摘 要：我國土地要素市場化改革取得積極進展，一是「三權分置」推動了農村土地經營權有序流轉，二是「招拍掛」促進了城市土地出讓市場價格形成，三是集體經營性建設用地入市打破了一級市場壟斷。與此同時，土地要素市場化改革仍存障礙，一是農地徵收與集體建設用地入市存在價格差異，二是工業用地占比較高與利用效率偏低存在衝突，三是城鄉統一土地市場存在集體和國有權屬矛盾。推動土地要素市場化改革，一要穩妥推進農村土地制度改革，統籌協調土地徵收與集體經營性建設用地入市，求同存異改革農村土地制度，分類治理小產權房；二要深化工業用地的市場化改革，簡化行政審批改進工業用地監管體系，健全工業與住宅用地比價合理價格體系，健全工業用地市場准入制度和評價體系；三要完善土地市場化的政府調節，制定科學合理的供地計劃，加強對市場的管理和規範，加強政策監管和查處力度。
土地制度改革，是改革開放的起點，也是繼續全面深化改革的重要領域。分析研究我國土地市場化改革的進展和障礙，理順土地市場中政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，增強微觀主體活力，暢通國民經濟循環，對於促進形成強大國內市場、持續釋放內需潛力具有十分重要的意義。
一、土地及其市場化的內涵
（一）城鎮土地及其市場化內涵
1. 城鎮土地的界定。
《憲法》規定，城市的土地屬於國家所有。國家按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度，地下資源、埋藏物和市政公用設施除外。城鎮國有土地是指市、縣城、建制鎮、工礦區範圍內屬於全民所有的土地。
2. 城鎮土地市場化配置的內涵。
土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，並由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定的批准權限報經批准後，由土地管理部門實施。土地使用權出讓可以採取協議、招標、拍賣的方式。
（二）農村土地及市場化內涵
1. 農村土地的界定。
《憲法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。《土地管理法》規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
2.「三塊地」改革的內涵。
2015年2月起，國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》等相關規定，推行農村「三塊地」改革。「三塊地」指的是農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革，分別涉及不同類型土地之間的轉化，土地轉用、徵收與使用權出讓費用，以及建設與住宅用地審批手續。2015年11月，《深化農村改革綜合性實施方案》對「三塊地」改革進行了全面和系統地部署，明確了改革的基本思路和重點內容（見表1）。
表1「三塊地」改革的基本思路
資料來源：2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》。
表2 2014年以來涉及「三權分置」的政策文件
資料來源：根據歷次政策整理。
二、土地要素市場化改革的進展
（一）「三權分置」推動農村土地經營權有序流轉
2014年，「三權分置」成為我國新時期農地產權制度變革的基本方向（見表2），是家庭聯產承包責任制之後農村改革的又一重大制度創新[1]。
1. 流轉面積。
2014-2017年，全國家庭承包耕地流轉面積由4.03億畝逐年增至5.12億畝，流轉面積占家庭承包經營耕地面積比重由30.4%升至37%；2018年上半年，流轉面積達4.97億畝，占家庭承包耕地面積的36.5%（見圖1）。
2. 流轉去向。
2014-2016年流轉的家庭承包耕地中，農業種養殖大戶、專業合作社、農業企業、其他經營主體分別占58.5%、21.8%、9.6%、10.1%（見圖2）。
3. 交易形式。
2015-2017年，轉讓、出租兩種傳統流轉方式分別占51%、38%，股份合作等更現代化的模式在農村的推廣和被接受程度還不高（見圖3）。「三權分置」落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，提高了土地要素的流動性和配置效率。
圖1 2014-2018年流轉面積占家庭承包經營耕地面積比重
數據來源：農業農村部。
圖2 2010-2016年家庭承包耕地流轉去向
數據來源：農業農村部。
圖3 2015-2017年農用地交易形式
數據來源：農業農村部。
（二）「招拍掛」促進城市土地出讓市場價格形成
2004年，原國土資源部、監察部聯合下發71號文件，要求所有經營性的土地都要公開競價出讓，「招拍掛」成為出讓國有建設用地主要方式[2]。
1. 出讓面積。
2004-2016年，出讓國有建設用地由18.2萬公頃增至2013年的37.5萬公頃，再減至2016年的21.2萬公頃。其中，「招拍掛」出讓由5.2萬公頃增至2013年的34.6萬公頃再減至19.5萬公頃，占比由28.9%升至92%。協議出讓由12.9萬公頃增至2006年的16.2萬公頃再減至1.7萬公頃，占比由71.1%降至8%（見圖4）。
2. 成交價款。
2004-2016年，國有建設用地出讓成交價款由0.64萬億元波動增至3.65萬億元，「招拍掛」成交由0.35萬億元波動增至3.51萬億元，占比由55.4%升至96.3%；協議成交由0.29萬億元降至0.13萬億元，占比由44.6%降至3.7%。「招拍掛」制度通過市場手段公開配置土地資源，有利於出讓國有建設用地價格的明晰和形成（見圖5）。
（三）集體經營性建設用地入市打破一級市場壟斷
自2015年全國33個試點地區「三塊地」改革以來，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。
1. 改革內容。試點地區主要圍繞「入市主體、入市範圍和途徑、服務監管和增值收益分配」4個核心問題（見表3），搭建了較為完整的政策框架，形成了不同的入市模式[3]。
圖4 2004-2016年「招拍掛」占出讓國有建設用地比重
數據來源：Wind。
圖5 2004-2016年「招拍掛」占國有建設用地出讓成交價款比重
數據來源：Wind。
表3 試點地區集體經營性建設用地入市改革的模式
資料來源：中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所。
2. 改革成效。截至2018年，33個試點地區集體經營性建設用地已入市地塊11180宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。符合規定的集體經營性建設用地，不用經過「徵收為國有」環節，直接進入建設用地市場。這表明政府壟斷土地供給一級市場的局面被打破。
三、土地要素市場化改革的障礙
（一）農地徵收與集體建設用地入市存在價格差異
1. 土地徵收補償標準與集體經營性建設用地入市地價存在衝突。土地徵收補償是政府定價，集體經營性建設用地實現與國有建設用地同等入市是市場價格[4]。以安徽省金寨縣為例，首宗入市的全軍鄉熊家河村地塊每畝成交單價20.05萬元，溢價率達12%，與同區域國有商業用地價格大體相當；而金寨縣征地補償標準是每畝3.74萬元。低價補償與集體經營性建設用地入市價格差距較大，兩者必然存在利益衝突[5]。
2. 集體存量建設用地入市與增量建設用地徵收存在利益空間和衝突。允許入市的集體經營性建設用地是指存量的集體建設用地，為保護耕地，集體不能新增建設用地直接入市，因此，新增建設用地應由政府徵收[6]。如果新增的工礦、倉儲、商服用地已屬於經營性建設用地，符合規劃和用途也要求由集體直接入市，而政府以不屬於存量而是新增提出征收，即會發生衝突[7]。此外，對於長期以來大量違法占用宅基地的既成事實，缺乏相關制度規定；隨著集體經營性建設用地入市改革的深入，小產權房是直接面臨和需要穩妥治理的問題。
（二）工業用地占比較高與利用效率偏低存在衝突
1. 工業用地價格低比重高。一些地方為招商引資，工業用地價格普遍較低。2017年，全國105個主要監測城市工業地價為803元/平米，上漲3%。在工業用地低價機制下，工業用地占比較高。2010-2018年，工礦倉儲用地占國有建設用地供應面積比重雖由35.7%降至20.5%，但一直高於20%（見圖6）。
圖6 2009-2018年國有建設用地供應面積結構
數據來源：Wind。
圖7 2010-2017年住宅、工業用地價格及增速
數據來源：Wind。
2. 工業地價與住宅地價差距擴大。2015-2017年，住宅地價由5484元/平米上漲至6522元/平米，工業地價由760元/平米上漲至803元/平米。3年期間住宅、工業地價漲幅差距分別為1.5%、1.6%、7.2%，加劇市場對工業地價的低估，用地部門傾向以土地生產要素而不是能源節約型和知識資本型技術推動產業升級（見圖7）。
3. 建設用地產出效率偏低。2009年上海建設用地產出效率為0.89億美元/平方公里，遠低於2006年倫敦（1.82）、巴黎（2.31）、紐約（7.72）的水平[8]。此外，2016年全國城鎮土地總面積為943.1億平米，城鎮常住人口為7.93億人，人均城鎮建設用地面積為118.9平米，高於《國家新型城鎮化規劃 (2014—2020) 》提出的「人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內」的要求。
（三）城鄉統一土地市場存在集體和國有權屬矛盾
「三權分置」與城鎮建設用地「兩權」難以銜接。《中共中央國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市[9]。我國土地實行公有制，「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有」「城市的土地屬於國家所有」。在宅基地可以轉為集體經營性建設用地入市的條件下，其所有權仍歸集體，而城鎮建設用地所有權屬於國家。「三權分置」尚不具備與城鎮建設用地所有權、使用權「兩權」銜接的條件。
城鄉統一土地市場存在集體和國有權屬矛盾。農村土地和城市土地是兩種不同的權屬，按照現行的《土地管理法》，屬於集體的土地只有通過土地徵收才能成為屬於國家的城市建設用地。集體經營性建設用地雖被允許直接入市，但權屬不能直接變更為國家所有，城鄉統一土地市場建立存在集體和國有權屬的矛盾[10]。
四、改革建議
（一）穩妥推進農村土地制度改革
1. 統籌協調土地徵收與集體經營性建設用地入市。土地徵收採用市價補償標準。考慮將集體經營性建設用地使用權與國有土地使用權的市場價格，作為對集體土地徵收補償的市場價計算標準[11]。優先保證集體經營性建設用地使用權入市權利，除典型公共利益用途外，對於開發經營性的公共利益或者界定有爭議的公共利益，考慮優先允許集體經營性建設用地入市[12]。限制集體經營性建設用地使用權入市權利，允許集體先將經營性建設用地使用權入市，但在一定時間內不能形成入市方案或者尚未行使入市權利，導致城市建設規劃目標不能實現的，政府有權以城中村改造的公共利益或者以開發經營性公共利益，對集體建設用地予以徵收。
2. 求同存異改革農村土地制度。我國各地農村自然和經濟社會條件差異很大，土地制度改革應在共同的改革目標下，允許差異化探索、多元化發展。改革目標具有共同性，土地徵收制度改革共性要求是：界定公共利益用地範圍，逐步縮小土地徵收規模；規範土地徵收程序，完善征地民主協商機制；完善土地徵收補償標準，建立征地多元保障機制。集體經營性建設用地入市改革共性要求是：集體土地與國有土地同等入市、同權同價；集體經營性建設用地入市範圍由規劃確定；集體經營性建設用地入市途徑結合實際確定；兼顧國家、集體、個人的入市收益分配機制。宅基地制度改革共性要求是：合理認定農村集體經濟組織成員資格；改革宅基地一戶一宅取得制度；推進宅基地有償使用；探索宅基地抵押擔保；探索宅基地「三權分置」。改革內容存在差異性，城鎮成片開發用地是否納入土地徵收範圍、徵收安置是否採取留地安置和入股分紅安置、集體經營性建設用地入市主體、不同農民集體經濟組織之間入市收益平衡、宅基地流轉方式和範圍等在試點地區實際改革中已體現差異化。未來修改《土地管理法》，應就農村土地制度重大原則和社會共識程度較高的內容作出規定，避免對社會爭議較大的事項作強制性規定[13]。
3. 逐步推進宅基地制度改革。切實保障農戶宅基地用益物權。按照宅基地用益物權的原則，在鞏固集體所有權的基礎上，進一步明確和強化農戶宅基地使用權；加快建立健全集體建設用地資源資產產權制度，逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。有效盤活閒置宅基地和閒置農房，在法律法規框架下，漸進放寬市場化用地主體的限制，擴大村集體經濟組織的經營自主權，允許農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閒農房及宅基地，優先發展農村新產業新業態[14]。建立與改革配套的政策體系，在村集體作為宅基地所有權主體和農戶自願的前提下，探索宅基地有償退出機制；鼓勵政策性銀行開發金融產品，為村集體經濟組織提供中長期貸款，用於閒置宅基地收儲、土地整治、配套設施建設等支出。
4. 分類治理小產權房。小產權房的土地權屬和房屋質量等情況非常複雜，可考慮通過補、租、居、拆4種方式分類治理小產權房。一是補款扶正。通過補繳土地出讓金或者相關稅費，將滿足一定規劃設計、質量等條件的小產權房扶正為商品住房。二是轉為租賃。將一部分小產權房轉化為集體土地上的公共租賃住房。三是保留居住。為村民或村級經營組織保留一部分小產權房，保障其基本居住的需求。四是逐步拆除。將存在安全隱患的小產權房，逐步拆除[15]。此外，農村土地制度改革要堅持土地公有制不變，宅基地制度改革要謹慎推行，在優化農村宅基地資源配置的同時，給外出打工的農村勞動力留有退路。
（二）深化工業用地的市場化改革
1. 簡化行政審批改進工業用地監管體系。協調工業用地市場化配置與投資管理，符合國家產業政策和用地控制標準的項目，企業通過「招拍掛」取得土地使用權後，將其投資事項由審核、批准改為備案管理。涉及的規劃許可、建築設計、環境影響評價等，統一納入並聯審批。強化工業用地有償使用合同管理，土地供應合同納入新增工業用地的市場准入條件、開工竣工、建設時間要求等，明確違約責任，實行多部門分工負責監管。堅持網上排查和實地核查相結合，促進工業項目依法依規用地。
2. 健全工業與住宅用地比價合理價格體系。完善工業用地出讓最低價標準實施政策，按照工業用地供應與流轉價格水平相均衡、租金與地價水平相均衡的原則，依據歷年工業用地供應總量、結構以及市場需求，結合企業承受能力，完善工業用地價格體系；統一明確不同區域工業用地租金和地價標準，適度提高工業用地價格。探索工業和住宅用地合理比價關係，以縣（區）為單位，以市場交易價格為標準，建立工業與住宅用地合理比價機制。分類開展地價動態監測，探索通過價格、租金管制及補貼等措施，鼓勵工業企業集聚發展和盤活存量劃撥用地[16]。
3. 健全工業用地市場准入制度和評價體系。在項目准入環節，綜合評價產業導向、投資強度、開發強度、能源消耗等，分區域明確准入標準，並向社會公開。嚴格執行工業用地使用標準，對因安全生產、地形地貌、工業技術等特殊要求需突破標準的，開展工業項目節地評價論證，合理確定工業用地規模。完善激勵機制鼓勵節約集約用地，從土地價款、土地使用稅差別化徵收、將節地技術和模式納入供地文件和出讓合同等方面，完善激勵機制和政策體系。加快推廣標準廠房等節地技術和模式，降低工業項目占地規模[17]。
（三）完善土地市場化的政府調節
1. 制定科學合理的供地計劃。土地利用總體規劃應確定規劃目標、制定實現規劃目標的土地利用戰略和政策措施。土地供應計劃應與總體規劃相協調，具有充分的彈性，對市場作出靈敏的反應。實行國土資源垂直管理，促進城市供地計劃、城市短期利益與城市長遠發展相結合。
2. 加強對市場的管理和規範。加強土地一級市場的規範，運用法律和經濟手段，加大監管力度，著力整頓和規範土地市場。加強土地二級市場的管理，建立和完善土地二級市場機制，著力加強國有土地使用權確權、轉讓、租賃、抵押登記管理[18]。
3. 加強政策監管和查處力度。提高依法管地、依法用地意識，處理好經濟發展與保護耕地的關係，處理好招商引資與依法供地的關係。強化採用招標拍賣掛牌出讓土地的全過程監督，促進國有土地使用權出讓制度的全面有效落實。加大查處違紀違法案件力度，對有令不行，有禁不止，以權謀私等違法違紀行為，加大查處力度。
（四）審慎推進土地財稅制度改革
1. 完善城市土地財稅制度。進一步完善分稅制改革，按照財力與事權相匹配的原則，合理調整中央、省、市、縣的財政收入分配比例，加大財政轉移支付力度，促進地方政府在預算內獲得履行事權所需要的財權。考慮構建新型的具有可持續性的土地財政模式，保障地方政府的財源，考慮開徵物業稅或將房地產稅的適用範圍擴大到居民住宅[19]。加強土地出讓金監管，建立規範化的政府土地基金，進一步規範政府土地出讓收入的支出，考慮將集中支付地價向以領導任期或分年度交納土地使用權租金過渡。
2. 建立農村土地財稅制度。在放開農村集體建設用地進入市場的同時，考慮對農村經營性建設用地徵收土地財產稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種。對於進入市場交易的宅基地，考慮開徵土地財產稅（物業稅）[20]。對於農民，在規定面積內的可以免徵；對於市民，則不予減、免。對無論農民還是市民的超出規定的面積，實行累進稅率。
作者：榮晨 中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所
來源：宏觀經濟管理2019年08期