摘 要：農村住房翻建是改善農村人居環境,建設生態宜居鄉村的重要舉措。蘇南地區特別是無錫市錫山區通過採取村莊規劃引領、強化用地管理、注重村貌特色、撬動資本投入、考核督察推進等措施,使其農村住房翻建工作走在了全市前列,但仍然存在部分農民參與積極性不高、基礎設施建設投入渠道較單一、時間緊技術人才短缺等問題,需要從充分尊重農民意願、提升社區硬軟條件、建立健全投入機制、探索創新農村宅基地制度等途徑強化推進農房翻建工作。
改善農村人居環境,建設生態宜居鄉村,是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。近年來,我國大力推進農村基礎設施建設和城鄉基本公共服務均等化,農村人居環境建設取得顯著成效,但是與全面建成小康社會的要求和農民群眾的期盼還有較大差距,總體發展不平衡和局部髒亂差等問題還比較突出,仍然是經濟社會發展的突出短板。特別是作為農民安身之本的住房,近年來隨著農村人口大量流出,農村住房空閒、凋敝、破損的現象十分突出。同時,由於農村長期缺乏村莊規劃,村內房屋錯落無致、朝向不一,亂搭亂建現象嚴重,直接影響了村莊整體環境。因此,深入開展農村住房建設工作,對於加快整治農村人居環境、優化農村空間布局、提升村容村貌和農民生活條件具有重要意義。
1 文獻綜述
從新中國成立到改革開放前,我國農村住房建設基本處於停滯狀態。隨著家庭聯產承包責任制的推行,農民解決了溫飽問題,家庭收入大幅增長,開始大規模改善家庭住房條件,但基本處於較為無序的狀態,土地閒置與浪費現象嚴重。1985年,上海市首先提出「三集中」模式,即耕地向種田能手集中、工業向園區集中、居住向城鎮集中,以農民集中居住為主要抓手的農村住房條件改善工作正式試點起步,特別是在2004年提出城鄉建設用地增減掛鉤政策後,集中居住模式得到廣泛推廣。
我國學者對農民集中居住開展深入研究。一些學者對農民集中居住意願進行研究,結果發現,農民集中居住意願受農民年齡、文化水平、職業、家庭結構、家庭收入等多種因素影響,群體特徵分化明顯,但政策支持力度大、經濟發達地區的農戶集中居住意願明顯較高[1,2,3]。一些學者對集中居住模式進行研究。周永剛等將集中居住模式進一步細分為庭院式集中居住和小區式集中居住,前一種模式沿襲農村原來的以家庭為單位、以2層樓房為構造主體的獨門獨院式居住安排,後一種模式根據集中連片安置的政策要求,房屋構成以獨棟連排小高層(6層以下)為主,後一種模式是當前地方政府重點推動的模式[4]。一些學者對集中居住的動力機制進行研究。學者們一致認為,集中居住主要來推拉2方面力量。一是工業化城鎮化的推力。在工業化城鎮化快速發展過程中,最稀缺的資源要素是建設用地。通過集中居住可以節省土地,進而對節省土地進行復墾,以增加耕地,再通過城鄉建設用地增減掛鉤政策為工業化城鎮化建設提供同等面積的建設用地;二是新農村建設的拉力。新農村建設需要大量基礎設施等公共物品投入,而將農戶集中居住不僅可以大幅降低單位公共物品的投入成本,而且還可以較大地改善村容村貌[5]。一些學者對集中居住的效果進行評估。集中居住在居住條件、道路交通、勞動就業、經濟收入、教育醫療和休閒娛樂等方面均對農戶的日常生活產生了積極影響,但在居住空間和習慣、農具及糧食存放、生活支出、社會交往及心理健康等方面給農戶帶來了一些困擾和麻煩[6]。此外,集中居住對同一地區不同經濟發展水平的農民福利變化影響也不一樣。馬賢磊等研究發現,經濟發展水平較低的江蘇盱眙地區農民集中居住後的福利改善水平顯著高於經濟發展水平較高的江蘇高淳地區[7]。蔣和勝等研究發現,集中居住後,四川省成都市經濟發展水平中等的第2圈層農戶福利改善水平顯著高於經濟發展水平較高的第1圈層,而經濟發展水平較低的第3圈層農戶福利水平則有所下降[8]。
從現有研究看,學者們對小區式集中居住研究較多,而對庭院式集中居住研究較少;對農戶的集中居住意願和集中居住效果研究較多,而對現實中集中居住具體做法研究較少。因此,基於蘇南地區目前的實踐,亟需開展庭院式集中居住模式的研究分析。
2 無錫市錫山區實踐
2005年,為加快推進城市化進程,無錫市暫時凍結了農村住房建設的審批,對推進農村集約化發展起到了積極作用。但是,隨著時間的推移,鄉村面貌陳舊落後、村莊環境雜亂無序等問題越來越突出。為優化農村空間布局、美化農村環境,2017年無錫市出台了《關於加強和改進農村住房建設管理的意見(試行)》,要求全面加強和改進農村住房建設工作。無錫市錫山區積極部署,按照「農民申請、村初審、鎮複審、區批准、鎮驗收」的程序,大力推進農民住房建設工作。截至2018年年底,錫山區67個試點村有21個村莊開工建設,農房建設戶數達到336戶,農房建設工作走在無錫市前列,主要有以下做法:
2.1 規劃引領,分類建設實施
錫山區要求,在符合城市總體規劃、土地利用規劃、鎮村布局規劃和鎮總體規劃的前提下,各鎮按照規劃先行的原則,科學組織編制村莊規劃。村莊規劃應以行政村為單元進行編制,分村域和村莊(居民點)建設規劃2個層次,其中含有規劃發展村的行政村必須編制村莊規劃。同時,錫山區強化規劃控制,分類實施農村住房建設工作。在城鎮規劃建設用地範圍內的農民,不得改(擴)建和新建住房,可申請納入城鎮社區統一安置,不能統一安置的,經批准後方可按照「原址、原高度、原面積」翻建住房。在城鎮規劃用地範圍外規劃發展村莊內的農民,可以按照村莊規劃申請翻建、改(擴)建和新建住房;而一般村莊內的農民,可申請納入城鎮社區集中安置,或在原有宅基地範圍內按《江蘇省村莊規劃導則》的規定翻建住房,符合分戶建房條件的農民,可以申請在本行政村轄區的規定發展村莊內新建住房。在具體建設模式上,錫山區充分尊重村民選擇。如厚橋街道謝埭盪村選擇「統一代建」模式,即由村民預先將建設資金給村民委員會(簡稱村委),由村委找一家施工單位統一建設;安鎮街道談村選擇「自主建設」模式,即由村民自己尋找施工單位建設,街道和村委只負責監督指導工程質量。
2.2 明確標準,強化用地管理
錫山區明確界定新建宅基地用地標準,要求按一戶一宅、建新拆舊原則,戶用地面積控制在135 m2以內,且房屋占地面積不得超過宅基地面積的70%,每戶住宅層數不得超過3層。現有宅基地面積超過上述標準的,申請改(擴)建和新建房屋時,宅基地面積須按上述標準核減。錫山區強化農村住房建設的用地管理,要求從嚴控制占用耕地,嚴禁占用永久基本農田,節約集約用地。改(擴)建和新建住宅儘量使用原有宅基地和村內空閒建設用地,不占或少占農用地。在具體操作上,建房戶事前須簽訂退出原宅基地承諾書,並將建房管理保證金交至村建房保證金專戶,事後按承諾書拆除原宅基地上的建築物、構築物和其他附著物,並退出原宅基地的,才能退回建房保證金。同時,錫山區強化農村住房建設的用地保障,進一步規範實施城鄉建設用地增減掛鉤試點工作,掛鉤指標首先重點保證項目區內拆遷地塊農村居民安置和農村公共設施、公共服務建設用地,有節餘的按規定有償調劑城鎮使用。在《無錫市錫山區土地利用總體規劃(2006—2020年)》中,對農村基礎設施建設用地進行了列清單、留通道。針對農房建設實際情況,自然資源和規劃部門在下階段編制國土空間規劃時,將統籌考慮農房建設用地,在現有存量建設用地歸併整合的基礎上,結合村莊規劃,為農房建設發展預留一部分新增建設用地空間,對暫時無法準確定位的農村基礎設施等民生項目,按農村產業融合發展項目納入規劃重點建設項目清單,並預留規劃空間。
2.3 尊重民意,注重村貌特色
在自願的基礎上,錫山區農村住房建設原則上以農戶自建為主,並引導新建住房以及符合條件的村莊,以整村或整巷建設形式推進整體改造。在建設中突出「政府引導+村民參與」模式,通過選舉成立村民理事會,制訂了農戶建房資格認定、房型選擇、工程建設、宣傳發動等一系列制度辦法,做到建房工作充分尊重村民意願,公平公開、有章可依,得到了廣大村民的積極響應。在村貌特色上,錫山區把農房建設工作和美麗鄉村建設、農村人居環境整治深度對接,統籌安排,一體推進。在符合鎮村布局前提下,結合各試點村莊自然稟賦、文化底蘊、產業空間和基礎設置布局,請無錫城市設計院有限責任公司、蘇州科技大學設計院有限公司、南京農業大學規劃設計研究院有限公司等優秀設計單位,注重品位、特色明顯,高起點、高標準地開展試點村莊規劃設計工作,最大限度凸顯江南水鄉韻味,彰顯吳文化地域鄉村建築風貌特色。在具體操作上,錫山區要求各鎮要組織有資質的設計單位,以自然村為單位設計多套農房房型和施工圖供建房戶選擇,建房戶須遵照設計圖進行住房建設,從而強化村落風貌控制。
2.4 財政引導,撬動資本投入
為加大農村住房建設工作力度,提高鎮村以及農民住房建設積極性,錫山區出台了《農村住房建設配套資金補助辦法(試行)》,對村莊規劃設計費用和基礎配套設施建設費用進行補助。在規劃設計費用方面,按設計合同進行補助,其中自然村和行政村規劃設計費補助上限分別為10萬元/個和30萬元/個。在基礎配套設施建設費用方面,對按批准要求完成農房建設任務的村莊採取先建後補、獎勵先進的方式進行分級補助。對新建戶數達到自然村總戶數50%及以上的,最高補助100%,最低補助50%;在50%及以下的,根據前述標準再按翻建率折算後進行補助;對村莊獲得的補助總額上限進行控制,按不超過20萬元/戶標準確定(表1)。同時,錫山區積極撬動金融資本、工商資本投入。針對有農房建設意願但家庭經濟條件較差的農戶,錫山區積極協調金融機構開展農村住房貸款服務,無錫農村商業銀行、中國農業銀行無錫分行等多家金融機構可為村民建房提供每戶最長20年期限最高50萬元專項貸款。錫山區東港鎮山聯村積極引入工商資本,將農戶宅基地使用權統一流轉給工商資本,工商資本按要求自建民宿自主經營,農民每年穩定獲得2萬元租金,20年租期結束後宅基地使用權和民宿所有權歸農民。
2.5 組織保障,考核督察推進
為全面加強農村住房建設工作,錫山區成立了以區委區政府主要領導為雙組長,各相關部門主要負責同志為成員的區農村住房建設工作領導小組,各板塊對照區領導小組的組織架構,相繼組建成立了各鎮(街道)農房建設領導小組。在機制創新上,錫山區建立了工作例會制度,以半月報的形式就全區農房建設工作進行通報。在職責分工上,鄉鎮人民政府是本轄區農村住房建設的監督管理責任主體,具體承擔轄區內農村住房建設的監督管理職能,對轄區內在建農房建設質量、施工安全等進行巡查,做到選址、放樣、砌基、結頂前和竣工驗收「五到場」。在督察推進上,錫山區出台《關於2019年度開發區商務區鎮(街道)工作業績考核的意見》,將農村住房翻建列入對鄉鎮街道重點工作考核內容,並設置4分分值(總分110分)。錫山區紀律檢查委員會出台《錫山區「最後一公里」執行力監督檢查工作意見》,將農村住房翻建列為9個監督檢查重點之一,並要求開展基層板塊自查、職能部門檢查和綜合監督檢查工作,對工作不力的單位和個人嚴肅追責問責。
3 存在問題
從住有所居到安居宜居,不僅是最切實的民生需求,也是人民群眾對美好生活的期待[9,10]。無錫市錫山區農房建設工作取得了一定的成績,但在推進過程中仍然存在一些突出問題。
3.1 部分農民參與積極性不高,整體推進改造難
部分農民對農房建設工作認識存在誤區,將農房建設與農房拆遷政策等同類比。據錫山區相關街道同志介紹,當地的拆遷補償標準為拆一補一,即拆1 m2農村老宅基地,在街道安置房小區補償1 m2新房,因此,該地區農民期待政府以類似拆遷方式來幫助其改善居住條件。部分農民對宅基地面積縮減心裡存在顧慮。由於以前農房老宅基地面積基本均超過目前規定面積,農房建設需要按政策要求無償調減宅基地面積,農民不願意。同時,作為蘇南發達地區,農村青壯年勞動力大多在城鎮就業居住,農村實際居住的以老人為主,農房建設的資金需要農戶全部支出,導致農民改造住房的意願不強烈。此外,以往農房建設以聯排兵營式構造為主,只要一戶思想不統一就很難實施整體改造。現實中農戶家庭情況千差萬別,有的家庭想改造但沒有錢,有的家庭有錢但不願意改造,有的要求拆遷安置等,較難進行整村推進。從現有的改造成功的試點村看,都具有不可複製因素。如厚橋街道謝埭盪村是以前周邊漁民來定居形成的,其原房屋宅基地比較小;安鎮街道談村位於錫山區新商務中心,馬路對面的商品房售價已近2萬元/m2;東港鎮山聯村是中國最美鄉村,旅遊資源豐富,發展民宿有廣闊市場。
3.2 基礎設施建設投入渠道較單一,政府財政壓力大
農房建設中村莊的水、電、路、氣等公共基礎設施,是政府財政投資的重點領域。錫山區農房建設村莊基礎設施配套補貼資金標準為20萬元/戶,2018年啟動28個村,每個村以50戶計,當年區級政府財政投入要2.8億元,約占當年財政收入的3.1%。同時,村莊基礎設施建設還需要鄉(鎮)政府和村集體的大量資金投入。以厚橋街道謝埭盪村為例,該村農房建設先期涉及謝盪和漁墾2個自然村,異地新建住宅153戶,占地3.07 hm2。據村黨支部書記估算,基礎設施建設需投入5 500多萬元(平均每戶約36萬元),扣除市、區2級政府財政補貼3 519萬元(市、區2級平均每戶分別補3萬元和20萬元),還缺口約2 000萬元(平均每戶缺口為13萬)。此外,該村在新建地塊上前期清障、移樹等已投入200多萬元,新農房建設地下打樁投入765萬元(平均每戶5萬元)。據安鎮談村黨支部書記估算,該村農房建設後,村基礎設施建設投入需7 000多萬元(平均每戶35萬元),除去市、區2級財政補助後,還缺口2 000多萬元,目前由鄉(鎮)政府全出,他直言村裡是掏不起。此外,村黨支部書記坦言,還有些零星支出也不少,如建築垃圾清運、暗河深井填埋、大樹移栽等,估計也要投入500多萬元,另外原址翻建還要支出農戶住房過渡補貼600多萬元(每戶3萬元),而村集體每年收入才300萬～400萬元。可見,農房建設工作對鄉(鎮)政府和村集體的財力提出了較高要求,部分經濟薄弱鄉(鎮)和村莊難以開展。
3.3 時間緊、技術人才短缺,按時保質完成難度較大
當前村莊基礎設施建設所用時間過長,直接制約了項目的按時交付。在農村住房翻建工作中村莊基礎設施建設投入的資金主要是財政資金,因此村內道路、水管網、化糞池建設等工程要先到政府採購平台上進行項目招標,經過審標、立項、招標、再到企業中標和施工隊進場至少需要3個月時間。而農村住房建設主要是農民出資,程序相對簡單,建設的時間相對較短。農村新房建好後,相關配套設施遲遲沒有跟進,村集體無法向農民交房,而農民急於搬進新房,也容易產生干群矛盾。此外,專業技術人才短缺也是突出問題。據安鎮談村黨支部書記反映,該村選擇的是農民自主找施工隊建設,鎮政府鎮村規劃建設管理辦公室通過聘請1名有資質的監理人員進行指導。由於施工要求是農民和施工隊雙方協商的結果,即使出現不合規的施工現象,監理人員只能提出建議,並沒有對其進行處罰或要求停工,而且監理人員一人負責多個村莊,平時也不駐村,難以監管到位。而本村幹部雖然常駐村莊,但對建築施工方面的標高、層高等技術要求不專業,無法對村民建設施工過程進行有效監管。在農房建房驗收時,核查重點也集中在宅基地占地面積、建築面積、層數、高度、立面色彩等粗的框框條條上,對建築工程質量缺乏有效監督。
4 對策建議
農村住房翻建工作是推進農村環境綜合整治、加快美麗鄉村建設的重要舉措,下階段主要從以下幾個方面著手。
4.1 充分尊重農民意願,分類有序推進農房建設工作
農村住房翻建工作的實施者和受益者都是農民。因此,必須廣泛徵求民意,從農房選址、建設規劃、戶型設計、建設施工、房屋驗收、社區配套、公共服務等方面充分了解農民的意願和利益訴求。農村住房翻建工作的具體實施,要充分考慮當地經濟發展水平、居住條件和環境、村民個體素質等因素,分類有序、漸進式推進,可以在城鄉結合部以及非農產業發達的地區首先推進,以起到良好的示範效應。要暢通農民利益表達渠道,確保政策信息公開透明,賦予農民更多知情權、參與權及監督權,充分發揮農民主體地位,鼓勵和給予農民更多的機會參與到農房建設工作中。
4.2 提升社區硬軟條件,增強農房建設的吸引力
良好的基礎設施、生活配套設施和基本公共服務是吸引農民參與農房建設的重要因素。要加強農房建設試點村落成後的配套體系建設,補齊社區服務保障不足的短板。(1)要加強社區基礎設施、生活配套設施等的建設,強化建設規劃的指導與審核,優化社區內部水、電、路、網、氣等基礎設施的管線布局與設計,切實保證住房質量、優化居住空間,為農民創造舒適的生活空間。(2)要從城鄉融合發展的角度出發,通過加大財政支持力度、集成政策,促進城市資金、人才等要素向農村流動,重點提升農村基礎教育、醫療衛生建設和農村養老保障水平,提高基本公共服務水平。(3)打造村民自治型社會化組織,實現社區在道路養護、垃圾清掃、安全保衛等方面的自給自足,推進社區朝著文明、整潔、安全、有序的方向邁進。
4.3 建立健全投入機制,多渠道籌集建設資金
創新投融資機制,逐步建立健全政府、銀行、工商資本等多渠道籌資、共同開發建設的多元化投資機制。(1)要加大政府財政投入。積極向省、市爭取資金投入,大力整合美麗鄉村建設項目,如江蘇省發展和改革委員會牽頭「特色小鎮建設」項目、江蘇省財政廳牽頭「田園綜合體建設」項目、江蘇省住房和城鄉建設廳牽頭「特色田園鄉村建設」項目、江蘇省農業農村廳牽頭「休閒觀光農業示範村」項目等,統籌提升資金使用效率。(2)要撬動涉農銀行信貸投入。探索建立政府擔保基金,鼓勵支持農業銀行、農村商業銀行等涉農銀行對參與農村住房翻建工作的企業發放項目貸款等多種貸款,加大對農戶參與農房建設的貸款額度,進一步優化農戶還款方式,減輕農戶償還壓力。(3)要引導社會資本參與。進一步規範利用地方政府的融資服務平台,吸引社會資本的參與,實現誰投資誰受益,引導和鼓勵社會資本投入到農房建設工作中。要以發展農村經濟為中心,把農房建設和特色產業相結合,通過特色產業的一二三產業融合發展,帶動農產品加工、農業旅遊等發展,吸引社會資本到鄉村投資建廠、開發民宿等,助推農房建設工作推進。
4.4 強化農房建設土地保障,探索創新農村宅基地制度
規範實施城鄉建設用地增減掛鉤試點工作,掛鉤指標重點保證項目區內拆遷地塊農村居民安置和農村公共設施、公共服務建設用地,有節餘的按規定有償調劑城鎮使用。調整優化村莊用地布局,有效利用農村零星分散的存量建設用地,提升土地利用效率。積極探索宅基地有償使用制度和自願有償退出機制,盤活農村宅基地資源,對主動退出宅基地的,可以給予實物或貨幣形式的補償。大力推進農村宅基地所有權、資格權和使用權「三權分置」工作,即落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權。錫山區屬於經濟發達地區,許多農民已長期在城市定居,但在農村還有宅基地,對於這部分群體的農村住房建設,在有條件地區可以探索按照城市居民需求統一建造出租,如由農民以宅基地入股,村集體統一經營對外出租,收益按股分紅。
原標題：蘇南地區農村住房建設主要做法、問題與建議——以無錫市錫山區為例
作者：徐雪高 顧瑾 王嵩
江蘇省農業科學院農業經濟與發展研究所 江蘇省發展和改革委員會價格研究所 國家開發銀行江蘇省分行
基金： 江蘇省社科應用研究精品工程一般資助項目(編號:19STB-093); 2019年江蘇省農業軟科學項目;
來源：江蘇農業科學2019年23期