圖為成都市一改造後的老舊小區。本報資料室/圖
本報記者 陳雪波 盧志坤 北京報道
「為滿足安全、環保、無障礙標準等要求，對於增設必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外牆保溫等附屬設施以及景觀休息設施等情形，其新增建築量可不計入規劃容積率。」近日，自然資源部發布《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》（以下簡稱「《指引》」），對城市更新的容積率限制進行了新的說明。
近期出台的一系列文件中，多次點名老舊小區改造實施細節。城市更新實踐多年後，現在有了哪些經驗可循？是否可以實現老舊小區的可持續運營？社會資本參與城市更新的程度如何？面臨怎樣的難點、堵點？這些都是業界十分關注的問題。
願景明德（北京）控股集團有限公司（以下簡稱「願景集團」）是目前為數不多的專業從事城市更新的民營企業，且已經有了諸如勁松小區這樣的成功案例。近日，《中國經營報》記者採訪了願景集團董事長陶紅兵，試圖解答上面的疑惑。
可持續運營的深度實踐
在「留改拆」原則之下，充分利用老舊小區的原有房屋、設置、配套是擺在最優先位置的。但在「少拆多改」背景下，老舊小區如何能做到「舊貌換新顏」？管道線路升級、加裝電梯、消防改造、新增停車位……在面對一個老舊小區的時候，願景集團已經有了相對成熟的評估和改造模式。
陶紅兵介紹，在接到一個老舊小區項目的時候，設計師首先會在小區整體走一遍，大概就能判斷出需要改造的部分。再用無人機航拍一下小區全貌，整理出現存問題，就可以給出初步的改造方案。方案得到政府的認可後，在做詳細設計前，再入場進行細緻的踏勘校驗，制定更為詳細的改造方案。如此一來，能夠極大地節省前期論證成本，提高了工作效率。
在老舊小區里，居民對小區功能的要求在增加，此外，小區里的鍋爐房、自行車棚又漸漸失去原有作用。如今，已經有了很多「舊地新用」的案例。
例如，在北京大興區興豐街道三合南里，有一座已經失去原有功能的鍋爐房。願景集團結合周邊需求，將鍋爐房改造成了一個能夠輻射15個社區、10萬居民的綜合便民服務中心。裡面不僅有了生鮮超市，還有裁縫鋪、理髮店、咖啡屋、書吧。原有鍋爐房的主體建築沒有拆除，而是經改造後成為了這些新增空間。
陶紅兵告訴記者，在老舊小區的可持續運營方面，公司已經探索出很多得到過驗證的方式，比如收取物業費、停車費、場地運營費、增值服務費等。這些經營模式雖然利潤微薄，但如果能按照既定方案運行，在達到一定周期後依然可以覆蓋改造成本。
願景集團的可持續運營經驗不是一家之談，目前已經進入了一些官方文件。2021年北京發布的《關於引入社會資本參與老舊小區改造的意見》中，就提出了引入社會資本的多種方式，比如提供專業化物業服務、「改造+運營+物業」模式、作為實施主體參與等。2022年北京又提出，利用拆違騰退的空地和低效空間吸引社會資本，補建養老、托育、體育、社區食堂等公共服務設施。
本次發布的《指引》中，也明確支持盤活利用存量低效土地，如鼓勵原土地使用權人依法以轉讓、經分割審批後部分轉讓或出租土地使用權等方式盤活利用等。
不過，老舊小區改造後的運營目前還面臨的一個問題是，在對一個小區進行大量的基礎設施改造投入後，想收回成本往往需要一二十年的周期，這對社會資本來說承壓時間過長。更為尷尬的是，在一些老舊小區，即使是常見的物業費、停車費，收繳也很有難度。「一些居民幾十年都沒有交過物業費、停車費，改造過後向他們收費，他們還是不能接受。」陶紅兵表示。在這方面，社會資本目前還比較無奈。
綜合整治如何協同？
費用收取難之外，在陶紅兵看來，老舊小區改造還有很多挑戰。比如，老舊小區改造往往涉及多個部門的規劃修改，但不同部門之間的協調很難。
陶紅兵向記者舉了一個例子。多數老舊小區里停車位很緊張，也有很多消防隱患，但小區外有大量的公共綠化用地。如果能將公共綠地改為停車位，同時將小區里緊湊的停車位改為綠化用地，這樣停車位和消防問題都可以迎刃而解。但因為這樣的一拆一增會涉及到園林局、交警大隊等很多部門，就會很難處理。諸如這樣的跨部門協調工作常常給執行企業帶來很大的阻礙。
可喜的是，《指引》也注意到了這樣的協調問題，並給出了新的指引：在城市更新中對建築間距、建築退距、建築面寬、建築密度、日照標準、綠地率、機動車停車位等無法達到現行標準和規範的情形，可通過技術措施以不低於現狀條件為底線進行更新，並鼓勵對現行規劃技術規範進行適應性優化完善。
國家發展改革委於近日印發的《城市社區嵌入式服務設施建設工程實施方案》中也提到，各地可結合實際加強統籌指導，鼓勵以城區、街道等行政區域為單位整合轄區內項目，統一開展前期工作。而這些統籌工作，正是城市更新企業所盼望且必須的。
城市更新進入深水區
如今，城市更新早已不是一個新詞，這項工作給居民生活、城市面貌、區域活力帶來的升級效果是顯而易見的。
《指引》也從土地利用的角度肯定了城市更新的價值：在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，城市更新成為國土空間全域範圍內持續完善功能、優化布局、提升環境品質、激發經濟社會活力的空間治理活動，是亟須堅持國土空間規劃引領、加強規劃與土地政策銜接、統一和規範國土空間用途管制的重要領域。
二三十年前建設的房子以低矮的樓房、平房為主，容積率較低。隨著城市的快速擴張，人口密度隨之增加，附屬設施也越來越多。在老舊小區改造過程中，原有容積率已經無法滿足小區的要求。
對此，除了針對增設附屬設施的容積率規定外，《指引》中還明確：為保障居民基本生活需求、補齊城市短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目，以及老舊住宅成套化改造等項目，在對周邊不產生負面影響的前提下，其新增建築規模可不受規劃容積率指標的制約。
事實上，對容積率調整的訴求，很多地方期盼已久。比如，成都武侯區中央花園二期業主申請進行小區「自拆自建」，同時增加室內面積。但很多業主拿不出重建的資金，就有人提議提高小區容積率到3.5，如此一來承建企業能有多出來的新房可供銷售，以此對沖重建成本。但多種原因之下，此前容積率調整的申請並未被批准。
中指研究院顧問諮詢部運營總監吳建欽指出，此前城市更新的主體對土地復合利用、容積率核定、建築規模統籌、技術標準等方面存在較多政策訴求，此次進一步明確了支持舉措，為各地相關管理部門構建與城市更新需求相匹配的技術和管理標準、提高審批效能提供了依據。
（編輯：盧志坤 校對：翟軍）