黃征學
區域協調發展是高質量發展的重要支撐，是中國式現代化的重要組成部分。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，「完善實施區域協調發展戰略機制」。
黨的十八大以來，我國深入實施京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，進一步完善支持西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展的政策體系，加快構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，推動區域協調發展取得顯著成效。
但東中西絕對差距仍然較大、南北分化持續擴大、區域內部差異逐步凸顯等問題依然存在，正因如此，推動區域協調發展再次被列入2024年的重要工作。站在新的歷史起點，結合「十五五」前期研究，要堅持立破並舉、長短兼顧、重點突破的原則，在系統謀劃區域協調發展目標、思路和舉措的基礎上，推動區域協調發展走深走實。
2012年以來，國家大力實施區域重大戰略，細化區域政策單元，加快構建連接東中西、貫穿南北方的多中心、網絡化、開放式的區域協調發展格局，區域發展相對差距不斷縮小。從GDP占比來看，2022年，中部和西部地區GDP占全國的比重分別由2012年的21.3%、19.6%提高到2022年的22.1%、21.4%。從人均GDP來看，東部與中西部人均地區生產總值之比分別從2012年的1.69、1.87下降至2022年的1.50、1.64，湖北、內蒙古、重慶等中西部省（區、市）人均GDP超過全國平均水平，東中西相對差距持續縮小。
從三大動力源地區來看，2022年，京津冀、長三角三省一市、粵港澳大灣區內地九市GDP總量超過全國的40%，成為全國經濟發展強勁增長極。同時，一批世界級產業集群正在加速崛起，長三角地區集成電路產業規模占全國近60%，生物醫藥和人工智慧產業規模均占全國約1/3，新能源汽車產量占全國的38%。
從區域協調發展的三大目標來看，中西部地區基本公共服務短板加快補齊，幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障等基本公共服務均等化水平穩步提升。2022年，中西部和東北地區每萬人口醫療衛生機構床位數超過東部地區；西部地區在建高速公路、國省幹線公路規模超過東中部總和，20個省份已實現縣縣通高速，航空運輸服務已覆蓋全國92%的地級行政單元、88%的人口；「西電東送」「西氣東輸」「東數西算」等重大基礎設施加快實施；東部、東北、中部與西部地區人均可支配收入比分別從2012年的1.72、1.30、1.10下降至2022年的1.62、1.08、1.08。
在區域協調發展取得顯著成效的同時，也面臨許多新情況和新問題。從人均GDP來看，儘管東中西部地區人均GDP的相對差距在縮小，但絕對差距在擴大。比如，在2012—2022年間，東部地區人均GDP與西部地區的差距從2.95萬元上升到4.29萬元。從省際人均GDP差異來看，在2012—2022年間，北京人均GDP與甘肅人均GDP的差距從7.05萬元上漲到14.55萬元。
從區域協調發展目標來看，中西部在基礎設施通達度、基本公共服務軟體等方面與東部仍有不少差距。比如，西部鐵路網密度僅為東部的22.7%、農村低保標準僅為東部的62%，基本公共服務質量與東部地區差距較大。除東中西差距外，南北方差異也開始凸顯。在2012—2022年間，北方地區GDP占全國的比重從42.83%下降到35.60%，下降了7.23個百分點。2022年，人口凈流入城市排名的前十位就有九個城市位於南方。從區域內部來看，東部沿海地區的華南、華東與華北地區以及西部地區的西南與西北地區差距也在拉大。比如，東部地區的河北省2022年人均地區生產總值低於全國平均水平，僅有同為東部省份江蘇省的39%。從各省內部來看，廣東、江蘇、浙江等發達省份區域不平衡問題也較為明顯，廣東的珠三角與粵東粵西粵北、江蘇的蘇南蘇北、浙江的沿海與西南山區差異都比較大。
針對這些新情況新問題，推進區域協調發展走深走實需要做好以下四方面的工作。
一是推進區域重大戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略和主體功能區戰略融合發展。黨的二十大報告明確要求促進區域協調發展要同時實施好四大戰略，2024年中央經濟工作會議對四大戰略也是一體部署。這四大戰略空間性、落地性都比較強，為避免戰略之間相互衝突，需要推動四大戰略的融合發展。比如，發揮長江和黃河橫貫東中西的優勢，加快完善體制機制，統籌推進上下游、左右岸、干支流聯動發展，不斷縮小東中西的差距。把主體功能區中城市化地區作為推進新型城鎮化的主戰場，以城市群和都市圈建設為重點，推進區域協調發展，實施京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設和長江三角洲一體化等區域重大戰略。
二是進一步細分區域協調發展戰略實施單元。長期以來，區域協調發展都是以東部、西部、東北和中部四大板塊為基本單元，取得不俗效果。但四大板塊內部分化比較嚴重，特別是板塊內部的南北方分化較為突出，繼續沿用四大板塊作為基本單元，分析的結論和採取的政策精準性都不夠。再加上區域之間融合逐步顯現，板塊之間的界線也被打破。比如，中部地區的安徽已全面融入長三角、山西積極融入京津冀、湖南融入粵港澳大灣區以及江西部分區域融入大灣區、部分區域融入長三角，這些都對區域細化提出了新要求。建議採用經濟聯繫或經濟發展水平等維度，細分區域協調發展的基本單元，以便出台更精準、更有效的政策措施。
三是健全區域協調發展的目標。2017年明確提出促進區域協調發展要圍繞「實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當」三大目標開展以來，各級政府均採取很多措施，效果較為明顯。在新發展階段，需要統籌發展和安全。中央對東北地區最新的戰略定位也是維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全，西部地區是維護生態安全、邊疆安全、能源安全的重要區域，東部地區是維護產業安全、金融安全的主戰場。建議在區域協調發展的目標體系中納入差異化的安全目標和現代化的目標，便於各地更好地發揮比較優勢，找准在現代化建設中的定位。
四是完善區域協調發展的體制機制。搶抓中央區域協調發展領導小組建立的機遇，加快全國統一大市場建設，深入推進勞動力、土地指標、資本、技術、數據等要素市場化改革，促進經濟集聚和人口集聚、資源集聚相匹配。重點是深化戶籍制度改革，暢通重點人群舉家進城落戶渠道，推動與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。完善「人地錢」掛鉤的機制，進一步改革土地、水、能源、資金等領域管理方式，探索搭建區域性或全國性指標交易市場，引導資源向優勢地區和潛力地區集中。結合新一輪黨和國家機構改革的要求，深化行政管理機構改革，探索部門內和部門間、區域內和區域間、層級間、類別間編制統籌使用，協同提高人口流出地和流入地政府服務效能。
（作者系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土規劃研究室主任、研究員）
圖片來源：新華社
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