上是土地利用驅動的集中居住。就當前的兩種集中居住類型來講, 大集中通過向高層住宅集中, 能夠節約更多的土地, 也能夠降低集中居住建設的成本。在實行小集中的地方, 地方政府普遍認為, 大集中是集中居住的方向, 小集中將被大集中所取代。大集中之所以被視為比小集中更有優越性, 就在於更夠整理出更多的土地, 形成更多的建設用地指標, 獲得更多土地級差收益。
聯伍村所在的羅圩鄉一位副鄉長認為:「2006年上面提出在農村實行集中居住, 聯伍村就是當時的產物, 現在這種模式落伍了。」聯伍村黨支部書記認為:「當時沒有財力, 村裡自己搞的, 達不到省里的要求, 現在落後了。兩層樓帶院適合農村, 但占地較多, 沒有高層樓房節約土地的效果好。」可見, 鄉村幹部之所以認為小集中落伍了, 並不是因為小集中不適合農村實際情況, 而是小集中不能最大程度地節約土地。
實際上, 撇開城鄉建設用地增減掛鉤, 小集中更符合農村實際情況。正如睢寧新閘村支部書記所言:「新閘村剛開始的規劃是7層樓住宅, 因為消防問題, 現在修改規劃, 統一為兩層樓房, 這更適合農村實際情況, 滿足農民的生產生活需求。」一戶一宅, 兩層樓房帶院, 不管是從農業生產便利的角度, 還是從生活便利的角度來講, 都更加符合農民意願。雖然集中居住後, 農民的宅基地變小了, 但畢竟還有一個院子, 並且居住條件、基礎設施、公共服務配套都得到了極大的提升, 總體上來看還是符合農民利益的。但城鄉建設用地增減掛鉤則會推動集中居住向大集中發展, 土地財政的驅動力可能就會遮掩農民的意願。
總之, 城鄉建設用地增減掛鉤是地方政府推動集中居住的動力, 為集中居住提供了資金來源。部分地方政府之所以熱衷於推動農民集中居住, 很顯然是受到了土地財政的驅動。在城鄉建設用地增減掛鉤政策的激勵之下, 大集中因為能夠節約更多的土地, 因而越成為部分地方政府的首選, 小集中則被視為落伍, 農民意願受到忽視。城鄉建設用地增減掛鉤, 背後是土地資源的資本化問題, 一般農民很難完全理解這一土地資本化的玩法。在集中居住中, 農民實際上是被動的, 政府主導的集中居住一定要保證農民的利益不受損失。
自2005年以來, 城鄉建設用地增減掛鉤逐漸成為地方政府推動新農村建設的政策工具。增減掛鉤與征地拆遷不同, 征地拆遷是直接改變土地用途, 從而實現土地增值, 而增減掛鉤則是土地指標的交易。對大部分普通農業型村莊而言, 都不存在征地拆遷的問題, 但存在增減掛鉤問題。增減掛鉤是一項非常精巧的政策設計, 它實際上是農業地區的土地資源資本化, 使農業型村莊也能夠享受工業化和城市化發展帶來的成果, 從而為農業型村莊的鄉村建設提供資金。
增加掛鉤的本意就是為了促進村莊和城鎮建設, 城市建設缺地, 鄉村建設缺錢, 通過土地指標交易, 城市建設獲得了用地指標, 鄉村建設獲得了資金, 這就為普通農業型村莊的鄉村建設提供了資金, 為土地資源的資本化提供了途徑。在耕地管制之下, 將整理節約的土地依據級差地租原理調劑使用, 統籌了城鄉土地資源, 城鄉建設各得其所, 以城帶鄉、以工補農, 推動了城鄉融合發展。
由此可見, 對政府主導的鄉村建設而言, 增減掛鉤比項目制更有效, 調動了城鄉雙方的積極性, 實現了城鄉資源的雙向流動, 而不是單向度向農村注入資源。實踐證明, 通過項目制向農村單向度注入資源的效果可能並不好。一些三農專家反對增減掛鉤, 反對農民集中居住, 認為其是土地財政3。在筆者看來, 這一觀點過於保守, 沒有看到增減掛鉤和集中居住對於普通農業型村莊的意義。增減掛鉤推動的農民集中居住, 是普通農業型村莊的鄉村振興的實現路徑, 對改善農村的住房條件、人居環境、公共服務等具有重要意義, 能夠快速改變鄉村面貌, 有效干預村莊空心化和村莊衰敗, 是地方政府推動鄉村振興的基本經驗。
三 工商資本參與的耕地集中
農業型村莊的集中居住除了宅基地集中, 還必然會帶來耕地集中, 耕地集中是土地集中的重要內容。不管是大集中還是小集中, 都不只是改變居住方式和人居環境, 還要改造傳統農業生產。集中居住在改變生活方式的同時, 還要改變生產方式, 促進土地集中和適度規模經營, 從而實現鄉村產業振興。耕地集中是通過土地流轉來實現的, 大集中在推動土地流轉上具有優越性, 小集中也會積極推動土地流轉。各地土地流轉的租金大致相同, 農民的利益能夠得到較好的保障。
在普通農業型村莊, 通過實施宅基地治理, 增減掛鉤為集中居住提供了資金, 但卻無法直接促進土地流轉。土地流轉的主體是種植大戶和工商資本, 工商資本決定了土地流轉規模和土地集中程度。工商資本介入, 土地流轉規模大, 工商資本缺乏, 土地流轉困難, 就需要行政力量的推動。普通農業型村莊集中居住與土地流轉的最大困境就是過度依賴政府投入, 工商資本參與不足, 市場化機制不充分。
宿城區城鄉統籌試驗區充分發揮大集中的優勢, 一開始就提出來土地向規模經營集中, 大力發展現代農業園區和家庭農場。由於本地工商資本的缺乏, 試驗區通過招商引入了江蘇農墾集團和上海光明農業兩家農業龍頭企業, 解決了土地流轉的難題。
每家農戶平均有6、7畝耕地, 共16萬畝耕地, 試驗區規劃實施了萬頃良田項目, 改造農田6.8萬畝, 將旱地改造為水田, 將低產田改造為標準化農田, 集中後統一流轉給江蘇農墾集團和上海光明農業。江蘇農墾集團主要是規模化種植水稻和小麥, 上海光明農業主要發展種養結合的現代農業。除了農業園區, 還有一些家庭農場, 都是本地的種糧大戶, 耕種的都是邊邊角角的土地。我們在小區里也看到了一些大型耕作農具, 這都是種糧大戶的農具。
土地集中流轉後, 簽署土地流轉協議, 農民每畝地每年可獲得800元租金。農民從土地上解放出來, 中青年農民外出經商務工。60歲以上的老年人則可以到農業園區打工, 從小農變身為農業工人。這樣一來, 大集中不僅促使農民向鎮區集中, 原來的村莊全部復墾為耕地, 傳統的小農生活方式和生產方式均無法維繫, 農業生產實現了規模經營。
宿城區聯伍村雖然是小集中, 但在推進集中居住的同時, 也推動了土地流轉。聯伍村土地流轉的主體一是本村的蔬菜大棚種植戶, 二是所在鄉鎮的農業公司, 工商資本參與不足。2007年, 聯伍村開始推動集中居住, 同時通過土地流轉發展蔬菜大棚產業, 流轉了兩個村民小組的600畝土地來發展大棚。當時老百姓還想不開, 擔心土地流轉後沒有糧食吃, 阻力很大。現在聯伍村三分之二的土地都流轉了, 土地租金為880元/畝。全村有2000畝土地流轉後用於發展大棚蔬菜, 其中900畝土地是本村村民承包經營, 其他1100餘畝由鄉里的農業公司統一經營。土地流轉之後, 年輕人可以外出打工, 也可以承包土地種植大棚蔬菜, 老年人可以到大棚里打個零工, 工資為60～80元/天。
為了推動土地流轉, 聯伍村成立了土地股份合作社, 村裡通過土地合作社將農民的土地流轉過來, 然後再集中流轉給鄉里的農業公司用來發展大棚蔬菜產業。土地股份合作社要簽兩份土地流轉合同, 一份是與村民的土地流轉合同, 一份是與鄉農業公司的土地流轉合同。土地股份合作社並不是真正的合作社, 合作社的人員還是村幹部, 組織健全, 但沒有經營, 沒有帳目, 沒有分紅, 只是為了流轉土地, 提高土地的集中程度, 成方連片, 便於產業發展。農戶不信任農業公司, 農業公司和每個農戶打交道的成本又太高, 聯伍村的土地合作社實際上在鄉農業公司和農戶之間扮演了一個中介角色, 土地租金並不進合作社的帳, 直接付給農民, 其作用就是促進土地流轉實現土地集中經營。
睢寧新閘村在啟動集中居住的同時, 也在積極謀劃土地流轉, 準備流轉500畝土地, 種植優質稻, 實行稻蝦蟹共作, 這是當地大力推廣的生態種植模式, 效益高, 每畝有3000元的收入, 也符合農業供給側改革的方向。鄉鎮還專門成立了自己的農業公司, 每個村都有300～500畝不等的稻蝦田。
新閘村所在的邱集鎮為了推動土地集中, 推動成立土地合作社, 把農民的土地流轉過來, 給農民租金, 每畝地每年的租金為800—1000元。由於缺乏工商資本的介入, 書記帶頭調結構, 流轉過來的土地由村裡統一經營, 1個村至少要流轉400畝土地, 有的村能賺到錢, 有的村賠錢, 甚至有的村為了流轉土地形成了新的村級債務。由於工商資本的缺乏, 這樣的土地流轉完全是行政主導。
曹縣磚廟鎮也是小集中, 農民集中居住大大改善了農村人居環境, 但卻並沒有實現土地集中, 土地集中程度最弱。磚廟鎮的土地集中可以分為兩種途徑, 一是土地向村集體集中, 二是通過流轉實現土地集中。土地向村集體集中, 集體收回部分土地, 這是磚廟鎮的一個做法, 但這一做法帶來的土地集中程度是有限的。村集體通過收回土地承包權而實現土地集中, 這也是工商資本參與不足背景下的一個選擇。
十三村是磚廟鎮最早開始集中居住的村莊, 由原來的13個自然村集中而成, 人口4000人。在集中居住之後, 土地重新平均分配, 集體留下了2000畝土地由集體經營, 利用扶貧資金5000萬, 建設了300個蔬菜大棚, 占地1000畝, 另外還發展了500畝果園, 並準備新增400畝果園。集體通過收回土地實現土地集中和一定程度的規模經營。磚廟鎮的榮莊村在實行集中居住之後, 也留下了幾百畝土地沒有分配, 利用扶貧項目資金種植冬桃, 實現了一定程度的土地集中和規模經營。
這種土地向集體集中的做法並不受老百姓歡迎, 阻力較大, 如果不是村兩委班子過硬, 集體很難收回土地。磚廟鎮張樓村由3個自然村組成, 人口1300人, 集中居住後, 張樓村的土地全部重新分配給農戶, 村集體沒有預留土地。王閣村由5個自然村組成, 人口1700人, 實行集中居住後, 土地全部重新分配給農戶。可見, 只有少數村莊通過集中居住將部分土地收歸集體經營, 大部分土地都是重新分配給農戶經營。該鎮黨委副書記認為:「村裡要收回部分承包地, 肯定有村民反對, 如果村兩委班子的工作能力不過硬, 怕麻煩, 不願意操心, 土地就只能重新分配到農戶。」這樣的做法只能是重新複製小農。
同時, 由於工商資本的缺位, 磚廟鎮的土地流轉力度較小, 基本上沒有形成規模效應, 這是當地政府最為頭疼的問題。當地土地流轉的租金為每畝每年800元, 這是雙方都能接受的價格。也有1200元/畝的土地租金, 主要用來種山藥, 比較費地力, 一般種兩年就不能再種了。「土地流轉缺乏工商資本, 普通農民沒實力, 能人太少, 工商資本太少, 沒有人包地。」 可見, 磚廟鎮的土地集中程度較弱, 工商資本參與不足, 政府的推動力度有限, 農業生產仍然是以家庭經營為主。
總之, 宿城城鄉統籌試驗區和聯伍村的集中居住基本上實現了宅基地集中與耕地集中的均衡, 在推進集中居住的同時, 實現了土地流轉和規模經營;而睢寧新閘村和曹縣磚廟鎮在推進集中居住的過程中, 出現了土地流轉困難, 也就是宅基地集中與耕地集中的非均衡。地方政府在推進農民集中的時候, 關鍵是要實現宅基地集中與耕地集中的均衡, 也就是行政主導與市場機制的均衡, 只有實現二者的均衡, 農民集中居住才能發揮出最大功效。
四 結論與討論
農民集中居住是地方政府主導的鄉村振興路徑, 這是自新農村建設以來逐步成熟的一個鄉村建設模式。集中居住不是鄉建派的發明, 也不是工商資本的創新, 而是地方政府在鄉村建設中的一項探索。在地方政府的強力主導下, 集中居住已經成為部分普通農業型村莊的鄉村振興路徑之一, 成為部分地方政府推動鄉村振興的抓手之一。
地方政府主要採取了兩種不同類型的集中居住形式, 有的採取了大集中, 有的採取了小集中。大集中與小集中的差別主要體現了行政力量的差別, 大集中的行政力度較強, 小集中的行政力度相對較弱。行政主導強度的差異主要體現在兩個方面, 一是村莊集中程度, 村莊集中程度主要體現為建設模式的差異, 不同的建設模式體現了行政力量的差異;二是土地集中程度, 土地集中程度主要體現為土地流轉的規模和宅基地集中的程度, 土地集中是土地集約利用和產業發展的基礎。總之, 普通農業型村莊的集中居住實際上是「三集中」, 即村莊集中、宅基地集中、耕地集中。
大集中在村莊集中、宅基地集中以及耕地集中等三個方面都比小集中的集中程度高。大集中是向鎮區集中, 小集中是向中心村集中。到底是選擇大集中, 還是小集中?這是當前普通農業型村莊集中居住面臨的一個真問題。過去, 不管是政策部門, 還是學界, 都沒有注意到這一問題。地方政府之所以越來越傾向於選擇大集中, 乃是因為大集中能夠節約更多的土地, 這是由城鄉建設用地增減掛鉤政策決定的。
城鄉建設用地增減掛鉤是一項政策創新, 極大地調動了地方政府推進農民集中居住的積極性。城市缺地, 農村缺錢, 地方政府通過推進集中居住整理土地, 通過土地指標交易獲得較高的級差收益, 從而為集中居住提供了建設資金和動力。這就是普通農業型村莊農民集中居住的邏輯, 即城鄉建設用地增減掛鉤驅動的宅基地集中。所以, 增減掛鉤不只是一項土地政策, 而且事關農業型村莊的鄉村振興。
從鄉村振興新動能的角度來看, 筆者認為增減掛鉤具有重要價值。否則, 普通農業型村莊的鄉村振興將因為缺乏新動能而無從談起。土地資源是鄉村振興的重要資源, 而增減掛鉤則為農村土地資源的資本化提供了政策途徑, 對農業型村莊而言尤其如此。普通農業型村莊缺乏特色資源, 產業空心化, 人口外流, 導致村莊空心化, 大量宅基地閒置, 土地利用率低。對這類村莊而言, 土地資源便成為鄉村振興最關鍵的要素, 以宅基地集中為基礎的集中居住便成為鄉村振興的新途徑, 土地治理便成為鄉村振興的新動能。
集中居住的實質是土地治理, 土地治理是普通農業型村莊實現鄉村振興的新動能, 是中國鄉村振興的一種做法。但這一做法並沒有引起學界的正面重視, 沒有得到應有的評價4。鄉村旅遊和田園綜合體在鄉村振興中備受推崇, 集中居住與土地治理則一直受到批判5, 爭議較大。圍繞土地流轉6、集中居住與農民上樓7等問題, 學界展開了激烈爭論, 但爭論雙方基本上就土地談土地, 均缺乏鄉村振興的視野。在筆者看來, 與田園綜合體和生態治理相比, 集中居住與土地治理也是鄉村振興的新動能, 並且適用範圍更廣, 應該被正面對待。
普通農業型村莊沒有特色資源, 只有土地資源, 其鄉村振興就只能做土地文章, 地方政府通過土地治理找到了鄉村振興的新動能。但只靠土地治理就能實現鄉村振興嗎?顯然不能, 以宅基地集中為基礎的土地治理通過城鄉統籌, 可以在短期內實現集中居住, 從而改善農村人居環境。當然, 這種土地治理也有局限性, 過於依賴政策主導, 工商資本參與不足, 因而無法促進土地流轉實現產業振興, 這是普通農業型村莊集中居住面臨的最大困境。通過實施城鄉建設用地增減掛鉤, 可以快速實現宅基地集中, 但卻無法同時實現耕地集中, 導致宅基地集中與耕地集中的非均衡, 也就是生活轉型與生產轉型的非均衡, 妨礙了鄉村社會的全面振興。
大集中和小集中哪個更適合普通農業型村莊呢?大集中是工業型村莊的集中居住, 源自蘇南工業發達地區, 農業型村莊不適合照搬這種高標準的大集中, 沒有可複製性。農業地區不能為了獲得更多的土地指標而一味追求大集中, 小集中反而更適合鄉村生產和生活, 也更符合農民的意願。大集中由於集中程度高, 解除了小農經營的條件, 實際上是將小農從農業生產中驅逐出來, 是一種「去農化」的集中, 必然需要再造新型經營主體, 需要土地流轉和規模經營來配套。在保證農民利益的前提下, 需要充裕的工商資本進入農業生產。但對普通農業型村莊而言, 工商資本缺乏, 土地流轉困難, 集中居住並不能帶來耕地集中, 小農生產仍然具有一定的合理性。這就要求地方政府在推進集中居住的同時, 不可強制推進耕地集中, 要探索小農戶與現代農業發展的有機銜接機制, 為小農戶提供社會化服務, 讓小農戶分享更多的價值, 探索更加適合普通農業型村莊的鄉村振興路徑。
來源：求索2019年04期
作者簡介： 申端鋒, 男, 博士, 江南大學馬克思主義學院教授。;
基金： 中央高校基本科研業務費專項資金項目「農村公共文化建設機制創新研究」 (項目編號:JUSRP1702XNC);