摘 要：貧困縣脫貧出列是脫貧攻堅戰的階段性勝利, 是全面建成小康社會的歷史新起點, 還不是脫貧攻堅戰的全勝。根據對河北省大名縣的跟蹤調查與蹲點調查, 貧困縣脫貧出列後, 扶貧防貧難題猶在, 新題待解。應全面統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興, 做好政策接續, 織密社會保障「安全網」, 兜住脫貧攻堅「硬骨頭」, 健全鄉村振興社會保障機制;全方位關注邊緣群體的多維臨界貧困問題, 建立鄉村振興中多元化的低收入群體幫扶機制;脫貧攻堅戰後期乃至勝利後, 應將集中式重點扶貧並軌到普惠平等支持式鄉村振興;統籌銜接產業扶貧與產業振興政策, 建立鄉村產業振興長效機制;注重扶志扶智, 促進鄉村人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。
一、河北省大名縣脫貧攻堅戰的成效與經驗
（一）脫貧攻堅戰取得階段性勝利，「兩不愁三保障」基本實現
截至2018年底，河北省大名縣貧困人口下降至5797人，貧困發生率下降到0.77%，比2014年下降了16.33個百分點。大名縣已順利通過2018年河北省成效考核和退出驗收，並於2019年5月5日正式脫貧摘帽，退出貧困縣序列，脫貧攻堅戰取得階段性勝利，貧困群眾「兩不愁三保障」目標基本實現。
一是「兩不愁」不成問題。愁吃、愁穿是脫貧攻堅中相對容易解決的問題。通過深入開展精準扶貧工作，大名縣貧困群眾的「兩不愁」問題已得到解決。經實地調查，雙台村、趙莊村、儒家寨東村三貧困村的貧困戶已完全實現「兩不愁」。貧困戶米麵油、雞蛋、白菜等食物儲備充足，有足夠的當季衣物。
二是「三保障」得到保障。義務教育有保障並前後拓展。大名縣全面落實「兩免一補」、「三免一助」教育扶貧政策，將教育救助範圍從義務教育，拓展到學前教育和高等教育，實現全程教育有保障1。在基本醫療有保障基礎上設立「四重」保障。大名縣建立「四重保障線」健康扶貧機制，在基本醫保、大病保險、民政救助基礎上設立精準脫貧綜合保障險，大大緩解了因病致貧問題2；以政府兜底為主，農民自建和修繕加固為輔，基本實現全縣住房安全3；兜底保障全覆蓋，通過農村低保與扶貧政策的銜接，採取社保兜底方式，實現了全面覆蓋4。
（二）中國共產黨領導和社會主義制度優勢是打贏脫貧攻堅戰的重要法寶
在發展中國家，貧困問題普遍存在且很難解決。在我們這樣一個貧困人口較多的發展中大國，黨的十八大以來，全國農村貧困人口累計減少8239萬人，貧困發生率下降了8.5個百分點，截至2018年末，全國農村貧困人口下降到1660萬人，貧困發生率下降至1.7%，貧困問題大大緩解。近3年來，全國832個貧困縣中有一半多陸續分批脫貧摘帽出列5。我國扶貧成功的經驗有許多條，但歸根到底就是一條，即中國共產黨領導和社會主義制度優勢。
十八大以來，黨中央對扶貧工作高度重視，充分發揮社會主義制度的政治優勢、制度優勢、組織動員優勢，集中力量部署實施打贏脫貧攻堅戰。黨中央集中統一領導，建立各級黨政一把手負總責，省、市、縣、鄉鎮、村五級書記抓扶貧的領導責任制，以及中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。舉國動員，上下一心，使得黨中央國務院脫貧攻堅決策部署真正實現進村入戶。
根據黨中央國務院、河北省委省政府脫貧攻堅工作部署，大名縣紮實開展脫貧攻堅工作，先後制定了《堅決打贏脫貧攻堅戰的行動方案》等35個總體部署文件以及工作隊管理、扶貧項目實施、扶貧資金監管等67個專項文件，積極推動脫貧攻堅各項政策措施落地生根。大名縣實行縣委書記、縣長，副書記、常務副縣長「雙組長、雙常務副組長」脫貧攻堅工作負責制，黨政主要領導負責抓落實，分工明確、任務到人。縣一級形成了三級書記抓扶貧、全黨動員強攻堅的格局，層層落實政策、任務、責任6。159個貧困村全部有工作隊駐村幫扶，駐村幹部達到747名7。2014～2018年，大名縣累計投入各類財政資金10.85億元8，實現34239戶112197人穩定脫貧。
二、脫貧摘帽後面臨的新困境
（一）未脫貧的農戶多為深度貧困戶，脫貧攻堅「硬骨頭」難啃
在脫貧攻堅後期，貧困程度輕的家庭基本已經脫貧，剩餘的貧困人口都是「硬骨頭」，大多為喪失勞動能力的因病因殘群體，脫貧難度大，所需投入多。大名縣脫貧摘帽後，5797個貧困人口群體雖然所占比例小、人數少，但其中因重病、因殘致貧的比例增加至83.4%9。
（二）邊緣群體易滑入貧困，政策關注不足
脫貧攻堅戰中，貧困戶受到精準式集中扶持，脫貧效果明顯。而收入水平略高於建檔立卡貧困戶的群眾（本文稱之為邊緣群體）缺乏政策支持成為新問題。大名縣通過初步摸底，估算邊緣群體占比3%～5%，約有3萬人。比例不小，人口不少10。實際上，邊緣群體生活狀況比貧困群體好不了多少，有些邊緣群體的生活水平還低於獲得扶持後的貧困家庭。並且，邊緣群體因病、因殘、因災、因失業等，收入減少、支出增加，極易滑入貧困。既有政策措施大多屬於事後補救，很難對其提供及時有效的幫扶。
（三）扶貧政策「涇渭分明」，不少貧困戶（村）發展超過非貧困戶（村），產生新的不均衡
近年來，貧困村和貧困戶獲得大力度的資金投入和政策幫扶。貧困戶（村）與非貧困戶（村）在享受產業扶貧、基礎設施建設、公共服務、救助政策等方面「涇渭分明」，引起新的不平衡甚至矛盾。經過近幾年的脫貧攻堅工作，無論是農戶個人收入增長還是農村基礎設施建設方面，不少貧困村不但迅速趕上並且超過非貧困村，一些基礎設施已經較為完善的貧困村，為了使用完扶貧資金，甚至出現過度建設的現象。而非貧困村的發展資金嚴重不足，甚至沒有幫扶項目，部分非貧困村逐漸成為新短板。大名縣一個鄉鎮的數據反映，貧困村近3年來平均每村投入資金超過500萬元，而非貧困村所得資金項目平均每村不足50萬元。
（四）產業扶貧亟待可持續發展，長效機制還需完善
產業扶貧是脫貧攻堅的基礎，是貧困戶脫貧增收的根本。大名縣建立縣、鄉、村、戶四級扶貧產業體系，確保產業覆蓋所有貧困戶，確保貧困勞動力基本實現就業，貧困戶收入實現較快增長。與此同時，產業發展中也暴露出一些需要重視的問題。
第一，產業扶貧過度依賴財政投入。一些產業項目主要靠財政補貼建成並勉強維持經營，發展後勁不足。貧困縣一般財政能力有限，扶貧剛性支出較大11，持續投入壓力大，一旦上級轉移支付與產業補貼減少，扶貧產業前景難料。
第二，扶貧產業同質化、低端化傾向明顯。受制於產業業態創新不足、農戶因知識技能不足而不太適應複雜經營模式等原因，貧困地區產業扶貧項目多以農業為主，扶貧產業同質化和低端化傾向較為嚴重。扶貧過程中，由於缺乏產業規劃與市場分析，各地紛紛上馬同質化的蔬菜、水果、養殖等產業。短期內，農產品供應迅速增加，而市場難以消化，價格下跌，反而不利於農民收入增長。大名縣的扶貧產業面臨同樣的困境，如小麥玉米等傳統作物效益一直較低、大棚蔬菜分散經營且銷售困難、電商扶貧缺乏實際性帶動效果、農業產業園見效慢且帶動不明顯等。需要較多財政補貼的光伏扶貧反而成為眾多產業中效益比較高且最穩定的產業。
第三，農村二、三產業發展處於起步階段，鄉村產業「空心化」問題依然存在。大名縣近兩年在貧困村發展的扶貧微工廠，對於解決農村在家剩餘勞動力就業起到積極作用。這些扶貧微工廠主要是手工編織、手工縫紉等勞動密集型微小企業。農村扶貧產業的形態單一、格局較小，帶動鄉村發展和農民就業的能力弱，鄉村產業「空心化」問題依然普遍存在。
第四，產業扶貧的利益聯結機制有待完善。以財政專項扶貧資金入股企業獲得收益分紅的方式來增加貧困戶收入，是產業扶貧中普遍存在的一種方式。目前，大名縣的產業扶貧項目多採取土地入股、扶貧資金入股等方式，無論項目盈利如何，優先保證貧困戶未來幾年獲得10%的分紅收益。因為這種方式旱澇保收，貧困戶也更願意這樣坐等分紅。這類政策短期見效快，但方式單一，貧困人口未直接參與產業發展，存在「一股了之」的欠缺，難形成穩定的「造血」能力，貧困戶收入穩定性差、可持續增收能力弱。
（五）部分貧困戶滋生「等靠要」思想，農戶間存在「爭貧」現象，對鄉村治理產生一定消極影響
精準扶貧要求項目資金聚集到貧困人口和貧困村，極大地改善了貧困人口的生活狀況和貧困村的生產生活條件，這為高效脫貧奠定了基礎。不過，一些地方政府為順利實現脫貧摘帽任務，對貧困人口的幫扶採取「寧可過、不能少」的策略，致使貧困群體得到了大量的扶持，出現「給貧困戶的優惠超過老黨員」、「貧困戶的醫療優惠超過了軍人」等現象，非貧困群體為此產生了不滿，「爭貧」現象時有發生，並對村級治理產生了一定的負面衝擊。一些基層組織和幫扶幹部為通過群體滿意度考核，對貧困戶有求必應，出現「政府幹、群眾看」的現象，進一步刺激貧困戶產生「等靠要」思想，甚至出現貧困戶要求駐村幹部處理家中水管更換、衛生清潔等事項。
三、有效銜接脫貧攻堅與鄉村振興，鞏固脫貧成果，促進鄉村全面振興
在2020年前打贏脫貧攻堅戰的最後關頭以及其後，要全面統籌銜接脫貧攻堅政策與鄉村振興戰略，以打贏脫貧攻堅戰為深入實施鄉村振興戰略奠定堅實基礎，靠深入實施鄉村振興戰略來鞏固脫貧攻堅成果。
（一）織密社會保障「安全網」，兜住脫貧攻堅「硬骨頭」，健全鄉村振興社會保障機制
對因病、因殘致貧的貧困人口，特別是生活困難的重度殘疾人、重病患者等特殊困難群體12，幫助就業、發展產業等開發類扶貧措施難以奏效，只能通過長期性的兜底保障、醫療保障來維持生活。因此，必須織密扎牢民生社會保障「安全網」，充分發揮醫保、養老保險、低保、五保等社會保障政策的兜底作用，建立健全鄉村振興社會保障機制。
一是繼續加強貧困戶醫療保障。「三保障」中，基本醫療有保障是相對短板。要進一步強化基本醫療保險、大病保險、醫療救助、市場化醫療保險等多重保障措施。針對中老年農民心腦血管疾病、胃病等常見病進行早期干預，有病早治、無病早防。可以統一組織對病患群體進行看護，減輕家庭成員的看護壓力。
二是做好扶貧保障性政策與低保、五保政策的銜接，更大程度發揮兜底保障作用。大名縣剩餘貧困人口中，五保、低保貧困戶約占37%13。雙台村和趙莊村仍未脫貧的貧困戶都是一些重病、重殘人員，需要五保、低保政策兜底。脫貧攻堅戰後期以及2020年後，根據貧困人口構成變化，扶貧政策需要相應調整，尤其是扶貧保障性政策需要與民政部門負責的低保、五保、殘疾人救助等政策進行統籌銜接，在認定標準、扶持救助、管理系統等方面並軌運行，從脫貧攻堅戰轉向社會保障常規戰，築牢扶貧防貧底線。
（二）全方位關注邊緣群體的多維臨界貧困問題，建立鄉村振興中多元化的低收入群體幫扶機制
應全方位關注邊緣群體的多維貧困問題，參照精準扶貧政策，建立邊緣群體瞄準識別和多元化幫扶機制。大名縣以貧困線收入標準的1.5倍，量化瞄準非貧低收入戶、非高標準脫貧戶兩類重點邊緣群體，設立防貧「預警下限」和「保障上限」，建立快速預警、高效運轉、敞口防貧和就業保障機制，探索建立鄉村振興中邊緣群體扶貧防貧機制。
脫貧摘帽以及2020年後，現行標準下的貧困發生率逐步趨零，對貧困群體、邊緣群體的幫扶政策將轉向對低收入群體的幫扶。可利用醫療、教育、民政、交通等部門的大數據支撐，建立低收入群體預警瞄準機制，及時識別，及時幫扶。要借鑑精準扶貧政策的寶貴經驗，對低收入群體精準施策、綜合施策、多元施策，從培訓教育、就業創業、醫療、基礎設施與公共服務等多個維度予以幫扶。
（三）將集中式重點扶貧並軌到普惠平等支持式鄉村振興
脫貧攻堅期間，需要將資金集中於貧困人口和貧困村，以幫助他們補足短板、快速脫貧。脫貧攻堅戰後期乃至勝利後，絕對貧困問題基本解決，「集中力量打殲滅戰」的攻堅模式不再成為常態，工作重心應當轉移到緩解相對貧困上來。在鞏固脫貧成果的前提下，一些幫扶措施可以不再那麼「涇渭分明」，原則上應該一視同仁，平等地提供就業創業機會和扶持。鄉村振興中資金投向應考慮實際需求，進行均衡分配，幫扶導向逐漸轉向營造普惠的發展環境，扶貧政策逐漸並軌到常規性的鄉村振興政策體系。
（四）統籌銜接產業扶貧與產業振興政策，建立鄉村產業振興長效機制
一是發揮政府的統籌、引導作用，將產業扶貧機制、資金、資源、人才等引向產業振興，更多靠市場力量接續財政力量。各級政府在脫貧攻堅戰中投入了巨大的人力、物力、財力，發揮著主導作用。未來，政府應該更多地發揮引導作用，發揮市場在鄉村產業振興中的力量，充分統籌行業協會、社會組織、企業等各方面力量，構建大產業扶貧格局，促進鄉村產業可持續發展。積極引導企業參與扶貧開發與產業振興。鼓勵企業在貧困地區鄉村投資設廠，吸納就業，扶貧助貧。對吸納貧困人口、農民就業的企業，給予稅收、貸款等方面的支持。
二是做實做好鄉村產業振興規劃與農產品市場分析。為防止鄉村產業特別是農業同質化、低端化傾向，避免增產不增收甚至減收問題，行業主管部門應從全國、地區層面全面深入地進行農產品產銷分析與產業發展預測，做好鄉村產業振興規劃。要有長遠眼光，因地制宜、精心培育具有鄉土特色和資源優勢的產業，著力解決產銷脫節、風險保障不足等問題。
三是拓展鄉村產業形態，提升鄉村產業水平，大力解決鄉村產業「空心化」問題。鄉村人口「空心化」的內在原因是產業「空心化」。要打破鄉村只能搞農業的觀念，破除約束鄉村產業發展的政策，健全鄉村產業用地、環保、信貸等配套政策，積極支持適合鄉村發展的加工業、服務業、新產業、新業態。
四是健全產業扶貧的利益聯結機制。建立更加緊密、更符合市場規律的產業扶貧利益聯結機制，提高貧困人口參與度和直接受益水平。可將分紅情況與企業績效適當掛鉤，貧困人口可以優先在扶貧企業務工，酌情提高貧困人口從事勞務的薪酬標準，鼓勵貧困戶積極參與扶貧產業的發展。
（五）注重扶志扶智，促進鄉村人才振興、文化振興、生態振興、組織振興
對有勞動能力或者部分勞動能力的貧困戶，要激發其內生動力，使其「依靠而不依賴」。脫貧攻堅戰後期乃至勝利後，應更加注重扶志扶智，促進鄉村人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。
一是吸引培養人才，強化鄉村人才振興。吸引廣大熱愛農業農村事業的專業人才紮根農村就業創業，鼓勵外出能人返鄉創業，在生產服務、創業支持、生活環境等方面提供便利、營造良好氛圍。積極培養像趙莊村趙清江這類的本鄉本土致富帶頭人，以點帶面，先富帶動後富14。
二是倡導移風易俗，推動鄉村文化振興。借鑑大名縣設立扶貧愛心超市的做法，設置享受政策和福利的前置條件，避免「等靠要」不勞而獲15等問題產生。大力倡導現代文明理念和生活方式，努力實現移風易俗。
三是改善農村人居環境，促進鄉村生態振興。激發農民群眾自己動手、自我管理的能力，建設美麗鄉村。
四是夯實農村基層黨建根基，增進鄉村組織振興。扶貧駐村工作隊要發揮思路靈活、眼界開闊、外部資源豐富等優勢，幫扶村兩委工作，合力打造「不走的工作隊」。基層黨建要逐步解決學歷低、年齡老化等問題，注意發展、培養年輕黨員16。
作者簡介： 張雲華 (1976—) , 國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、中心扶貧辦副主任、研究員, 研究方向:農村土地制度、糧食安全、脫貧攻堅等;; 伍振軍, 國務院發展研究中心農村經濟研究部第三研究室副主任, 研究員;; 周群力, 國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員, 研究方向:農村土地制度、糧食安全、農業經營體制、扶貧政策等;; 殷浩棟, 國務院發展研究中心農村經濟研究部助理研究員。
來源：開放導報2019年04期