如何健全
推動經濟高質量發展體制機制
編者按黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出「高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務」，並對「健全推動經濟高質量發展體制機制」作出專門部署。為此，我們邀請國家高端智庫等權威機構專家，就如何健全推動經濟高質量發展體制機制等問題展開解讀分析，敬請關注。
核心觀點 提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的政策舉措上升為國家制度層面，凸顯出認識、把握和引領百年變局的長期性、艱巨性，要求遵循與時俱進的規章準則與行動指南。夯實制度根基能夠增強穩鏈強鏈的執行力，推動產業鏈供應鏈國內國際雙循環暢通，增強防範化解「脫鉤斷鏈」風險的定力和實力。
肖興志
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，「健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度。」這意味著中央在提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平方面將向制度化推進。
廓清制度特徵的邏輯起點
提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平既是應對百年變局的迫切要求，也是中國經濟穩中求進的前置條件，更是推進中國式現代化的強大力量。管根本、管長遠，具有全局性和穩定性，是制度的最顯著特徵，夯實了「從實踐中來，到實踐中去」的頂層設計，為約束和優化經濟主體抵禦外部衝擊的能力築牢了長效體制機制。繼黨的二十大、中央經濟工作會議之後，《決定》首次將提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的一攬子政策工具或舉措上升為國家制度層面，充分凸顯出大變局下保障我國產業鏈供應鏈安全工作的戰略性、長期性和艱巨性。
健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度，亟待從制度的來龍去脈、運行治理和監督反饋等全流程審視切入，涵蓋制度設計、制度實踐、制度評估、制度完善等四個方面，精準反映全球產業鏈供應鏈重構背景下我國提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的制度形成、制度執行、制度效能和制度健全的歷史主動，以保障產業鏈供應鏈安全的自信自立充分彰顯中國特色社會主義制度的優越性。
一是制度設計要深入紮根於全球產業鏈供應鏈重構動態特徵、產業鏈供應鏈國際分工體系深度調整和個別國家「脫鉤斷鏈」風險的發酵升級。起源於比較優勢與開放合作的福祉增進機制，國際貿易自古以來就是產業鏈供應鏈分工協作體系形成的必由之路，資源稟賦的先天屬性、不同經濟社會形態、生產力與生產關係的國別異質性相互交織，造就了長期以來難以完全攻克的鮮明的南北問題，發達與欠發達地區在產業鏈供應鏈國際分工地位的差異性，始終是掀起產業鏈供應鏈重構浪潮的根源因素，隨著全球經濟板塊「東升西降」態勢的加速演進，競爭格局重塑進程中的個別國家實施「單邊主義」將政治與經濟的關係延伸到國家安全的範疇。在全面深化改革的當今中國，亟待在國家頂層設計的制度視域形成總攬全局、嚴格規範、剛性約束和長期穩定的產業鏈供應鏈安全保障制度。
二是制度實踐要優先聚焦於新一輪科技革命和產業變革的時代要求、國際產業鏈供應鏈關鍵節點競爭和我國「卡脖子」技術領域。制度實踐的生命力在於執行力和執行效果，重點在於踐行新發展理念和滿足高質量發展的要求。創新驅動發展戰略位居提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的核心地位，制度實踐的表現形式通常是運用財稅、金融等產業政策施加在國際共同關注的技術含量高、應用前景廣、帶動效應強的共性尖端技術、裝備、軟體、材料等產業鏈供應鏈運轉領域，以新型舉國體制、產學研用一體化等多種制度模式攻克「卡脖子」技術，推動產業邁向全球價值鏈中高端；區域協調發展戰略是最大化區域資源配置效率和實現資源優勢互補機制的空間表現形式，在產業梯度轉移過程中實現轉入地與轉出地利益共享；綠色發展戰略是產業鏈供應鏈演進的必然特徵，也是韌性升級的衍生效應；開放合作制度是提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的「試金石」，能夠檢驗抗風險和應對不確定性的能力。
三是制度治理要統一於實現全產業鏈和全供應鏈的系統集成、增進人民獲得感和安全感、在集合規則基礎上實現國家治理體系和治理能力現代化。在生產、分配、流通、消費各環節的規則對接與融通發展方面，市場機制在制度治理磨合不同產業鏈供應鏈參與主體利益的過程中起到決定性作用，有助於協調和均衡不同市場參與主體的利益訴求，清除市場交易壁壘，推動形成全國統一大市場，以多元化、超大規模市場優勢提升產業鏈供應鏈抵禦外部衝擊的內生動力。制度治理能夠廣泛涵蓋創新鏈、產業鏈、資金鍊、人才鏈的銜接機制，在有效市場與有為政府更好結合的共同調節下，實現提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的最佳制度組合方式，提升制度治理效能。
四是制度監督要服務於提升制度效能、維護國家經濟安全大局和提高我國在全球產業鏈供應鏈體系中的話語權。制度監督是制度實踐不可或缺的組成部分，能夠按照制度內容對制度實踐進行有效約束，對提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度進行監督的核心目的是保障制度落地實施的權威性、提升防範化解「脫鉤斷鏈」風險的即時能力和制度執行的韌性提升水平。制度執行的剛性、遵守制度的自覺性、制度執行偏差的糾正、制度效果反饋的調整機制優化，共同構成了提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的制度監督內容，能夠確保中國經濟巨輪的行穩致遠在制度層面有法可依、有規可遵、有理有據、有進有退，為提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平築牢制度防線。
豐富制度內涵的實踐路徑
提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的制度設計，來源於不確定性外部環境下的中國式現代化實踐，從實踐中提煉經驗，從經驗上升為制度，並在不斷實踐中豐富和完善制度內涵。健全制度唯有從實踐中獲得思路，才能為制度設計提供充足的依據，這要求我們必須準確把握制度精髓的核心要義、制度內容的目標任務、制度效能的檢驗標準和制度質量的顯著特徵。
一是制度精髓的核心要義在於打造自主可控的產業體系。能夠抵禦外部技術或核心零部件斷供的能力，可以作為判斷產業鏈供應鏈韌性和安全水平的典型標準，擁有尖端技術的國家和地區能夠掌握核心產品生產的主動權，可以決定是否對特定國家進行銷售，體現為自主可控的概念：「自主」源於經濟層面，意味著具有獨立的智慧財產權，「可控」屬於安全性的範疇，具有不受制於人的特點。釐清「自主可控」與「國產化」的關係，是高科技領域健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度的首要問題。「國產化」僅表明在本國能夠實現生產，並不一定代表有獨立的智慧財產權。從這個意義上說，「自主可控」一定能夠實現「國產化」，但「國產化」的產品未必能夠實現「自主可控」。此外，「自主可控」也不意味著必須完全進行獨立創新，「自主可控」對提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的價值不僅在於技術水平層面，更重要的是，建立自主可控的生態，開拓應用新技術的市場空間。同時，「自主可控」也不是逆全球化的表現，而是在技術層面由被動轉為主動的必然要求，與全球經濟技術合作的歷史趨勢是共存的而非衝突的。因此，在觀察制度設計目標時，要充分澄清概念誤區，更好明晰制度方向。
二是制度內容的目標任務在於實施鏈式創新的流程體系。產業鏈供應鏈關鍵節點的不可替代性源於包括原始創新能力、產品持續創新和管理模式創新在內的全鏈條創新流程，在大數據、雲計算、人工智慧等前沿活躍的創新要素驅使下，採取一系列支持創新驅動發展戰略落地的制度內容，推動創新鏈、產業鏈、資金鍊、人才鏈實現深度融合，發揮創新要素之間的協同作用，旨在推動企業富有積極性地將有限的資源配置在初始成本高、潛在風險大的產業鏈各環節創新活動中，與傳統的創新模式相比，新一代信息技術與數字經濟引領的創新要素結構優化、效率提高的速度得到大大提升，顯著推動創新活動由「點狀突破」到「鏈式創新」的蝶變，能夠有利於靈活應對不確定性衝擊對全產業鏈穩定性的影響，滿足外部技術、市場劇烈波動所帶來的深層次產業鏈供應鏈韌性和安全水平訴求。
三是制度效能的檢驗標準在於抵禦外部風險的能力體系。外部衝擊與制度保障相互疊加、反饋修正，賦予了產業鏈供應鏈韌性和安全水平動態變化特徵。大數據監測分析平台的建立，帶來了區別於傳統預警機制的敏銳感知能力，能夠靈活捕捉產業鏈供應鏈潛在風險。根據潛在風險的類型，提供針對性的處置能力，成為評估制度效能的關鍵中介機制，通常可以分為外部技術供給面的縮減、國際市場門檻的提高、個別國家推出的政策舉措可能產生的外部負向衍生效應。為了防範化解上述風險，依據國家產業鏈供應鏈運行狀態的評估研判，能夠對現有制度效能進行直觀地審視，基於制度效能與外部衝擊影響的綜合作用結果，為進一步健全制度設計思路、制度內容實踐執行提供製度缺位的具體領域，是與時俱進推動制度完善的必由之路。
四是制度質量的顯著特徵在於新型舉國體制的備份體系。在地緣政治複雜演變與大宗商品供需危機相互交織的情形下，全球產業鏈供應鏈重構對我國產業鏈供應鏈的影響程度具有較大的不確定性，當潛在影響超出了經濟系統正常的吸收能力，在產業鏈供應鏈恢復再生能力的時間區間內時，需要具備即時調動能源、糧食等大宗商品國家儲備以確保經濟社會保持穩定運轉。從這個意義上看，備份系統的建設顯得尤為必要。備份系統的建設必須充分發揮超大規模市場優勢，結合國家對備份基地的戰略布局，立足於各地區資源稟賦與比較優勢，科學確定備份基地空間分布，有利於在重大突發事件下能夠實現即時投放市場，以確保產業鏈供應鏈始終保持在穩定的運行狀態。
夯實制度根基的重點領域
立足產業鏈供應鏈國內國際雙循環暢通、有效應對個別國家潛在的「脫鉤斷鏈」風險所必須破解的重大體制機制問題，亟待從國際到國內、自身能力到國際地位、制度需求到制度供給、監測能力到化解實力、常態化運行到國家儲備等維度，充分審視制度根基的形成與鞏固，必須著力處理好以下幾對關係。
一是推動形成全球重構與韌性升級的互動關係。在新一輪科技革命和產業變革的驅動下，全球產業鏈供應鏈重構以產業間的跨國轉入、轉出為典型特徵，表現為本土化、區域化趨勢更加明顯，使得競爭格局重塑進程加快。在此過程中，各國間的產業鏈供應鏈重組將使本土抵禦外部衝擊的能力發生根本性變化，為搶占國際話語權，產業鏈供應鏈韌性升級將在「倒逼式」外部環境變化下得以加速實現，產業鏈供應鏈韌性升級也為進一步加速全球產業鏈供應鏈重構提供了契機，二者之間互為因果、相互促進，準確反映出百年變局下全球產業鏈供應鏈重構的客觀性與一國或地區提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的主觀性的歷史統一。
二是準確把握自主可控與國際分工的邊界關係。一國或地區之間的科技、產業、人才競爭優勢歸根結底依賴於國際地位的相對水平，亟待實現自主可控的產業節點往往是外部環境變化容易造成斷鏈或安全問題的環節，並不排斥其他環節的合理國際分工，才能實現全產業鏈和全供應鏈以最小成本、最高效率實現國內國際雙循環暢通。與此同時，國際分工體系的調整，也為重新定位亟待實現自主可控的節點指明了方向。準確界定自主可控和國際分工的邊界關係，有利於集中優勢資源攻克「卡脖子」技術，充分發揮我國超大規模市場優勢，實現高水平科技自立自強和提升我國在全球產業鏈供應鏈分工體系中的地位，為提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平築牢技術、市場的「四梁八柱」。
三是有效協調財政壓力與產業政策的依從關係。財政資金的注入在推動產業鏈供應鏈運轉過程中能夠起到關鍵的撬動作用，特別是高技術製造業領域離不開大量財政資金的研發支持。經濟運行態勢在一定程度上決定了財政資金充裕度，鑒於不同地區財政狀況的差異性，支持產業鏈供應鏈運轉的財政壓力可能對產業政策力度造成直接影響。因此，健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度，必須充分考慮財政壓力和產業政策的關係，打通宏觀經濟調控、大規模設備更新等維度的消費潛力，實現消費帶動經濟和財政收入增長機制，形成從提高財政資金充裕度到優化產業政策，再到提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的制度邏輯，基於財政視域為健全制度根基提供新視角和新思路。
四是建立健全監測預警與化解風險的響應關係。伴隨著全球經濟一體化推進的加速，產業鏈供應鏈國際間的深度嵌入，將使得任何影響產業鏈供應鏈正常運轉的因素均會對全球產生波及效應，尤其是個別國家推行「產業回流」「技術斷供」「貿易摩擦」等措施將對全球產業鏈供應鏈造成較大的擾動，在此情形下，及時捕捉重點產業鏈供應鏈的即時影響，就潛在風險進行全面評估，並提出防範化解對策具有直接價值，在實踐中可以通過大數據與人工智慧算法分析潛在影響程度，為提煉防範化解斷鏈風險的舉措提供參考。因此，聯動實現監測預警的靈敏性和防範化解風險的及時性、針對性，能夠為更好應對潛在風險提供前瞻性的信息來源，為做好穩鏈、固鏈、強鏈工作留出餘地，強力確保產業鏈供應鏈安全。
五是靈活調度生產消費與國家儲備的平衡關係。由於產業鏈供應鏈運轉存在時空、成本等差異化特徵，保障常態化運行過程中為防範突發事件帶來的斷鏈風險，在國家層面建立完善高效靈活的儲備體系，是提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的最後一道防線，主要涵蓋能源、糧食等戰略物資。優化產出與儲備的關係，是擺在健全制度層面的重要一環，涉及儲備基地選址、運輸網絡及庫存成本優化、儲備投放市場、穩定價格等一系列制度安排，確保防範化解斷鏈風險的即時供應能力得以提升，實現即時修復、再生能力提升、更強韌性躍遷等關鍵環節的應對水平，彰顯新型舉國體制的獨特優勢，為提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平夯實制度根基。
（作者系東北財經大學黨委書記、產業組織與企業組織研究中心教授）
總 監製丨王 輝車海剛
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主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽