摘 要：農民住房抵押權實現時存在著抵押人的基本居住權利保障問題, 一旦強制執行農民住房將會引發一系列阻撓、對抗行為甚至過激行為, 嚴重影響鄉村社會和諧穩定。農民基本居住權利保障的法律價值在於居住權高於債權, 符合公序良俗及良法善治的法治精神。結合試點的先驗及制度的規定, 應從提供臨時住房保障居住, 強制管理執行租金收益, 分割拍賣相對獨立房屋, 採取房屋置換保障居住, 加快建設農村保障住房方面來保障被執行農戶的基本居住權利。
2018年末, 十三屆全國人大常委會第七次會議授權國務院在33個縣 (市、區) 行政區域進行的農村土地制度三項改革試點暫時調整實施有關法律規定的期限再延長一年, 即至2019年12月31日, 並將農房抵押貸款業務歸入宅基地「三權分置」改革統籌考慮。農房抵押貸款既涉及農戶的房屋所有權與宅基地使用權, 又涉及集體土地所有權, 其複雜程度可想而知。農房抵押貸款可有效緩解農戶貸款難貸款貴的問題, 為農戶的生產、經營提供了資金保障, 促進農民增收致富, 激發農村經濟發展活力。農房抵押貸款主要用於發展農業, 而農業又是一個弱質產業, 對自然的依賴性高, 意味著債權人會面臨除市場風險外的農民自身能力素養及自然災害等更多的風險, 同時也意味著農戶面臨農房被強制執行的風險增加了。當主債權不能履行時, 債權人會行使抵押權來保障主債權的實現。農民住房抵押權實現時存在著抵押人的基本居住權利保障問題, 基於實踐中農民基本只有一套住房的特殊性, 一旦農民住房被變賣實現, 那麼農民的居住權如何得到保障?這對保障農民住房抵押貸款工作的順利進行, 實現農民財產性收入增長, 促進農村經濟的快速健康發展, 維護農村社會的和諧穩定都具有重要的理論意義和現實意義。通過對農民住房抵押權實現時強制執行的衝突與平衡分析, 論述基本居住權利保障的法律價值, 提出基本居住權利保障的完善措施, 以期對現階段農民住房抵押權推進中保障農民基本居住權利提供借鑑和參考。2019年是新一輪農村改革的開局之年, 今後將繼續以土地制度改革為牽引, 通過持續深化改革來解決經濟社會發展中的各種矛盾, 在實踐中進一步探索、研究, 待形成比較成熟的經驗制度後再進行立法規範。
一、農房抵押強制執行中的衝突與平衡
以農民住房設定抵押的抵押人在不能清償到期債務或雙方約定實現情形出現時, 抵押權人就可以通過起訴或直接申請執行的方式來實現抵押權, 而法院在強制執行農民住房時卻會受到諸多阻礙和壓力。按照現行「一戶一宅」的規定, 農民基本上只有一處住房, 如何保障被執行人及其家屬的基本居住和正常生活就成為法院在強制執行時面對的首要難題。根據最高人民法院2005年1月1日頒布的有關民事執行查封的相關規定:對被執行人及其家屬生活必需的居住房屋可以查封, 但不得進行拍賣、變賣或抵債;對超過生活必需的居住房屋, 經執行人申請並在保障其最低生活標準必需居住房屋後可以執行1。而根據最高人民法院2005年12月21日頒布的有關抵押房屋執行的相關規定:法院可以查封設定抵押擔保的房屋, 經採取寬限期、提供臨時住房後可以進行拍賣、變賣或抵債2。最高人民法院執行辦負責人認為, 《抵押房屋執行規定》是針對已設抵押房屋應當如何執行做出的規定, 屬於特殊情形並規定了嚴格的條件和程序, 沒有對《民事執行查封規定》第六條進行修改, 因此《民事執行查封規定》第六條規定的原則並無不當, 仍然繼續適用[1]。根據最高人民法院2015年5月5日實施的執行異議複議的相關規定, 即使被執行人名下只有唯一一套住房, 但超出了被執行人及其扶養家屬生活必需的房屋範圍, 人民法院仍可以強制執行[2]。即使這些相關規定可以對農民設定抵押的住房進行強制執行, 但在執行實踐中, 農民大多會以住房是賴以生存的最基本財產, 如果強制執行將無處可住等理由來進行對抗或阻撓, 甚至有時「以死相逼」來威脅執行;部分群眾也認為因為欠錢就強制變賣農民房屋是不合理不道德的行為, 即便和自身利益無關也會跟著起鬨或暗中阻止法院的強制執行。特別是當前農民的生活水平整體上還處於較低水平, 農村的就業養老居住等社會保障體系還不健全, 現行農村的土地制度和宅基地制度以及農村住房制度承擔著農民生產生活和基本居住的社會保障功能。如果農民唯一的住房被強制執行變賣, 作為被執行人的農民既不能重新申請宅基地建房, 也無法納入城市的住房保障範圍。在穩定壓倒一切的剛性政治環境下, 一旦法院強制執行, 矛盾和糾紛就會指向法院, 從而引發一系列的阻撓、對抗行為, 甚至過激行為, 使得法院在執行此類案件時難以執行下去, 執行的強制性和權威性受到了嚴重影響。但如果對農民抵押的住房不予強制執行, 保證了農民居住權的同時抵押權人的債權又如何實現?抵押權是一種擔保物權, 設定抵押的債權為優先債權, 未設定抵押的債權為一般債權, 這使得設定抵押的住房和未設定抵押的住房在性質上截然不同。一方面, 為債權設定抵押權是一種正常的市場行為, 農民作為一種理性的經濟人, 在設定抵押時應當認識和預見到抵押的不利後果。如果其認為抵押的風險太大, 完全可以不用住房抵押向抵押權人借款, 而現在不能還款時卻以居住權保障為由阻止強制執行其抵押的住房, 這使得抵押制度的權威性如何體現?另一方面, 作為抵押權人的金融機構的風險會進一步加大, 就會挫傷和打擊金融機構對農民住房抵押貸款的積極性, 這也會與國家大力推行農民住房抵押貸款和鼓勵金融機構向農民貸款解決農民融資難的政策制度背道而馳, 從而影響農民農村的融資與發展大局。雖然通過住房抵押向銀行貸款的農民是少數, 但是這部分農民的住房被強制執行而無房居住也會影響到農村社會的穩定。而且對被執行人及其家屬提供最基本的住房屬於社會保障的範疇, 屬於政府履行公共服務的職責範疇, 不應犧牲抵押權人的合法權益來滿足抵押人的居住保障。
在農民住房抵押權實現中如何平衡抵押人的基本居住權利與抵押權人對抵押物的處置實現債權的衝突, 如果仿照科斯的說法, 我們到底是犧牲抵押權人的債權, 保護抵押人的生存權還是相反, 即哪個權利更為重要一些[3]。對抵押人和抵押權人的利益平衡從本質上講是一種利益分配, 偏重或加大對任何一方利益保護都意味著將損害另一方的權利, 也會產生不公平的結果。在農民住房抵押權實現中, 如果偏重對抵押權人的保護, 將導致銀行執行成本過高, 因為變賣前需要6個月寬限期, 甚至還要提供臨時住房等, 不符合效率原則;即使可以強制執行, 可能會出現激烈衝突, 導致特定農戶無所居的狀態, 影響社會穩定與和諧, 使銀行扮演一個不道德、缺乏社會責任的形象。而反過來偏重對抵押人的權利保護同樣會帶來一些負面後果, 作為抵押權人的銀行是自主經營、自負盈虧的獨立法人, 追求的是股東利益的最大化, 其註冊資本來源於股東出資, 但貸款資金大多來自公眾存款, 如果損失較大不僅會損害股東利益, 還會致使廣大存款人利益受損, 嚴重的還會影響金融安全。一方面會助長農民不負責任地以農房抵押獲取銀行貸款之風, 讓抵押人存在道德危機, 甚至出現惡意逃債的現象;另一方面可能會導致銀行提高農民以農房抵押貸款的門檻, 使得農房抵押貸款制度形同虛設, 不利於農民固定資產的盤活和農村經濟的發展, 最終受到損害的依舊是廣大農民。高違約率通常是金融機構減少貸款額度的主要原因[4]。因此, 平衡抵押人和抵押權人的利益不僅要從法律方面進行分析, 更要從經濟、政治、社會、倫理、道德、習慣等多層面多角度進行考量, 最優選擇是儘可能讓各利益相關方均能接受[5]。抵押人和抵押權人之間權利保護的利益平衡應儘量協調安全與效率的標準, 保障抵押農民的基本居住條件著眼於生存與安全, 必然會對農民住房抵押融資進行一些限制;而開展農民住房抵押融資卻著眼於發展與效率, 必然會追求高效便捷利益最大化。在現階段農民生活水平總體較低, 農村社會保障體系不健全的背景下, 開展農民住房抵押貸款業務應以安全和穩定為前提, 再追求經濟效率, 即在保障農民基本居住權的前提下, 通過對抵押物的多種處置方式實現貸款人的債權。
二、農房抵押強制執行下優先保障農民基本居住權的法律意義
基本住房權利不僅是一項最基本最重要的人權, 更關係到人格尊嚴與社會穩定問題[6], 因此, 《指導意見》和《暫行辦法》3均強調農房抵押貸款應慎重穩妥推進。那麼, 何為農民基本居住權呢?「基本」一詞源於《漢書·谷永傳》:「王者以民為基, 民以財為本……是以明王愛養基本。」此處「基本」一詞作「根本」之解。在《新華字典》中「基」表示建築物的跟腳, 「本」解釋為草木的根;《漢語大詞典》將「基本」解釋為根本的。由此可見, 「基本」一詞是指根本的、必需的, 必不可少的。農房抵押強制執行下農民的基本居住權中的「居住權」不同於傳統的「居住權」概念。傳統的居住權僅指特定人因居住需要而使用他人房屋的權利。顯然, 農房抵押強制執行中農民基本居住權的內涵和外延均較傳統的居住權更加豐富, 不限於他人的房屋, 也包括自己的房屋即抵押房屋。因此, 「基本居住權」應是能夠滿足農戶基本生活必需的最低限度的住房面積或標準的權利, 客體僅限於房屋, 農戶不一定要享有房屋所有權或擁有宅基地使用權, 只要能夠保證農戶及其贍養和撫養的近親屬基本居住, 住有所居即可, 居住者未必要對房屋享有所有權, 強調的是農戶對房屋的使用權, 方式可以多種多樣。現階段開展農民住房抵押貸款把保障農戶的基本居住權放在首位, 在農房抵押強制執行下優先保障農戶的基本居住權利更是意義重大。
(一) 居住權高於債權
居住權利是人的基本需要, 是家庭存續和人類社會發展的基礎條件之一, 是一項基本人權。人權是人為了其自由生存和發展基於自然屬性和社會屬性應當平等享有的權利, 人權最終由人們的物質生活條件決定, 並受經濟和文化發展條件的制約[7]。而人權中最基本最重要的又是生存權, 如果連生存權都得不到保障, 其他一切人權均無從談起。正如恩格斯所說:「人們首先必須吃、喝、住、穿, 然後才能從事政治、經濟、科學、文化、藝術、宗教等等。」[8]這說明居住權又是生存權的基本內容, 在民事執行程序中, 生存權和債權的衝突在所難免, 有時難以取捨。但是現代法治國家的民事訴訟法中大都規定了對強制執行的限制, 在強制執行時需要重點考慮被執行人的基本生存利益[9]。我國現行《民事訴訟法》在執行部分也體現了此精神, 這說明生存權高於債權, 在農民抵押住房強制執行時居住權高於債權應作為法院強制執行的一種價值判斷, 在保障被執行人及其所贍養、扶養、撫養的家庭成員必需的、基本的、維持最低生存狀態的住房條件下, 實現抵押權人的債權利益。保障農房抵押中農民基本居住權利既符合《指導意見》和《暫行辦法》中倡導的「慎重穩妥推進」農民住房抵押的要求, 也是社會法治文明進步的體現。
(二) 符合公序良俗
我國各地農村在長期的生產生活中逐漸形成了具有一定地域特色的風俗習慣, 為了保證法院對農民抵押住房的順利執行, 執行中一定要尊重當地的風俗習慣。一是儘量保留祖業。我國農村的宗族和香火觀念很強, 人們常常以家大業大為榮, 以出賣祖遺房屋為恥, 甚至被認為是對祖先的大不敬, 不到萬不得已不會出賣祖遺房屋。而農民的住房大多是在繼承祖遺房屋的基礎上翻建改建而來, 如果被法院強制變賣, 就會採取各種手段和措施阻撓、抗拒執行, 甚至有時還會報復執行人員[10]。因此, 為了避免矛盾激化, 執行中儘量保留被執行人的祖上房屋, 在具備其他抵償債務或條件情況下, 採取其他措施實現抵押權人的債權利益。二是賦予房屋回贖權。即使農民抵押的住房被變賣實現, 但考慮到農民對住房故土難離的感情因素、地域因素以及長期居住因素, 建議賦予農民在有能力時或有條件時以合理價格贖回變賣住房的權利, 來維護農民的居住利益。至於價格的合理性, 要考慮該住房的購買成本、增值收益以及市場潛力等因素由雙方協商確定。
(三) 符合良法善治的法治精神
法治是法律之治, 也是良法之治。法治社會的法要得到社會大眾普遍的認可、遵守和服從, 前提是此法必須是良法。黨的十九大報告強調, 「以良法促進發展、保障善治」。良法在價值層面上應體現社會正義和對人權的尊重和保護。良法不僅可以拉近國家與公民之間的距離, 也使得公民對國家產生高度認同感和堅定民眾對法律的信仰, 同時法律也能得到有效實施。從2019年中央一號文件可見, 農村改革將繼續推進, 改革的最終受益者應該是農民、農業和農村, 農房抵押制度的改革莫不如是。宅基地上所建之農房依然擔負著社會保障的功能, 對農民來說, 宅基地及宅基地上的房屋不僅僅是財產, 農房首先是居住功能的滿足, 是生存的一種保障。如若農民不能按時還款即對農民房屋強制執行, 農戶將面臨失去房屋及住無所居的窘境, 國人自古以來就對自有住房有著近乎執拗的偏好, 更別說「住無所居」的狀態, 如此, 必然造成抵押人的憤恨和不滿, 甚至引發惡性事件。因此, 國務院及六部門發布的相關規章均強調在農房抵押貸款中需要行使抵押權時, 應在保障農民基本居住權利的前提下, 可以通過多種方式處置抵押物。此規定是對良法善治的法治精神的具體詮釋。使得農民在鄉村振興戰略和土地制度改革背景下敢於突破、敢於改變、敢於踐行, 同時有獲得感和保障力, 國家和社會才能在深刻的變革中繁榮而有序發展。
三、農房抵押強制執行下農民基本居住權的實現路徑
農房抵押貸款的試點改革怎樣做到既能將農民的財產權的融資功能得以發揮, 助力鄉村振興戰略, 又能保障農民的基本居住權, 這是我們目前改革面臨的一個很現實的問題。因房屋的基本單位是套和套內面積, 所以基本居住權利的保障應結合當地的實際情況, 確定居住面積。因此, 農民基本居住權利的標準應做彈性解釋, 決定於當地社會經濟發展水平和環境條件, 當然也要考慮當地的民風習俗及該農戶家庭的人口數量, 即抵押人及其所贍養和撫養的近親屬保留最基本的生活必需的居住房屋。確定生活必需的房屋有兩個標準:一是參照當地廉租房的標準。以當地城鎮居民廉租房居住面積與被執行人及其家屬的人數相乘, 得出其生活必需的房屋面積, 如果等於或小於此面積的不應執行。如西安市2015年度廉租房申請標準為人均居住面積低於7平方米 (不含7平方米) , 考慮到農戶的農業生產工具對空間的需求, 應擴大農民的人均居住面積。例如作為第一批入市的15個試點之一的湄潭縣就規定對於符合分割登記條件的農房, 保障人均居住面積35平方米後可以將多餘面積進行轉讓。二是明確撫養家屬的範圍。抵押人撫養家屬的範圍僅包括依賴抵押人贍養、扶養、撫養並一起共同生活的父母、配偶和未成年子女, 除此以外的親屬不在此範圍內。當基本居住權的標準確定後, 債權人或人民法院可依此標準為被執行人提供住房。結合我國現階段實際情況, 通過多種方式實現戶有所居的目的, 保障農房抵押強制執行中被執行人的基本居住權。
(一) 提供臨時住房保障居住
按照《執行抵押房屋規定》的相關規定:一是執行前給予6個月的寬限期。法院對設定抵押的住房在裁定拍賣、變賣或抵債後, 應當給予被執行人6個月的寬限期, 寬限期屆滿仍未遷出的才能強制執行。這在一定程度上緩和了雙方的矛盾, 也有利於被執行人有足夠的時間另行找房或騰房。二是提供臨時住房保障居住。被執行人在強制遷出時仍不能解決住房的, 經過執行法院調查核實後, 可要求申請執行人為其提供臨時住房。臨時住房的標準參照當地最低收入家庭廉租住房中規定的面積標準確定。臨時住房也要收取相應租金, 具體標準可由雙方協商確定, 協商不成的由執行法院參照當地廉租房或當地房屋租賃市場平均租金標準進行確定。對臨時住房中「臨時」期限的理解, 應解釋為被執行人自己能夠解決住房為止, 更多的是一種導向, 具有宣示性作用。不能認為臨時就是短時間的, 半年或一年就不再提供, 如果被執行人自己最終仍不能解決房屋居住問題, 也只能一直居住在臨時住房內[11]。
(二) 強制管理執行租金收益
由於強制執行農民住房容易引發對立情緒, 加之農民住房許多沒有產權證容易引發權屬糾紛, 可以考慮對城郊周邊、風景旅遊區周邊、鄉鎮村中心地段等具備一定商業價值的農民房屋採取強制管理執行租金收益的方式來實現債權, 即不改變農民房屋所有權的情況下, 由法院對被執行房屋出租, 以租金來清償債權, 履行完畢即將房屋返還給被執行人。這種執行方式既發揮了房屋的最大價值, 最大程度實現了債權人的利益, 也保全了農民的房屋, 從長遠來看農民並未喪失房屋, 也使執行工作達到了社會效果與法律效果的有機統一。採用強制管理執行租金收益方式實現債權, 實務中應注意以下三個問題:一是適用條件。執行前法院應徵求各方當事人的意見, 如果債權人不願適用強制管理措施或者不願墊付前期有關費用的, 原則上不適用強制管理措施;如果僅有少部分債權人不同意或不墊付前期費用的, 可以採取, 但不同意的債權人不能從所得租金收益中受償。二是管理主體。強制管理房屋的主體可由執行雙方協商委託或指定代管人, 協商不成的根據屬地原則和便利原則可由當地村委會履行代管職責, 執行法院履行監督職責。三是實現方式。強制管理措施一般採取租賃方式實現收益, 可以考慮對租賃權進行公開拍賣, 既能實現拍賣過程的公開公正, 又能實現房屋的最大經濟價值, 租金儘量在房屋交付承租人時一次性付清。如果在一個月內租賃不成功的, 終結強制管理程序。當然, 在無人租賃的情況下, 如果申請執行人有需求或願意使用該房屋, 也可以由申請執行人租賃或使用該房屋, 按照當地此類房屋平均租金標準支付, 與債權相應部分進行抵銷。
(三) 相對獨立房屋分割拍賣
農房抵押貸款中的房屋多位於經濟較為繁華的鄉鎮街道或城鄉接合部地段, 其本身就具有商住功能, 且房屋結構皆為多層, 使用格局多為底層門面房上層居住, 這類房屋在執行時可利用建築物區分所有權理論進行分割拍賣。房屋在滿足自用後, 通過分割登記, 多餘部分轉為經營性建設用地入市, 這樣既能順利實現債權人的利益, 也能保證被執行人的最低居住問題, 實現雙贏。如試點地興隆鎮的一起房屋分割案例:劉某房屋位於興隆鎮集鎮上, 宅基地占地面積220.32平方米, 房屋面積729.18平方米共4層, 家庭人口6人。一層為4間門面房用於出租作為商用, 二三四層居住。本鎮另一村集體成員陳某為了方便子女入學, 租用劉某該房屋的三樓, 後陳某諮詢了該鎮的國土資源所得知可以通過農村集體經營性建設用地入市改革方式辦理過戶手續。雙方協議後, 劉某向股份合作社提出申請, 要求分割登記入市, 本人書面承諾, 保留210平方米作為基本居住保障並不再申請宅基地建房。經逐級審批後, 陳某以總價17.5萬元購得劉某三樓一套住房 (114.41平方米) 及底樓一間門面房 (55.09平方米) 共169.5平方米。陳某按規定繳納土地評估金給集體經濟組織作為土地收益金後, 參照國有建設用地劃撥轉出讓方式, 陳某取得了169.5平方米的房屋所有權和16.62平方米土地使用權。此案例給予我們很好的經驗啟示, 驗證了相對獨立房屋分割買賣的實際可行性。在農房抵押強制執行中, 完全可以參考該試點的做法, 留足抵押人最低居住部分, 多餘獨立部分進行分割拍賣。如此, 既可以保護債權人利益, 又可以保障抵押農戶的基本居住權, 更有利於促進抵押貸款的良性發展。
(四) 採取房屋置換保障居住
房屋置換這一概念及做法早已存在, 通俗地說就是老百姓常講的「差價換房」。從實踐來看, 此種房屋交易方式目前更多地用於城市地區, 當事人往往採取遠換近、舊換新、小換大的置換形式來達到改善住房條件的目的。源於傳統農村受血親、宗親、熟人社會及相關法律制度的強行約束則較少進行, 現今, 隨著現代化和城鎮化的進一步發展, 鄉村也已經由熟人社會慢慢演變為半熟人社會, 經濟的發展和人口結構的改變為農村房屋置換提供了基礎和可能。可以將這種成熟的房屋置換方式引入農村地區, 助力鄉村振興戰略, 激發市場要素和活力。因此, 在農房抵押強制執行中, 如果執行的房屋價值較大且難以分割, 可考慮對被執行房屋採取面積上以大換小, 質量上以好換次, 外觀上以新換舊, 距離上以近換遠, 地段上以好地段換差地段的方式進行置換, 具體執行中法院應結合不同案件的實際情況進行綜合考慮妥善謹慎處理。如此, 被執行人及其家屬的基本居住權得以保障, 債權人的債權也得以順利實現。
(五) 加快農村保障住房建設
目前我國農村的土地制度和房屋制度仍然肩負著一定的社會保障功能, 且短期內不可能消失。而這種保障功能限制和影響了農民住房資本功能的發揮, 制約著農民住房轉讓、抵押工作的深入開展。為了促進農民住房財產功能實現, 鼓勵金融機構接受農房抵押的擔保方式向農民貸款, 破解農民住房抵押權實現時的難題, 政府應加快建立農村公共住房體系, 建立農村住房保障制度。
1.發揮政府住房保障主導作用
農村住房保障應屬於政府提供的公共服務範疇, 政府也應對農民這類弱勢群體給予更多的關注。因此, 政府應在農村住房保障體系建立和發展中承擔主要責任, 發揮主導作用。農村住房保障是國家城鄉住房保障的重要組成部分, 如果沒有統一的政策與制度, 農村住房保障的建立與實施就無法進行。因此, 從國家層面建立與經濟社會發展水平相互適應、基本統一、覆蓋城鄉的完整住房保障制度是政府的主要職責, 我國應建立政府主導型的農村住房保障制度[12], 並根據經濟發展水平、人們住房需求和農村實際情況不斷地進行動態調整。逐步改變以宅基地分配為主的單一住房保障模式, 建立適應現代住房保障理念, 針對農民不同家庭具體情況的多元化、多方式、多層次農村住房保障體系。要明確中央政府和地方政府在農村住房保障政策與制度方面的職責範圍, 制定農村住房保障制度的主要目標、基本原則、覆蓋範圍、保障方式、資金支出、實施機構、監管機制和法律責任, 做到依法建設, 分工明確, 規範管理[13]。
2.加大農村住房保障資金投入
農村住房保障是政府為了保障住房公平而採取的保障手段, 這就決定了財政投入應是農村住房保障的主要資金來源。政府應在每年的財政預算中劃撥一定比例資金作為保障, 並根據農村保障住房的實際建設情況和政府財政收入的增長情況進行不斷調整和增長。同時, 應安排專項資金對農村住房困難群體進行救助, 對農村危舊房改造進行資金支持。當然, 政府的資金畢竟是有限的, 各級政府應考慮將社會資金引入到農村住房保障建設中來, 通過發揮財政資金的槓桿效用, 制定相應的財政激勵政策, 使社會各類資金有利可圖, 達到多方共贏。另外, 還可以考慮在農村集體經營性用地流轉收益中規定10%～20%的比例直接轉化成農村住房保障資金, 加大資金保障力度。
3.健全住房保障金融支持力度
農村住房保障既然是一項保證廣大農民「住有所居」的普遍性公共服務項目, 僅靠政府的資金投入是遠遠不夠的, 要調動和發揮社會力量的廣泛參與和支持也是必不可少的, 而金融機構的支持就顯得尤為重要。要加大金融機構對農村住房保障建設的資金支持力度, 在政府和社會資金投入的基礎上, 金融機構應對廣大農民和困難群眾提供一定的政策性金融支持, 如低息貸款、長期貸款、信用貸款等, 在防範金融風險的基礎上儘可能向農村保障住房建設傾斜。
4.加強村莊規劃和宅基地整理
從政策上支持和引導農村村民通過集資來合作建房, 改變宅基地實物分配單一模式, 逐漸向住房實物分配過渡。對城市化和工業化發展水平和程度較高的農村, 可通過集中居住的方式支持和引導農民共同出資建設容積率較高適合農村特點的多層和高層住宅, 由「一戶一宅」到「一戶一房」。通過集中居住和集資共建, 不僅可以有效控制目前宅基地規模不斷擴張的趨勢, 減少耕地紅線保護的壓力, 還能促進農村居住的適度集中, 改善農村的居住生活環境, 提高農民的居住質量。通過宅基地整理和置換節餘的宅基地, 如果不符合村莊總體規劃和建設規劃的, 應當進行復墾來補充耕地。另外, 在村莊規劃和宅基地整理置換中, 應當充分考慮和尊重農民生產生活的需要, 農村的歷史發展傳統和特定鄉村風俗習慣, 防止為了片面追求集中居住和土地利用效率而損害農民利益。
5.探索建設農村公共租賃住房
和城市居民相比, 農民除可以申請宅基地建房外不再有其他住房保障, 從城鄉統籌的角度出發, 國家應對城市居民和農村居民一視同仁逐步建立統一的最低住房保障制度。一方面, 地方政府應抓住農村集體建設性用地入市的好機會, 在收取的土地增值收益調節金基礎上, 通過國家投入一些、地方補貼一些、使用集體積累一些以及捆綁使用扶貧幫困基金在農村集體建設用地上集中建設公共租賃住房, 然後以低租金的方式租賃給農村住房困難家庭、低收入家庭、征地拆遷家庭以及抵押失去房屋家庭, 來保障他們的最低住房需求。另一方面, 地方政府可以對遷往城鎮農民閒置的宅基地有償收回作為保障性住房用地。隨著農村大量勞動力到城鎮居住, 農村出現了宅基地閒置甚至空心村的現象, 造成了土地資源的嚴重浪費, 地方政府和村集體可以對退出宅基地的農戶通過貨幣補償的方式收回宅基地, 由地方政府和村集體出資建設保障性住房, 通過收取適量租金方式讓符合標準的農戶居住直至其身上所具備的條件喪失。如此動態管理制度既可以解決農村經濟困難農戶的居住權問題, 又可以順帶解決因農房抵押強制執行而喪失原房屋使用權的農戶基本居住權問題, 提高公共租賃房的使用效益。
作者：孟存鴿 西北政法大學 西安財經大學法學院
基金： 國家社會科學基金項目「實現農民住房抵押權的法律障礙及破解研究」 (17BFX198); 陝西省社會科學項目「陝西農村宅基地流轉的法律保障機制研究」 (2015F011);
來源：甘肅社會科學2019年04期