【裁判要點】
行政機關提供的據以作出被訴征地行為的徵收土地的批覆中列明的被徵收集體土地，並未包含相對人所在的村民組土地。因此，在二者不相符的情況下，一般應當以四至、地名為準。故，行政機關未經批准徵收村集體土地的行為違法。但是，涉案土地已由行政機關掛牌出讓，並與相關公司簽訂國有建設用地使用權出讓合同，將涉案土地出讓給該公司。案件一審期間，該公司已在涉案土地上建設商鋪，目前已建成並出售。在此情況下，返還涉案土地很有可能會損害第三人的合法權益，並對社會資源造成巨大浪費。因此，以恢復原狀、返還土地的方式賠償被征地農民損失，既不符合國家賠償法的相關規定，也缺乏現實可行性。被征地農民的相關損失可在查明具體損失數額的基礎上，採取支付賠償金等方式予以彌補。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行再98號
虞城縣人民政府因張新印訴該縣人民政府、虞城縣國土資源局土地徵收及行政賠償一案，不服河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終780號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年3月23日作出（2017）最高法行申8113號行政裁定提審本案後，依法組成合議庭，開庭審理了本案。再審申請人虞城縣人民政府的委託訴訟代理人桑廣軍、王萬軍、再審被申請人張新印、一審被告虞城縣國土資源局的委託訴訟代理人孫靖、一審第三人虞城縣城郊鄉張大樓村村民委員會的法定代表人張修華、一審第三人商丘市錦城實業有限公司的委託訴訟代理人周洪燦到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
河南省商丘市中級人民法院一審查明，張新印於2012年3月中上旬期間，在其擁有承包經營權的位於虞城縣××路西段南側的南北長117.5米、東西寬14.35米耕地上建造磚混結構房屋一處263.93平方米，簡易房兩處分別為22.27平方米和110.55平方米，作為家禽養殖場所，其他土地用於栽種蘋果樹。該土地位於虞城縣城市總體規劃內。2012年4月17日，虞城縣人民政府根據《河南省人民政府關於虞城縣2011年度第一批鄉鎮建設徵收土地的批覆》（豫政土〔2012〕147號），製作、發布了《關於2011年度第一批鄉鎮建設用地徵收土地補償安置方案的公告》，該補償方案顯示此次徵收包括城郊鄉張大樓村委會張新莊村民組土地15.408畝、張李樓村民組土地7.2868畝，但河南省人民政府批覆和虞城縣人民政府公告均未顯示張新印所在張大樓村民組土地屬於被徵收範圍。2014年5月14日，虞城縣住房和城鄉規劃建設管理監察大隊對張新印違法建房一案進行立案調查，經詢問張新印、對涉案房屋進行勘驗測量，並向虞城縣住房和城鄉規劃建設管理局（以下簡稱虞城縣住建局）詢問，得知張新印所建房屋沒有取得規劃許可，遂於2014年5月15日作出責令限期拆除違法建築告知書，並於當日對張新印採取了留置送達。2014年5月22日，虞城縣住建局作出並留置送達了責令限期拆除違法建築決定書，責令張新印三日內自行拆除涉案建築。2014年7月17日，虞城縣人民政府根據虞城縣住建局的請求，作出《關於對城郊鄉張大樓村民委員會和張兆才等人的違法建築予以強制拆除的批覆》，責成虞城縣住建局依法對張新印等人的違法建築實施強制拆除。2014年7月23日，虞城縣住建局作出催告通知書和公告，要求張新印於2014年8月7日8時前自行拆除本案所涉房屋。2015年1月6日，虞城縣人民政府與商丘市錦城實業有限公司簽訂國有建設用地使用權出讓合同，將包含涉案土地在內的37892.04平方米土地出讓給商丘市錦城實業有限公司用於商業開發。商丘市錦城實業有限公司現已在涉案土地上建成兩層商鋪。2015年7月7日，虞城縣住建局作出虞住建（2015）強執決字第0524號行政強制執行決定書，決定對張新印的房屋實施強制拆除。2015年7月23日，虞城縣人民政府組織人員將涉案建築強制拆除。
該院認為，一、關於張新印訴請確認征占其耕地行為違法及請求賠償的問題。《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規定，國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。本案被訴的土地徵收行為系虞城縣人民政府作出，虞城縣人民政府是張新印該訴訟請求的適格被告。虞城縣人民政府據以作出本案被訴徵收行為的《河南省人民政府關於虞城縣2011年度第一批鄉鎮建設徵收土地的批覆》（豫政土〔2012〕147號）附件徵收土地明細表中列明的徵收張大樓村委會土地總面積22.6948公頃，其中張新莊村民組15.4080公頃，張李樓村民組7.2868公頃，並未包含有張新印所在張大樓村民組土地。虞城縣人民政府征占涉案土地未經依法批准，張新印請求確認征地行為違法的訴訟主張能夠成立，依法應予支持。因本案所涉土地徵收未經法定程序進行審批，違反了《中華人民共和國土地管理法》關於耕地的特殊保護原則，依法應當予以返還。對於張新印訴請對其耕地予以恢復原狀並予以返還的訴訟請求，應當予以支持。
二、關於張新印訴請確認虞城縣人民政府拆遷其雞舍行為違法無效及行政賠償、安置房屋的問題。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。本案虞城縣人民政府具有責令虞城縣住建局對張新印房屋進行強制拆除的職權，是本案被訴強制拆除行為的適格被告。張新印主張其雞舍應當認定為設施農用地，其建房行為不需要經過規劃部門的審批的主張，因其建設雞舍不符合設施農用地相關規定和申辦程序而不能成立。虞城縣住建局經過委託監察大隊對張新印的雞舍進行調查、勘測、公告、催告等相應程序後，由虞城縣人民政府批准虞城縣住建局對該雞舍進行強制拆除的行為符合法定程序。張新印主張虞城縣人民政府強制拆除行為違法無效的主張不能成立，應予駁回。因虞城縣人民政府強制拆除行為並不違反相關法律規定，張新印主張虞城縣人民政府強制拆除其房屋行為違法，要求行政賠償和安置房屋的主張不能成立，不予支持。
三、關於張新印要求確認虞城縣人民政府毀掉其蘋果樹、冬青樹的行為違法無效並賠償其損失的主張。綜合已查明案件事實和各方當事人的舉證能力，能夠認定張新印在涉案土地上栽種有處於產果期的蘋果樹，且該果樹的毀損系因虞城縣人民政府的違法征地行為而致。鑒於張新印未能提供證據證明其樹木損失的實際數額，酌定其果樹損失數額為3萬元。該賠償責任由虞城縣人民政府承擔。對於張新印的其他賠償請求因無法律和事實依據而不能得到支持，應予駁回。
綜上，張新印主張確認虞城縣人民政府徵收土地行為違法，並要求返還土地和賠償其果樹損失的訴訟請求能夠成立，該院予以支持。張新印的其他訴訟請求因無事實依據或法律依據，該院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十四條第二款第一項、第七十六條之規定，判決如下：一、確認虞城縣人民政府徵收張新印位於虞城縣××路西段南側的耕地行為違法；二、判令虞城縣人民政府返還張新印位於虞城縣××路西段南側的南北長117.5米、東西寬14.35米耕地；三、判令虞城縣人民政府賠償張新印樹木損失3萬元；四、駁回張新印的其他訴訟請求。
張新印不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。
該院認為，一、虞城縣人民政府未經河南省人民政府的批准將張新印承包的土地予以徵收，違反土地管理法及相關法律、法規關於徵收土地的規定，一審法院判決確認虞城縣人民政府徵收張新印位於虞城縣××路西段南側的耕地行為違法，並判令虞城縣人民政府返還張新印位於虞城縣××路西段南側的南北長117.5米、東西寬14.35米耕地正確，該院予以確認。二、張新印在虞城縣城市規劃區內建設建築物、構築物沒有取得規劃許可證，在農用地上進行相關設施的建設沒有履行完善的審批及備案手續，虞城縣住建局經過調查、勘測、公告、催告等相應程序後，由虞城縣人民政府批准虞城縣住建局實施強制拆除的行為符合法定程序，張新印要求行政賠償和安置房屋的訴訟請求不應予以支持。三、在拆除過程中對張新印蘋果樹、冬青樹予以損毀，其賠償責任亦應由虞城縣人民政府承擔，張新印雖未對其損失的確切數額提供相應證據，但鑒於損失的確切存在，一審法院對張新印的損失酌定為3萬元，並判令虞城縣人民政府予以賠償並無不妥。綜上，一審判決正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：駁回上訴，維持原判。
虞城縣人民政府向本院申請再審稱，一、涉案土地系虞城縣人民政府依法徵用。虞城縣人民政府根據建設需要，依據土地管理法的有關規定，經省政府批准後才實施的徵收，征地行為合法有效，依法應受保護；二、原審判決認定事實不清，證據不足，適用法律錯誤。豫政土〔2012〕147號《河南省人民政府關於虞城縣2011年度第一批鄉鎮建設徵收土地的批覆》列明徵收張大樓村委會土地總面積22.6948公頃，其中張新莊村民組15.4080公頃，張李樓村民組7.2868公頃。報批是根據二調資料庫提取的，二調資料庫確不顯示張大樓村民組，但張新莊村民組15.4080公頃包含張大樓村民組涉案土地，被徵收戶不僅張新印一戶，且都已補償到位，存在征地時村幹部對村民小組指界不清的瑕疵。現涉案土地已經被實際徵用和建設使用，只因批准文件漏掉「張大樓村民組」幾個字，屬於瑕疵情形，未造成實質上的違法，且沒給當事人造成侵害和經濟損失，返還土地將給國家利益、公共利益造成重大損失。原審法院只看文件表面，不顧實際後果，忽視實際涉案土地確已被徵用的事實，判決確認征地行為違法，返還土地，賠償樹木損失是錯誤的。請求：一、撤銷商丘市中級人民法院（2015）商行初字第175號行政判決；二、撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終780號行政判決；三、駁回張新印的訴訟請求。
張新印辯稱，一、再審申請人虞城縣人民政府依據不包括承包經營地的豫政土〔2012〕147號《河南省人民政府關於虞城縣2011年度第一批鄉鎮建設徵收土地的批覆》徵收再審被申請人張新印承包經營地的行為嚴重違法；二、再審被申請人張新印於2012年3月建設完成的位於虞城縣××路西段南側集體土地上的養殖場，不屬於違法建築。張新印建設養殖場是在集體農用地上建設的，並非是在已徵用土地上建設。設施農用地直接用於或者服務於農業生產，其性質不同於農業建設項目用地，相關建設無需向規劃部門申請頒發建設用地規劃許可證，也不用辦理建設工程規劃許可證；三、商丘市錦城實業有限公司新建錦城新都會項目未辦理立項、規劃、環評等審批手續就占地動工建設嚴重違法；四、再審申請人和原審第三人征占張新印承包經營地，拆遷雞舍，先後毀掉蘋果樹、冬青樹的行為給張新印造成巨大經濟損失，要求再審申請人和原審第三人恢復原狀、返還土地，賠償雞舍、樹木被毀之日起至恢復原狀之日止的損失44.7萬元（自2015年7月23日開始計算至恢復之日止），及安置張新印房屋351平方米符合法律規定。請求最高人民法院依法維持原判，駁回再審申請人的再審申請。
虞城縣國土資源局述稱，一、涉案土地系虞城縣人民政府依法徵用。虞城縣人民政府根據建設需要，依據土地管理法的有關規定，經省政府批准後才實施的徵收，征地行為合法有效；二、一審判決認定事實不真實。徵收土地面積準確，位置準確，征地圖經過GPS丈量後確定，根據圖示，第六塊土地包括張大樓村民組，該土地依法徵收，有法律依據。
虞城縣城郊鄉張大樓村村民委員會述稱，本案涉及張大樓村民組，也有張新莊村民組的土地。
商丘市錦城實業有限公司述稱，本案所涉土地已經由虞城縣人民政府徵收，我公司經過合法出讓手續，依法繳納土地出讓金，並辦理了國有土地使用證，依法獲得了土地使用權，所開發的商品房已經全部出售完畢，我公司的行為沒有損害張新印的合法權益，請求撤銷原判。
本院再審認為，本案爭議焦點為：一、再審申請人虞城縣人民政府對涉案土地的徵收行為是否合法；二、再審被申請人張新印關於返還土地、賠償損失的訴訟請求應否得到支持。
一、關於再審申請人虞城縣人民政府對涉案土地的徵收行為是否合法的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款的規定，國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。本案再審申請人虞城縣人民政府提供的據以作出被訴征地行為的《河南省人民政府關於虞城縣2011年度第一批鄉鎮建設徵收土地的批覆》（豫政土〔2012〕147號）附件徵收土地明細表中列明的徵收張大樓村委會土地總面積22.6948公頃，其中張新莊村民組15.4080公頃，張李樓村民組7.2868公頃，並未包含有張新印所在張大樓村民組土地。再審申請人稱張新莊村民組15.4080公頃土地中包含有張大樓村民組涉案土地，但未提供確切證據予以證實。加之與面積相比，四至、地名更能準確地標識地塊位置，因此，在二者不相符的情況下，一般應當以四至、地名為準。故，原審法院認定再審申請人未經批准徵收張新印位於虞城縣××路西段南側的耕地行為違法正確。
二、關於再審被申請人張新印要求返還土地、賠償損失的訴訟請求應否得到支持的問題。《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定：「國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。」本案中，再審申請人虞城縣人民政府徵收涉案土地的行為違法，故應當對張新印的相關損失予以賠償，但賠償範圍應當限於違法徵收行為給張新印「合法權益」帶來的損失。據此，張新印雖主張對其雞舍予以賠償，但因建設雞舍不符合設施農用地相關規定和申辦程序，未取得規劃許可，相關部門已在履行調查、勘測、公告、催告等程序後，由虞城縣人民政府批准虞城縣住建局對該雞舍進行強制拆除。對此，張新印並未提起行政複議或行政訴訟，故對該項主張本院不予支持。
對於涉案土地的賠償，根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條的規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。本案中，涉案土地已由虞城縣人民政府掛牌出讓，並於2015年1月6日與商丘市錦城實業有限公司簽訂國有建設用地使用權出讓合同，將包括涉案土地在內的37892.04平方米土地出讓給該公司。本案一審期間，該公司已在涉案土地上建設商鋪，目前已建成並出售。在此情況下，返還涉案土地很有可能會損害第三人的合法權益，並對社會資源造成巨大浪費。因此，以恢復原狀、返還土地的方式賠償張新印損失，既不符合國家賠償法的相關規定，也缺乏現實可行性，故原審法院判決虞城縣人民政府返還張新印位於虞城縣××路西段南側的南北長117.5米、東西寬14.35米耕地，適用法律錯誤，處理不當，依法應予糾正。再審被申請人張新印的相關損失可在查明具體損失數額的基礎上，採取支付賠償金等方式予以彌補。
至於張新印主張在徵收過程中對其蘋果樹、冬青樹造成的損失，由於其未對損失的確切數額提供相應證據，一審法院根據本案實際情況，對該項損失酌定為3萬元，並判令虞城縣人民政府予以賠償的處理結果並無不當。
綜上，本案一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第三項，《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，裁定如下：
一、撤銷河南省商丘市中級人民法院（2015）商行初字第175號行政判決；
二、撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終780號行政判決；
三、本案發回河南省商丘市中級人民法院重新審理。