摘 要：打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興是當前及今後一段時期我國解決「三農」問題的兩項重大戰略, 它們在縣級這一行政單位和縣域這一區域範圍內具有明顯的連續性和繼起性特徵。連續性是時序上的重疊關係和整體性, 強調一致性, 通過戰略思想、戰略安排和支持政策的一致性表現出來;繼起性是時序上的錯位關係以及相互作用關係, 強調差異性, 通過兩大戰略的時間安排、戰略目標、戰略地位和戰略內容上的遞進性表現出來。縣級政府要充分認識和正確處理兩大戰略的關係, 堅持遠近結合, 既要打好脫貧攻堅戰, 又要積極謀劃和推動實施鄉村振興戰略。
從2015年10月開始,黨中央基於對我國貧困狀態的分析和長期以來實施的減貧脫貧政策效果的分析, 提出了打好脫貧攻堅戰的戰略, 並相繼出台了相關政策, 對該戰略在全國的實施進行了全面部署。脫貧攻堅戰略明確了解決貧困問題的手段, 提出了詳盡具體的戰略目標, 規定了這一戰略的實施時間是2015年至2020年。基於對我國鄉村現狀的分析和進入新時代後我國主要社會矛盾轉變的判斷, 在黨的十九大報告中第一次提出「實施鄉村振興戰略」, 相繼出台和印發了《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》, 明確了到2022年鄉村振興戰略要達到的具體目標, 並遠景謀劃至2035年和2050年。由此可見, 鄉村振興戰略實施的近期安排是2018年至2022年。兩大戰略均強調了縣級這一行政單位在戰略實施中的作用, 明確縣級政府是兩大戰略實施的關鍵主體, 縣域是兩大戰略實施相對獨立的行政邊界。兩大戰略在實施時間上不一致但有重疊, 在戰略內容上有異同, 它們之間的關係呈現為連續性和繼起性。釐清這種邏輯關係, 對於各類主體特別是縣級政府把握戰略重點並有效銜接兩大戰略, 具有十分重要的意義。
一、文獻綜述
由於脫貧攻堅和鄉村振興戰略在提出時間上的先後不同, 現有研究在主題上可以劃分為主要針對脫貧攻堅、主要針對鄉村振興戰略和將兩大戰略關聯起來研究三個大類。
第一類是針對脫貧攻堅的研究。黃承偉 (2017) 總結了黨的十八大以來脫貧攻堅的理論創新和實踐創新, 認為從20世紀60年代以來在長期的實際工作中和對中國貧困問題的思考和解決中不斷形成的。這一思想是國家進行脫貧攻堅戰略全面布局的基礎, 戰略思想中制度創新、重點區域集中治理機制創新、特殊貧困群體幫扶機制創新、精準扶貧模式創新等為全國的脫貧攻堅具體工作提供了指導, 脫貧攻堅取得的成果充分證明了扶貧開發戰略思想的正確性。[1]公丕宏和公丕明 (2017) 從時間維度、空間維度、實踐維度和理論維度論述了脫貧攻堅的戰略思想體系。[2]韓廣富和葛一璇 (2018) 分析了脫貧攻堅思想形成的國際背景、現實依據和理論基礎, 從六個方面闡述了這一思想的主要內容, 指出這是當代中國脫貧攻堅實踐的行動指南, 學習和深刻領會這一思想對於堅決打贏脫貧攻堅戰具有重要指導意義。[3]魏毅等 (2017) 以江西省為對象, 分析了脫貧攻堅的環境, 提出了路徑選擇及保障舉措。[4]王春光 (2018) 以貴州省為對象, 分析了脫貧攻堅可持續發展面臨的問題和挑戰, 提出了脫貧攻堅可持續發展的政策建議。[5]謝倫廷和張鑫 (2018) 分析了湖南省脫貧攻堅工作中存在的亟待解決的問題及原因, 認為要進一步推進革命老區脫貧攻堅工作應加大脫貧攻堅思想宣傳教育工作力度, 廣開思路, 完善扶貧資金管理和監督, 實行「陽光化」操作, 強化制度保障措施, 創新建立獎懲機制。[6]張琦 (2017) 對脫貧攻堅中的貧困考核與退出機制問題做了專門研究, 通過設定體系與指標, 提出了構建我國貧困考核和退出機制的設想。[7]儲慧紅 (2018) 以縣為單位、張瑞敏和龍梅 (2018) 以鄉鎮為單位、王璠 (2018) 以村為單位討論了打贏脫貧攻堅戰的相關問題。[8,9,10]
第二類是針對鄉村振興戰略的研究。從戰略出台背景看, 學者基本認同民國時期的鄉村建設運動—社會主義新農村建設—鄉村振興戰略這一歷史時序 (葉敬忠, 2018;邢成舉和羅重譜) 。[11,12]從對比研究看, 橫向則更多介紹英、美、日、韓、中國台灣等國家和地區鄉村建設的經驗, 以期對中國大陸即將廣泛實施的鄉村振興戰略提供借鑑。絕大部分文獻都是圍繞鄉村振興二十字總要求展開論述。王歡苗 (2018) 認為, 實施鄉村振興戰略, 思想認同是前提、縣級擔當是主責、人才支撐是關鍵、改革創新是動力、共同締造是良方、明晰職責是保障。[13]唐任伍 (2018) 在分析實施鄉村振興必要性基礎上從五個方面提出了實施鄉村振興的路徑, 主要包括深化改革、發展現代農業、加強農村文化建設、城鄉一體化和加強農村治理體系建設等方面的內容。[14]何仁偉 (2018) 專注於從城鄉融合角度探討鄉村振興, 在剖析城鄉融合與鄉村振興的相互關基礎上構建了城鄉空間均衡模型, 定義了城鄉等值線, 提出了中國城鄉融合與鄉村振興實現途徑及需要深入研究的方向。[15]肖漢平 (2018) 從金融角度探討了資金對鄉村振興戰略的支撐。[16]路璐和朱志平 (2018) 則將鄉村振興與鄉村文化聯繫起來討論了在鄉村振興視域下鄉村文化的空間建構。[17]從地域看, 孫景淼 (2018) 在全面總結提煉浙江「三農」發展實踐經驗的基礎上, 深入探究鄉村振興規律, 系統提出鄉村振興路徑, 以浙江省「三農」發展的12個典型案例為佐證, 提出了新時代鄉村振興的思路、舉措和方案。[18]
第三類是針對脫貧攻堅與鄉村振興戰略相互關係的探討。李曉園和鍾偉 (2018) 認為精準扶貧在鄉村振興中具有三項出場邏輯:黨的「三農」工作的一貫主題是它的歷史邏輯, 社會主義優越性的本質體現是它的現實邏輯, 關於「三農」工作重要論述的鮮明特徵是它的理論邏輯。精準扶貧與鄉村振興在內容的一致性、功能的互構性、價值的一元性和主體的共通性上具有內在的耦合性。二者之間本質上是一種共生共存共促的關係, 以高質量扶貧產業、新農村建設、繁榮農村文化為接點, 以產業扶貧推動農業強, 以生態扶貧助力農村美, 以教育扶貧實現農民富, 這是精準扶貧推進鄉村振興的三重路徑。[19]莊天慧等 (2018) 認為, 二者在理論邏輯上表現為, 鄉村振興在協調城鄉資源配置實現帕累托最優的過程中強化了精準脫貧的內生動力, 降低了精準脫貧的制度費用, 在實踐邏輯上精準脫貧是鄉村振興的時序前提和空間基礎, 鄉村振興通過助力產業脫貧和精神脫貧為精準脫貧提供長效內生動力。[20]張立棟 (2018) 以海南省為例, 說明脫貧攻堅與鄉村振興二者在目標上契合一致, 在任務上交織疊加, 在推進上相互融合。必須把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來, 確保兩項工作一起抓實、兩篇文章一併做好, 不能搞成「兩張皮」。[21]現有研究內容表明理論界已經充分關注兩大戰略之間的關係。但是, 在實際工作中, 各地的主要精力仍然集中在脫貧攻堅上, 實施鄉村振興戰略的實際舉措還沒有落實。因此, 以鄉鎮、村為對象的鄉村振興研究基本未見, 具體到某一個區域如何協調兩大戰略的案例研究相對較少。
二、脫貧攻堅與鄉村振興戰略邏輯關係分析
打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略具有緊密的邏輯關係, 這種邏輯關係具有連續和繼起的特徵。縣級是當前我國獨特的行政單位, 從經濟上看, 一個縣的產業體系相對完整, 財政收支具備相對獨立的權力。從管理職能看, 縣級政府在政策制定上和資源配置上有一定的相對獨立性和一定的能動性。兩大戰略的連續性和繼起性特徵在縣域更加明顯。
1.脫貧攻堅與鄉村振興的連續性。
連續性強調一致性特徵, 其基本含義是時序上的重疊關係和戰略的整體性, 具體表現為:
第一, 時間安排的重疊和交叉。按照中央總體部署, 2018年至2020年是打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略同時推進的時期。時間上的重疊充分反映了中央在部署兩大戰略時的深謀遠慮, 就是要保證兩大戰略在實施上不產生脫節的現象。時間一致性決定了一定時期內戰略主要內容的一致性, 特別是針對貧困地區, 中央明確要求鄉村振興的主要任務是要打好脫貧攻堅戰, 解決好貧困問題。在任務目標上, 兩大戰略高度統一。各地在進行鄉村振興戰略規劃和制定相關支持政策時要優先向貧困地區傾斜。時間上的交叉保證了兩大戰略的「無縫對接」, 進而確保了在戰略實施各要素上的連續性。
第二, 戰略思想的一致性。實施兩大戰略, 消除貧困, 讓社會的每一個層面都得到發展, 讓全體人民過上幸福好日子, 是中國共產黨人為民族謀復興、為人民謀幸福的具體體現。實施兩大戰略, 脫貧攻堅是通過「五個一批」的具體方法, 按照貧困人口的實際情況有的放矢地解決他們的貧困問題, 鄉村振興則是從制度、手段、環境等方面入手, 著眼於增加貧困人口收入、通過教育培訓增加就業技能、以生態保護改善生存條件、提供基本權利保障等多個維度, 共同目標都是有效推動農村貧困人口全面發展和貧困鄉村整體發展。實施兩大戰略, 消除我國城鄉之間存在的較大發展差距, 解決我國城鄉和區域之間經濟發展不平衡的問題, 短期目標是使貧困人口迅速擺脫貧困, 長期目標則是農民的生活質量不斷提升, 從而使全國共同進入小康社會。
第三, 戰略安排的一致性。在領導體制上, 均一以貫之地強調黨的領導。黨委領導全局, 從省到村五級書記一起抓。政府規劃實施、全面負責, 制定具體的工作方案。領導體制的一致性確保了政治保障的一致性。在工作機制上, 均實行中央統籌、省 (自治區、直轄市) 負總責、市 (地) 縣抓落實的工作機制。在實施手段上, 均堅持把發展特色產業放在首位, 脫貧攻堅中發展特色產業脫貧就是要通過產業發展, 增加脫貧對象就業人數, 提高貧困人口收入水平, 是解決貧困問題最有效和最可靠的手段。鄉村振興中強調發展特色產業, 改變傳統農業模式, 發展現代農業, 是保證農村長久繁榮的根本途徑。在發展理念上, 均強調生態保護。本質上, 兩大戰略都體現了「綠水青山就是金山銀山」的理念。在戰略實施的具體方法上, 均要求突出問題導向, 一切工作從本地實際出發, 不搞全國或全省「一刀切」。
(二) 脫貧攻堅與鄉村振興的繼起性
繼起性的基本含義是時序上的錯位關係以及戰略的相互作用關係, 強調差異性和遞進性特徵, 具體表現為:
第一, 實施時間上的錯位關係。打贏脫貧攻堅戰的時間安排是2015年至2020年, 實施鄉村振興戰略的時間安排近期是2018年至2022年, 中期和遠期分別規劃至2035年和2050年。雖然兩大戰略在時間上有三年的並存交匯期, 但鄉村振興戰略的啟動時間晚於脫貧攻堅戰, 而且在2020年以後有更長的實施期限。到並存交匯期結束的2020年, 脫貧攻堅任務全面完成, 此後是要鞏固和全面提升脫貧攻堅的成果。鄉村振興戰略則是處於起步和打基礎階段, 以建立基礎性制度框架為主要目標。到2035年和2050年, 鄉村振興要達到的目標逐步遞進。兩大戰略在實施時間上一短一長的特徵決定了兩大戰略在其他方面也會有明顯的不同。
第二, 戰略目標的遞進關係。打贏脫貧攻堅戰是實現第一個百年奮鬥目標的重點工作, 實施鄉村振興戰略是實現「兩個一百年」奮鬥目標的必然要求。自新中國成立到改革開放, 儘管黨和國家的工作重點時有改變, 但對貧困問題始終給予高度重視, 期間出台了眾多的政策, 使用不同方法治理貧困。從全國看, 新中國成立以來, 農村農民為國家的經濟建設和發展作出了巨大的貢獻, 改革開放以來市場機制充分發揮作用, 第二、第三產業的發展比農業的發展快得多, 城市比鄉村的發展快得多, 導致城鄉矛盾更加突出。一面是城市、工商業的「現代發達」圖景, 另一面是鄉村的「原始落後」面貌。要實現「兩個一百年」奮鬥目標, 就必須解決好占國土面積絕大部分的鄉村存在的落後問題和占全國人口絕大部分的農民中的貧困問題。
第三, 戰略地位的基礎與提升關係。從不斷消除貧困到徹底消除貧困, 將為鄉村振興戰略奠定基礎。鄉村貧困問題的實質, 是鄉村貧困人口缺乏可支配和利用的生產資料和生活資料並且缺乏改變這種狀態的能力, 在整個社會群體中處於嚴重欠發展的不利位置。鄉村存在大量的貧困區域和貧困人口, 是各種尖銳社會矛盾產生的主要根源, 嚴重製約生產力的解放和發展, 鄉村產業發展缺少最能動的主體。區域貧困和人口貧困最直接的表現是生活條件惡劣和生態條件惡化, 貧困使農村生活環境的優化缺乏必需的財力支持, 使人們放棄對生活品質的追求而容忍髒亂差的存在, 生態宜居無從談起。貧窮使整個社會喪失了物質文明和精神文明共同進步的基礎, 當人們的基本生存條件得不到滿足的時候, 道德追求會淪為空談, 鄉風文明不可能建立。鄉村法治、自治和德治的結合, 必定要建立在人民群眾追求善治的基礎上, 貧困的存在使人們缺乏維持合理的現行秩序的動力, 從而動搖善治的基礎。從最根本意義上看, 貧困是生活富裕的絕對反面。打贏脫貧攻堅戰, 將為全體公民提供來自黨和政府的鄭重承諾和行動方案, 為人民構建出一個可預期的不受絕對貧困困擾的未來, 為生產力中最活躍的人力資源和人力資本的釋放提供有效保證, 從而建立起適應鄉村現實、順應民心、符合民情的有效社會管理體系。在各地探索實踐出符合實際情況、發揮比較優勢、挖掘發展新動能的農業、農村升級改造策略和發展體制機制, 走出一條鄉村發展和生態保護協調推進的新路, 從多方面為鄉村振興創造條件。
三、縣域實踐的觀察與展望———以江西省贛州市南康區為例
在陝甘寧革命老區脫貧致富座談會上說:「我們實現第一個百年奮鬥目標、全面建成小康社會, 沒有老區的全面小康, 特別是沒有老區貧困人口脫貧致富, 那是不完整的。」贛南等原中央蘇區在中國革命史上具有特殊重要的地位, 江西省贛州市是贛南等原中央蘇區的核心區。到2019年4月, 江西省剩下的10個貧困縣中贛州有6個, 贛州的貧困人口主要在農村, 贛州的「三農」問題尤其突出, 贛州市的脫貧攻堅是全省脫貧攻堅的重中之重。因此, 贛州市打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略具有重大的政治意義。南康區的縣域經濟發展在贛州市內處於領先水平, 但北部6個鄉鎮的發展較為落後, 全區城鄉發展不均衡的二元特徵十分明顯。在2014年撤市設區、南康市區融入贛州市主城區後這一特徵更為突出。南康以家具為主的產業集群發展成效顯著, 2018年, 南康家具產業集群產值突破1600億元, 「南康家具」成為全國首個以縣級行政區劃命名的工業集體商標。依託縣域經濟發展優勢和產業集群帶動, 南康區把家具產業作為脫貧攻堅和鄉村振興的最大優勢、最強支撐, 圍繞家具千億產業深耕細作, 助力脫貧攻堅和鄉村振興。產業扶貧是脫貧攻堅的最重要的手段, 產業興旺是鄉村振興的重點, 以產業優勢助力兩大戰略的實施, 在實施兩大戰略中發展產業構築解決「三農」問題最牢固的基礎。南康區探索出了一系列有效的做法, 為其他城鄉發展二元特徵明顯、正著力打造自身特色產業的其他縣提供了有益的借鑑。
(一) 脫貧攻堅的實踐
從2015年起, 南康區堅持精準扶貧精準脫貧基本方略, 舉全區之力做好脫貧攻堅工作, 經過多年努力, 減貧工作取得顯著成效, 貧困人口從2014年底的22544戶80618人減少到2018年底的2637戶5209人。退出貧困村25個, 貧困發生率由「十三五」初期的9.94%下降到2018年底的0.85%, 為鄉村振興戰略的實施打下了堅實基礎。
分析區情, 把握脫貧攻堅主要矛盾。經過多年的努力, 南康發展壯大了家具、服裝、礦產品等在全國有一定影響力的產業, 全區經濟發展水平和人民群眾生活質量水平明顯提高。通過實施精準扶貧政策, 貧困問題也得到了一定程度的解決。但由於發展不平衡、不充分, 仍然有部分群眾沒有享受到改革發展的紅利和成果, 生活依然貧困, 中央規定的扶貧基本目標還沒有完全實現。中心城區與廣大鄉鎮之間發展不平衡, 南北鄉鎮特別是北部鄉鎮受交通條件、區位條件的影響, 發展相對滯後, 與城區發展不同步。加之南康區享受貧困縣政策紅利時間短, 在交通、水利、信息化等基礎設施建設上難以滿足群眾需求, 農村基礎設施總體落後, 脫貧攻堅主要矛盾突出。根據區情制定政策, 形成脫貧攻堅政策體系。針對脫貧攻堅主要矛盾, 南康區研究制定了《關於全力打好精準扶貧攻堅戰的決定》《贛州市南康區脫貧攻堅總體實施方案》《關於大力支持深度貧困村脫貧攻堅實施方案》等攻堅方案及年度工作方案, 特別是針對2018年脫貧摘帽目標制定了《南康區2018年脫貧攻堅工作方案》以及18個系列脫貧攻堅專項子方案, 提出並周密部署了「十大扶貧工程」, 確保了脫貧攻堅工作系統、有序推進。
壓實責任, 建立脫貧攻堅運行機制, 堅持以上率下, 構築三級書記抓扶貧格局。落實區委主體責任和黨政主要領導「第一責任人」責任, 區鄉村三級明確各自責任, 共同推進。上級對下級實施嚴格的領導和檢查, 下級對上級認真負責。「挂圖作戰」倒逼責任落實, 區鄉村三級實行「挂圖作戰」, 在區黨政大樓每周通報一次各鄉鎮、行業扶貧工作落實排名情況, 在鄉村兩級分別設立公示牌, 對工作完成情況、存在問題及整改時限、措施進行公示, 在幫扶單位以宣傳展板形式, 每周通報本單位幫扶存在的問題, 限期整改、銷號管理。調動區內各方資源, 形成精力、人力、財力「三集中、一邊倒」的工作態勢。鄉鎮一級以赤土畲族鄉為例, 該鄉制定下發《赤土畲族鄉2018年脫貧摘帽組織領導和責任落實工作方案》, 成立了17個由副科級以上領導任組長的村 (社區) 扶貧攻堅小組, 安排300名幫扶幹部結對幫扶1866戶貧困戶, 10個掛點單位組建了17個駐村扶貧工作隊, 從黨政成員和優秀後備幹部中選派了17名第一書記, 形成了區領導包鄉、鄉領導包片掛點、第一書記和駐村工作隊包村、結對幫扶幹部駐村包戶的網格化幫扶體系。完善調度機制, 高頻次、高強度調度, 堅持每周一調度, 半月一研判, 每月一督查、每季回頭看。明確「十大扶貧工程」責任分工, 按照「誰分管誰負責」原則, 落實黨政領導分管「十大扶貧工程」的具體工作責任, 形成緊密配合、各負其責的機制, 切實把脫貧攻堅十大工程逐項抓緊抓實。完善投入、督查、考核、獎懲機制, 專門設立綜合督查組、扶貧業務督查組及工作紀律督查組, 對扶貧業務、工作紀律、其他重點工作進行明察暗訪, 對發現的問題當場反饋, 督促切實整改到位。
精準施策, 落實脫貧攻堅具體工作。以精準為核心, 推動各項方針政策落地見效, 總體上以「五個一批」作為基本的脫貧措施, 但又緊密結合南康實際突出重點。第一, 以產業為抓手, 強化就業帶動, 奮力實現可持續高質量脫貧。圍繞家具千億產業深耕細作, 鼓勵企業吸納貧困人口就業, 龍回鎮貧困戶中共有貧困勞動力3417人, 在家具行業實現就業1217人, 占比35.62%。通過規劃和建設家具產業園, 把易地搬遷扶貧工作與家具產業發展緊密結合起來, 推進家具電商幫扶帶動貧困戶實現產銷增收。組織家具企業深入開展社會扶貧「百千萬」工程。南康甜柚是知名農產品, 產業規模大, 產品口碑好。南康區屬於贛南臍橙產區, 臍橙生產具備較好基礎。南康靠近贛州主城區和珠三角發達地區, 發展蔬菜產業具有得天獨厚的優勢。南康是油茶的傳統產區。依據這些特色產業資源, 南康區重點圍繞甜柚、臍橙、蔬菜、油茶等傳統和特色優勢產業助貧困人口增收, 鼓勵貧困戶自主發展產業促脫貧, 推動新型農業經營主體聯結帶動促脫貧。朱坊鄉規劃建設了家庭農場、果業基地、蔬菜示範基地、藍莓基地、油茶基地等扶貧產業基地, 並與貧困戶建立利益連結機制, 輻射帶動周邊貧困戶發展現代種植業。大力發展休閒農業和鄉村旅遊業促進貧困人口脫貧增收, 鏡壩鎮集中流轉1100畝成片撂荒土地, 引進四家龍頭企業發展休閒農業與鄉村旅遊, 並打造四大產業扶貧示範基地。第二, 全面鞏固提升整村推進扶貧。針對當前非貧困戶心理不平衡、非貧困村發展不平衡的問題, 以基礎設施建設、村莊環境整治作為統籌貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村的主要抓手, 健全農村生活垃圾長效治理機制, 大力改善農村人居環境和基礎條件, 確保農村人居環境進一步改善提升, 切實增強群眾的獲得感和滿意度。麻雙鄉嚴格按照項目建設的要求, 精準推進基礎設施項目建設, 2016年以來, 共申報和建設以交通和水利為主的項目305個, 共投入資金約1.15億元, 覆蓋全鄉貧困村和非貧困村, 極大地改善了群眾生產生活條件。第三, 結合文明鄉風建設, 開展扶貧扶志活動, 確保內生動力得到提升。圍繞弘揚家庭美德、優良家風家訓及庭院整治等內容, 使扶貧與扶德、扶智緊密結合。通過典型帶動、廣播公示、司法援助等方式, 採取龍頭企業帶動、開發扶貧專崗、鼓勵自主發展產業、開展技能培訓等多措並舉的形式, 激發貧困戶內生動力。
(二) 實施鄉村振興戰略的實踐
在舉全區之力打贏打好脫貧攻堅戰的同時, 南康區積極謀劃和推進實施鄉村振興戰略。
第一, 完善政策體系和工作機制。南康區印發了《關於實施鄉村振興戰略的意見》, 提出了全區鄉村振興的重點任務, 明確了每項重點任務的責任單位。組織編制了《南康區鄉村振興戰略規劃 (2018-2022) 》以及各種專項規劃, 為實施鄉村振興戰略的起步提供了基本依據。為加強對實施鄉村振興戰略的領導, 明確了黨政一把手的領導責任。成立區鄉村振興戰略規劃實施工作機構, 明確工作重點。落實鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和分管領導責任分工, 做到權責明確。對各行業部門規定了具體的責任要求, 強調鄉鎮掛村領導、駐村幹部和村黨支部書記、村委會主任必須按照全區統一布置, 積極做好本村的鄉村振興工作, 由此形成了從區到村的完整的工作機制。
第二, 全力推進脫貧攻堅工作。突出抓好「十大扶貧工程」, 嚴格落實「十大扶貧工程」責任。深刻認識深度貧困村脫貧攻堅在鄉村振興戰略中的重大意義, 加大資源整合和政策傾斜力度, 著力改善坪市鄉李嶺村、隆木鄉新村村、大坪鄉上洛村、麻雙鄉花潭村等四個深度貧困村發展條件。傾斜支持四個深度貧困村和貧困群體, 進一步加大資金投入力度, 發揮政府投入的主體和主導作用, 為深度貧困村脫貧攻堅提供穩定充足的資金支持。優先實施水、電、路、網基礎設施建設, 傾斜安排危房改造指標、城鄉建設用地增減掛鉤項目, 傾斜實行深度貧困村低保政策, 落實深度貧困群體低保和特困人員供養全覆蓋。
第三, 推動三產融合促產業興旺。貫徹三產融合、以工帶農、全面發展的思想, 實施產業深度融合七大工程。加快發展南康家具產業, 積極推動家具產業「升企入規」和轉型發展, 促進家具企業集中集約發展, 加快建設家具產業集聚區, 以家具產業發展引領全區鄉村振興全局。加快發展現代農業, 使農業與工業、服務業進一步融合, 主要工作是按照省委省政府要求加快發展農產品加工業和鄉村旅遊業, 大力推動電商進農村。加快農業結構轉換, 發展具有地域優勢的特色農業產業, 創建和培育農產品品牌, 培育壯大新型農業經營主體, 加強農業對外開放合作。
第四, 開展環境綜合治理推進美麗鄉村建設。全面認真學習浙江「千村示範、萬村整治」工程經驗, 實施六大鄉村人居環境整治重大工程, 堅持循序漸進, 全面推進村莊整治, 治理農村垃圾、污水, 實施農村「廁所革命」, 促進農村人居環境大改善、大提升。推進鄉村綠色生產, 實施農業面源污染防治攻堅行動, 加快工業轉型升級美化鄉村環境, 修編完善全區鎮村布局規劃, 優化鄉村空間布局, 加強鄉村生態保護, 積極發展生態產業。
第五, 繁榮鄉村文化樹立文明鄉風。大力宣傳黨的路線方針政策, 推動進村入戶。深化群眾性精神文明創建活動, 把弘揚現代文明與傳統文化結合起來, 深入開展「興家風、淳民風、正社風」活動。實施三大鄉村文化振興重大工程, 傳承發展傳統文化, 大力挖掘客家文化、農耕文化、南康商業文化、「木文化」、孝文化等傳統文化, 推進傳統文化與鄉村振興有機結合。按照有標準、有網絡、有內容、有人才的要求, 加快推進鄉村綜合性文化服務中心建設, 打造資源充足、設備齊全、服務規範、群眾滿意度較高的基層綜合性公共文化設施和場所。修訂完善村規民約, 健全紅白理事會體制機制, 打擊不贍養老人、從事封建迷信活動等不良行為。
第六, 強化基層建設規範鄉村治理。實施四大工程加強農村基層黨組織建設, 使基層黨組織成為鄉村振興的堅強堡壘。以自治、法治、德治有機結合為目標, 開展鄉村社會治理強基固本行動。建立健全村民自治機制, 加強農村社區協商, 健全務實管用的村務監督機制, 加強農村志願者協會等各類社會公益服務互助組織建設。深入開展農村法治宣傳教育活動, 建設法治平安鄉村。強化道德教化作用, 挖掘、創新鄉村熟人社會蘊含的道德規範, 發揮道德引領、規範、約束的內在作用, 增強鄉村法治和自治的道德底蘊, 以德治實現善治。
(三) 兩大戰略的連續性與繼起性
從以上兩大戰略的實踐可以看出, 南康區從2018年起啟動的鄉村振興戰略和從2015年啟動的脫貧攻堅, 在2018年至2020年期間並行推進。在戰略思想上均著眼於消除貧困和有效解決「三農」問題, 具有高度的契合性;從戰略安排看, 責任機制和工作機制保持相同, 針對解決貧困問題的實施手段保持相同;在支持政策上, 強調現有脫貧攻堅的政策在鄉村振興中保持不變。南康區委區政府《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的實施意見》明確指出「強化脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接, 推進脫貧攻堅與鄉村振興銜接融合, 在工作思路、政策支持、工作力量、領導體制、運行機制等方面統籌安排、協同推進。鄉村振興相關支持政策要優先向偏遠鄉鎮、貧困地區傾斜, 補齊基礎設施和基本公共服務短板, 以鄉村振興鞏固脫貧成果」。在項目安排上, 脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接, 特別是加大非貧困村基礎設施和產業發展投入, 關心非貧困戶生產生活, 及時解決群眾反映強烈的民生問題, 實現貧困村和非貧困村均衡發展、貧困戶和非貧困戶共享發展。這些方面共同反映出兩大戰略具有很強的連續性特徵。分析兩大戰略繼起性特徵可以看出, 南康區鄉村振興戰略實施期間近期為2018年至2022年, 中期和遠期分別到2035年和2050年, 很長的一個時間段安排在脫貧攻堅之後。在戰略目標上, 打贏脫貧攻堅戰要實現「確保到2020年貧困地區和貧困人口同全國一道進入全面小康社會」。實施鄉村振興戰略要「建設活力旺盛、環境優美、平安和諧、善治有序的南康幸福鄉村」, 戰略目標遞進性特徵明顯。脫貧攻堅為實施鄉村振興戰略打下紮實基礎, 實施鄉村振興戰略為反貧困從運動性治理轉向常規性治理提供了條件。鄉村振興戰略內容的安排涉及鄉村產業發展、人居環境、文化繁榮、鄉村穩定、人民生活的所有方面, 是一個整體, 打好脫貧攻堅戰是其中的一項重點工作, 它們之間是包含與被包含的關係。
從南康區的實例中可以看出, 縣級政府已經充分認識到打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的連續性和繼起性特徵, 在實際工作中注意做好銜接。但站在實施鄉村振興戰略角度看, 也存在明顯的問題, 表現在鄉村振興戰略剛剛開始推進, 廣大人民群眾對戰略的理解程度參差不齊, 相關規劃的頂層設計不完善, 黨政部門的主要精力還是集中在脫貧攻堅上, 兩大戰略統籌力度不夠, 溝通不夠及時, 工作不夠協調, 措施和分工不夠合理等。
四、結語與建議
就當前特殊時間段 (兩大戰略實施交匯期) 而言, 兩大戰略有著內在的必然聯繫, 表現出來的連續性和繼起性特徵是一種相互協調和相互促進的關係。推進脫貧攻堅, 使貧困地區和貧困戶擺脫絕對貧困狀態, 滿足鄉村貧困居民的基本生存和發展需求, 解決了鄉村振興中最迫切需要解決的問題。鄉村振興為脫貧攻堅提供更多的路徑選擇, 不斷鞏固脫貧成果, 形成解決鄉村貧困問題的長效機制。縣級政府必須正確處理好脫貧攻堅與鄉村振興連續性與繼起性的關係, 堅持遠近結合, 整體謀劃。
1.深刻認識兩大戰略關係。從現實情況看, 縣域內政府與民眾對兩大戰略連續性與繼起性的認識仍存在差距。究其原因, 一是啟動時間的先後導致兩大戰略實施時間長短不同, 高強度大範圍的輿論宣傳使人們對脫貧攻堅有較為深刻的認知。反觀鄉村振興戰略, 對其宣傳廣度和力度均有欠缺。二是現有工作機制完善程度不同, 脫貧攻堅戰中的精準識別機制、幫扶機制、退出機制使得貧困人口和非貧困人口從自身利益出發關心戰略的實施, 問責機制使幫扶者從獎懲角度關注戰略安排和調整自己行為。相比之下, 鄉村振興戰略的針對性較弱, 不同主體對其關注程度自然較低。特別是對於兩大戰略的相互關係, 需要通過理論宣傳、實踐展示等多樣的方式促進全社會形成共同的認知, 進而形成共同的行動自覺。深刻認識兩大戰略的關係, 就是要從多角度、多層面精準把握兩大戰略的具體要求, 防止在實踐中把兩大戰略混同。一是防止認為鄉村振興可以覆蓋脫貧攻堅的所有目標, 把主要精力轉移到鄉村振興戰略實施上從而影響脫貧攻堅目標任務完成的錯誤觀點。二是防止以脫貧攻堅時間緊、任務重為藉口而忽視對鄉村振興戰略的謀劃與推動。
2.推動兩大戰略相互促進。按照連續性要求, 縣級政府應以打好脫貧攻堅戰為先, 並將其融合為鄉村振興戰略的一個組成部分, 推動脫貧攻堅與鄉村振興齊頭並進。不能片面、狹隘理解「在脫貧攻堅期內鄉村振興的任務就是脫貧攻堅」, 克服要等到2020年後再推進鄉村振興的行為傾向, 在現階段尤其要積極推動實施鄉村振興戰略。在戰略思想上, 牢固樹立通過實施兩大戰略使鄉村居民共享發展成果理念, 共同著力於解決「三農」問題。在戰略安排上, 保證制度連續性。我國現有的涉及「三農」問題的制度, 主要包括農村基本經營制度、農村土地制度等, 都是經過長期時間檢驗被證明是符合我國實際的行之有效的制度, 這些制度既要在較短時間的脫貧攻堅期內堅持, 更要在長時期的鄉村振興戰略中堅持。保證機制連續性, 毫不動搖堅持黨的領導, 創新政府實施兩大戰略的做法, 將現有的被實踐證明行之有效的打好脫貧攻堅戰的工作機制和工作方法運用到實施鄉村振興戰略中。保證支持政策連續性, 財政支農仍然要體現加大力量、改善結構、統籌使用的原則, 金融支持要進一步鼓勵創新, 使惠農金融真正有所突破, 人才支撐需要更多的激勵導向, 科技支撐則需要開拓更多的途徑。
3.有效銜接兩大戰略實施。按繼起性要求, 縣級政府要十分重視兩大戰略的時段特徵和內容特徵。在未來兩年, 脫貧攻堅進入「衝刺」階段, 針對各項工作, 執行是關鍵, 鄉村振興處於「起跑」階段, 科學規劃、打牢基礎是重點。脫貧攻堅的短時間性、突擊性、運動性帶來了脫貧攻堅措施的是否可持續問題。產業扶貧中, 現在鼓勵發展的產業從長遠看來與生態保護存在良性互動、協調發展和互為衝突的兩種狀態, 這就需要對存在衝突的產業作出前瞻性的安排。易地搬遷扶貧的可持續性取決於遷移人口融入新環境的能力以及相應的制度銜接, 需要公共政策、公共服務和基礎設施的支持, 這些又取決於鄉村振興戰略的實施, 對鄉村振興中鄉村文明建設和社會治理體系的構造提出了更高的要求。適應短期需要, 高速度高強度運行的脫貧攻堅工作機制在鄉村振興戰略的實施中難以保持可持續性, 適應戰略的長期性, 鄉村振興的工作機制應具備常規性、長效性和穩定性。脫貧攻堅中的政府主導使得鄉村居民尤其是已脫貧人員習慣於依賴政府幫扶, 嚴重缺乏追求自身發展的能動性。要實施鄉村振興戰略, 通過文明鄉風的薰陶和治理機制的規範, 使鄉村居民改變思想認識, 樹立發展信心, 增強發展能力, 提高參與程度, 真正實現鄉村振興的政府主導、群眾主體的要求。
來源：江西財經大學學報2019年03期
作者：朱啟銘 贛南師範大學商學院