摘 要：精准扶贫是新时期我国扶贫开发工作的一次重大战略创新，是全面建成小康社会的重要抓手。精准扶贫战略有利于实现资源的精确配置，提高扶贫工作的精准度和有效性。但基于L县的实地调查发现，精准扶贫政策在基层执行过程中仍遭遇着结构化困境。贫困的“多元性”与帮扶措施的“简单化”、精准扶贫内涵的“丰富性”与基层实践的“局限性”、脱贫攻坚的“暂时性”与能力建设的“长效性”之间存在矛盾，贫困群体参与的主体性缺失和反贫困实践中的性别盲视等，都导致精准扶贫实践陷入了结构化困境。基于此，从建立稳定脱贫长效机制的角度出发，提出要严格执行多维贫困识别机制，加快推进城乡基本公共服务均等化，实现农村低保与扶贫开发“两项制度”衔接，不断进行基层扶贫治理机制创新，并纳入社会性别意识等优化路径，从而帮助贫困人口实现永久脱贫。
一、引言
贫困问题一直是困扰人类社会的重要问题之一，也是国际社会面临的重要挑战之一。我国作为一个农业人口大国，贫困人口主要集中在农村地区，消除农村贫困和促进农村发展一直以来都是我国的一项重要民生工作。中华人民共和国成立以来，我国在减少农村贫困人口和降低农村贫困发生率方面，投入了大量的人力、物力和财力，经过中央政府和地方政府的共同努力，我国的反贫困事业取得了举世瞩目的成就，绝对贫困问题已经基本解决。进入新世纪以来，为进一步缩小贫富差距，实现“共同富裕”和全面建成小康社会，我国又进一步加快了反贫困的步伐。尤其是党的十八大以来，中共中央和国务院相继出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等一系列指导性的扶贫开发规划，提出精准扶贫战略，并积极动员社会各界力量参与扶贫攻坚，逐渐形成了“六个精准”和“五个一批”的精准扶贫基本战略，我国的扶贫工作从开发式扶贫向开发式与保护式并举的大扶贫转变。
精准扶贫是对传统扶贫开发策略的调整，在反思与总结以往扶贫经验与教训的基础上，将瞄准对象进一步聚焦到户，坚持因人因地施策，因致贫原因和贫困类型施策，试图通过“五个一批”实现精准脱贫。但是，在实践中却遭遇了诸多结构化困境，制约着精准扶贫的有效推进和扶贫成效的提升。通过实地调查发现，由于受到传统扶贫思维惯性的影响，基层的精准扶贫实践仍以提升贫困户的收入为主要着力点，虽对贫困户其他能力的提升有所兼顾，但还尚未形成系统性和制度性的安排。大部分扶贫措施只能帮助贫困户在短期内实现脱贫，而脱贫的稳定性却面临巨大考验。从本质上来讲，主要问题在于尚未建立稳定脱贫的长效机制，既有的基层扶贫工作是一种“治标”而不“治本”的实践策略。在调查中还发现，当前的精准扶贫实践并未真正落实以人为中心的发展，没有将人的能力建设放在重要位置。在“对上负责”的行政体制中，一些基层政府制定的帮扶措施与贫困户的致贫原因、发展需求之间发生错位，出现结构性不协调现象。同时，其他社会力量的参与空间比较小、贫困人口的参与能力比较弱、参与机制不健全等因素都制约着精准扶贫效果的提升。为此，笔者基于对L县的实地调查，对当前精准扶贫基层实践中出现的“不精准”现象进行分析，试图提出破解当前精准扶贫实践困境的优化路径，构建稳定脱贫的长效机制。
二、精准扶贫在实践中遭遇的现实困境
精准扶贫具有丰富的内涵，是对传统扶贫理念的丰富与升华，该理念的提出对我国的扶贫实践有着重要的指导意义。[1]但是，精准扶贫的基层实践却并未准确按照精准扶贫的理论预设进行，导致精准扶贫的现实关怀也出现偏差。扶贫政策工具的设计中虽然有考虑提高贫困人口的个人发展能力，但鉴于指标性的政策评估要求，以及受行政压力和政绩工程的“诱导”，基层实践往往只追求短期内完成脱贫攻坚的任务，而对贫困人口的自我发展能力和稳定脱贫考虑不足，致使精准扶贫实践陷入结构化困境。L县属于革命老区县和集中连片特困地区县，是S市唯一划归秦巴山区的国家级扶贫开发工作重点县，是全省面积最大、人口密度最小、平均海拔最高的山区县，地貌特征可以概括为“三山三河两流域、八山一水一分田”。2017年末全县户籍总人口379627人，全县城镇人口70964人，乡村人口308663人。2017年实现1.09万名贫困人口稳定脱贫，贫困发生率由15.23%下降为12.03%。2017年末全县共有城市低保对象2833人，农村低保对象23434人。全县共发放城市居民最低生活保障资金924.6万元，发放农村居民最低生活保障资金3721.2万元。2017年全县农业龙头企业达到44家，合作社达到1349家，家庭农场13家。建成培训就业基地19个、产业扶贫就业基地176个、产业扶贫增收大棚1213个，带动贫困群众12985人，户均增收3500余元。1交通、水利、电力、通讯、教育、文化、卫生等基础设施项目建设加快推进，为脱贫致富奔小康构筑了坚实的支撑，63个贫困村达到“五有六通“标准。2012年以来，L县在精准扶贫精准脱贫领域取得了一些重要成就，但在精准扶贫政策落地的过程中仍遭遇着一些现实困境。
（一）帮扶措施的“简单化”与农户发展需求“多元性”之间的结构性矛盾
贫困是一个集经济、社会、政治、文化、环境等各种因素于一身的复杂事物，这决定了反贫困战略不应该以一因一果的线性思维来确定，但在实际工作中，简而化之的思维定势却常常成为政策制定的路径依赖。[2]从顶层设计层面来看，我国的帮扶措施涉及就业、产业、教育、易地搬迁和社会保障等多个层次和多个领域，扶贫措施非常多样。但是，在基层帮扶实践中却出现了“简单化”的帮扶路径，具体表现在以下三个方面。
一是“产业扶贫走天下”，即扶贫路径单一化。如在L县实地调查过程中发现，Z村共有建档立卡贫困户134户，全村帮扶措施主要为蔬菜种植、焊工职业技能培训以及基础设施建设，其中产业扶贫成为全村最重要的帮扶措施，覆盖面达95%。但实际上，一些贫困户并无发展产业的意愿和能力，即贫困户只要形式上参与扶贫产业就可获得相应的资金补助，这实质上让产业扶贫沦为一种变相的“有条件”转移支付扶贫。二是外出务工成为脱贫的关键举措，但缺乏可持续的就业保障。实地调查发现，当地的脱贫路径主要依赖于贫困户自发外出务工，当地默认只要贫困户有一位家庭成员在外打工，按照贫困户打工所在地的工资标准核算，便认为该贫困户的收入已达标，便可以退出贫困户行列。这种简单化的操作方式，显然与“脱真贫和真脱贫”的理念相违背，外出务工虽然可以提高家庭收入，但是贫困户的综合素质和工作能力都相对较弱，从事的都是简单的体力劳动，工作稳定性较差，一旦遭遇失业，便有再次陷入贫困的危险。三是帮扶措施和致贫原因存在逻辑上的矛盾。如Z村的134户建档立卡贫困户的致贫原因可归纳为因病、因残、因学、缺技术、缺劳力、缺资金及混合原因，其中因病致贫比重达57%，然而该村的主要帮扶措施却是产业扶贫。又如一些贫困户主要是因缺劳力、因残或因学致贫，但帮扶措施却皆为外出务工。这些帮扶措施显然与贫困户的致贫原因存在错位现象，帮扶措施简单化和不精准必然无法帮助贫困户实现稳定脱贫。
由于社会环境的复杂性、个人发展能力的差异、家庭结构和社会分工的不同，贫困户发展需求呈现出“多样性”，这已成为当前精准扶贫必须关注的重要问题。目前我国的精准帮扶措施虽已经非常多元，但在具体落实到贫困户个体上时却遭遇“简单化”处理，消解了精准扶贫的效果。
（二）精准扶贫内涵的“丰富性”与基层实践的“局限性”之间存在矛盾
精准扶贫要求秉持“精细化”的工作理念，对各类扶贫资源进行精细化管理和精确配置，逐步构建精准扶贫工作的长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。2进行精准识别的前提是正确理解贫困，精准扶贫的理念强调的是一种多维度的贫困治理，要求找到最贫困的人口进行帮扶。这里的贫困与森教授提出的可行能力贫困有契合之处，实质上强调的是人们缺乏改变其生存状况、抵御各种生活风险、抓住经济机会和获取经济收益的“能力”，无法平等地获取许多公共产品或公共服务，不具备把这些产品转化成效用的“功能”或“权利”[3]46[4]6。由此可见，精准扶贫具有丰富的内涵，但在基层实践中，却往往受到很大的局限性。
一是基层实践人员对精准扶贫内涵的理解过于狭隘或浮于表面。实地调查发现，L镇的基层实践人员认为精准扶贫就是找到收入最低的人，然后实施具有针对性的帮扶措施，将收入提高至贫困线以上，这种理解过于狭隘，不能全面反映精准扶贫丰富的内涵。二是不同的人进行精准识别的结果有所差异。精准扶贫虽然提出了以收入为基础，统筹考虑“两不愁三保障”等因素来进行综合判断，但在实际操作过程中，由于受客观因素和个人主观判断的影响，不同的人在对同一农户进行识别时，会出现判断差异。三是非涉农部门的帮扶效果较差，局限性凸显。由于当前的大扶贫格局已经形成，面对艰巨的脱贫攻坚任务，已经形成了全社会参与扶贫的态势，几乎各个政府部门都要抽调干部下村进行驻村帮扶，但实地调查中却发现，非涉农部门工作人员的农村工作经验相对匮乏，在农村开展工作难度大且针对性不强，帮扶效果较差。因此，精准扶贫丰富的内涵在遭遇复杂的现实问题和基层实践的局限性时，精准扶贫的效果被消解。
（三）脱贫攻坚的“暂时性”与能力建设的“长效性”之间存在矛盾
消灭贫困既是一场“攻坚战”，又是一场“持久战”，减贫既要有长远的战略规划，还要有短期的奋斗目标。当前正处于脱贫攻坚的冲刺阶段，时间紧、任务重，要在短时间内完成脱贫目标，这便决定了脱贫攻坚的暂时性，但自我发展能力的提升却需要通过长期的努力，构建长效机制来保障。在基层实践中，脱贫攻坚的“暂时性”与能力建设的“长效性”之间常常遭遇张力，主要表现在以下两个方面。
一是扶贫项目落实追求“短平快”，缺乏长期发展规划。面对艰巨的扶贫任务，基层操作时更倾向于实施“周期短，见效快，易实施”的扶贫项目，追求短时间内实现增收，达到脱贫目标，但整体缺乏长远发展规划。如在A村调研时发现，村里原计划的产业扶贫项目是种植梨树，且已开工建设，但考虑到2017年底该村要整村脱贫，退出贫困村行列，驻村工作队和村两委又临时决定，请示镇里批复，在A村发展周期更短、见效更快的养殖业，以求能够在2017年底提高贫困户的收入，实现全村脱贫。但对地理环境、市场因素和贫困户的能力等因素均未进行考察论证，这种追求“短平快”的思想和缺乏长远发展规划的现象，在当前的基层实践中较为普遍。二是帮扶措施与农户的发展需求出现“错位”。当前脱贫任务的紧迫性迫使各驻村帮扶人员在帮扶工作中高度重视硬件建设和贫困户收入达标，没有将贫困户的观念改变、知识增长和技能提高等“软件建设”作为帮扶的主要目标，缺乏对贫困人口自我发展能力的建设。问卷调查显示，L县44.1%的脱贫户更赞同“提高技术更有利于自身有效脱贫”，而实际仅有22.2%的脱贫户通过技术培训脱贫，远远低于通过产业（30.4%）和自发性务工（40.2%）实现脱贫的比率。贫困是一个动态且多维的概念[5][6][7]，具备脱贫的人力资本是贫困户实现有效脱贫的基础。因此，构建精准扶贫的长效机制不能靠临时救济或提供简单的工作，只有强化贫困人口的自我发展能力，提高内生发展动力，才能促进贫困户稳定脱贫。
（四）贫困户的主体性缺失和参与能力不足影响精准扶贫“质”的提升
贫困人口自我发展能力的提高是实现根本脱贫的重要基础。我国现行的精准扶贫是对传统扶贫理念的补充和创新，体现了以人民为中心的发展理念，旨在为贫困人口创造表达意愿的机会，赋予贫困户知情权和监督权，并激发其参与意愿，发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困户自主脱贫、自我发展能力的提高，从根本上解决贫困问题。[8]然而，当前的精准扶贫实践仍然受传统扶贫思维惯性的影响，政府主导的多，贫困户参与的少，并未凸显贫困人口的主体性，普遍存在贫困对象的扶贫参与性不强和脱贫自主性欠缺等问题，主要表现在以下三个方面。
一是贫困户的评选、退出等信息公布不及时，透明度低。村民对村里开展的贫困工作了解较少，甚至不知情。如在B村调查时发现，在公示贫困户名单后鼓励村民积极进行监督，指出不符合识别标准的名单。但实际上村民不知道贫困户评选的流程、标准和扶贫政策等相关信息，甚至出现村干部越过村民小组评议，直接上报贫困户名单的情况。二是存在“数字脱贫”和“被脱贫“的现象。如D农户对自己的帮扶责任人是谁，采取了哪些帮扶措施等毫不知情。而E农户对自己从被列为贫困户到退出贫困户整个过程一无所知，只是在脱贫时，村干部找他签字确认脱贫时他才知道自己曾被识别为贫困户。三是扶贫决策和产业发展均未深入调研贫困户的基本需求，而完全由驻村工作队“作主”。实地调查中发现，L县多数贫困村的主要脱贫措施都是产业发展，正如上文提到的产业发展已几乎成为“万能的帮扶措施”，但问题在于这种帮扶措施，既没有反映农户的差异化需求，又不能实现具有针对性的“精准帮扶”。这种不以贫困户发展需求为导向的帮扶措施，是与精准扶贫的理念和工作要求相违背的，不仅影响精准扶贫“质”的提升，最重要的是制约贫困户自我发展能力的提升，影响其可持续生计的改善。
（五）精准扶贫工作中忽略女性的发展权利与发展需求
贫困具有显著的性别差异，女性通常比男性有更大的致贫风险。[9]在家庭经济分配中，男性总是处于支配地位，女性的可支配收入很少，但实际上女性在家庭中扮演着重要角色，承担家务劳动、教育子女等都对家庭发展具有重要贡献，但长久以来妇女的这种发展权利没有受到足够重视。尤其是在贫困家庭中，女性的发展权益常常被忽视，甚至发展机会也在一定程度上被剥夺，这将影响女性自我发展能力的提升。实地调查发现，基层精准扶贫实践中缺乏性别意识，女性的发展需求没有得到足够的重视，这主要有以下两个表现。
一是帮扶措施未考虑性别差异。如L县大部分贫困村在召开贫困户大会商讨帮扶措施和产业发展时，均是贫困户的户主参加，而户主基本上都为男性，女性比例极小，最终制定的村庄发展规划和产业规划，多是以男性为主导，妇女的发展诉求得不到及时表达，发展需求被忽视。二是技术的供给与需求发生“错位”。即参加技术培训的人与技术的使用者不是同一人。实地调查发现，F村开展了农业技术培训，但参加者多为男性，妇女比例较小，而实际上这些男性多为季节性往返于家庭和城市之间的农民工，即使学到农技知识也很少在乡村使用，留在乡村的女性是真正的技术需求者，然而她们却缺少学习农业技术的机会，这是一个值得关注的问题。
在农村大量青壮年男性劳动力流入城市的背景下，留守农村的基本都是老人、妇女和儿童，在这三个群体中基本上是由妇女承担家务劳动和农业劳动。在当前的精准扶贫实践中，应该更加关注性别差异，重视女性贫困。当前的政策设计、项目规划和基层实践都对家庭内部的性别不平等关注不足，忽视妇女的发展需求，帮扶措施也不利于妇女发展能力的提升，这势必会影响精准扶贫的精准度和扶贫效果。
三、构建稳定脱贫长效机制的优化路径
精准扶贫的理论预设是以提升贫困人口的自我发展能力为目的，期望为基层反贫困实践提供理论上的指导，建立稳定脱贫的长效机制，从制度上保障贫困人口能够获得发展的机会，从而消除贫困和阻断贫困的代际传递。但是，在基层实践中往往因为现实问题的复杂性和执行人员的局限性遭遇种种结构化困境，导致精准扶贫应有的效果难以显现。为此，从构建稳定脱贫长效机制的角度出发，就如何进一步优化当前的精准扶贫路径，提出几点可供参考的建议。
（一）严格执行多维贫困识别机制，确保精准识别和精准脱贫“不走样”
精准识别是精准扶贫的前提，纳入多维贫困识别机制，才能确保贫困人口识别的精准性。精准扶贫强调不能简单地以低收入作为衡量贫困的标准，而是要在以收入为基本标准的前提下，综合考虑“两不愁，三保障”等综合因素来识别贫困人口，实质上强调的是一种多维贫困识别机制。但是，在当前的精准扶贫实践中却出现了“简单化操作”和“选择性执行”的问题，导致精准识别和精准脱贫的标准“走样”。要避免精准扶贫实践“不走样”，就需要努力做到以下几点：一是形成责任倒查机制。“谁识别，谁负责”形成“终身制”的责任倒查机制，要求负责识别工作的人员要严格执行既定的识别标准，杜绝弄虚作假行为。二是赋予基层人员一定的自由裁量权。虽然要严格执行既定的识别标准，但也应该让基层工作人员有一定的自由裁量权，确保基层工作的灵活开展。三是要形成良好的贫困识别和脱贫监督机制。成立专门的工作督查小组，不定期抽查贫困人口识别和脱贫的准确性，监督精准扶贫工作的有效开展。严格执行多维贫困识别机制是保证精准扶贫工作有效开展的前提，只有找到最贫困的人口和致贫的根本原因，才能“对症下药，靶向治疗”，确保精准扶贫的理论预设和现实关怀落到实处，让全体人民共享发展的成果，共同迈进小康社会。
（二）加快推进城乡基本公共服务均等化，确保贫困人口享有基本公共服务
目前，深度贫困地区的贫困人口之所以陷入贫困，一个很重要的原因就在于基本公共服务不足，如道路、饮水、教育和医疗等基本公共服务供给严重不足，导致这部分贫困人口被“困”在原地，无法获得其他发展机会而陷入“贫困”。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中对基本公共服务的定义如下：“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”3根据这一定义，提供基本公共服务是政府对公民的一项公共责任，必须予以保障。但目前由于城乡差距过大，农村地区尤其是深度贫困地区的基本公共服务供给严重不足，这就导致贫困人口无法获得发展机会，以至于他们出现因“困”致“贫”。如今已经到了脱贫攻坚的“拔寨”阶段，最后几年的精准扶贫应该变“强干预”为“软干预”，应该更加注重基本公共服务建设，将脱贫攻坚实践中涌现出来的好的做法和举措，通过政策性或制度性安排，转变成具有长期性、均等化和可获得性的基本公共服务，为贫困人口搭建发展的平台，创造发展的机会与空间。这些基本公共服务的获得对提升贫困人口的自我发展能力具有重要意义。[10]因此，加快推进城乡基本公共服务均等化，让全体公民，尤其是农村贫困人口获得均等化的基本公共服务，将有助于改善贫困地区和弱势群体的生活状况，增强贫困人口的自我发展能力[11]，确保贫困户享有发展机会，从根本上帮助贫困人口走出贫困“陷阱”。
（三）加快推进农村低保和扶贫开发“两项制度”衔接，筑牢社会安全网
当今的社会是一个高风险的社会，为预防低收入群体滑入贫困和已脱贫人口返贫，必须不断建立健全风险防范机制，通过制度性安排，筑牢社会安全网，以确保贫困人口实现稳定脱贫。社会安全网对于一个国家和社会而言是非常重要的，可以有效保障社会底层群体的基本人权，维护社会公平和正义。在发达国家，这种防护性保障已经以社会福利的名义建立起来，而在当前的中国，社会保障体系尚不健全，尤其是农村地区的社会保障体系更有待进一步提高。在当前的大扶贫格局下，加快推进农村低保和扶贫开发“两项制度”衔接是构建防护性保障，筑牢社会安全网的重要途径。必须在充分调研的基础上，加快推进“两项制度”衔接。实现“两项制度”衔接是我国根据新时期贫困人口的特点，进一步转变贫困治理方式的重要策略，“两项制度”衔接既能发挥低保的社会稳定功能，又能兼顾扶贫开发的发展功能。[12]因此，实现“两项制度”的有效衔接，充分发挥“两项制度”各自的优势，有助于将贫困人口的生存权和发展权紧密衔接在一起[13]，构筑一个相对牢固的社会安全网，保障贫困人口在遭受天灾人祸或突发性困难时，能够维持基本的生活保障。加快推进“两项制度”衔接，构筑社会安全网，是建构贫困治理长效机制的重要内容。
（四）加快基层扶贫治理体制机制创新，保障贫困户享有知情权和参与权
知情权和参与权是提升贫困人口自我发展能力的重要保证，但在当前的农村精准扶贫实践中，贫困户的主体性和参与能力均不足，从精准识别到精准脱贫的整个过程中，都呈现出一种“弱参与性”与“弱主体性”，甚至还出现了有贫困户从被识别为贫困户到脱贫的整个过程都毫不知情的极端情况。这些情况都严重制约着贫困人口自我发展能力的提升，面对如此窘境，要想提高精准扶贫的质量，确保贫困人口如期实现脱贫，就必须不断创新基层贫困治理机制，提高贫困人口的自我发展能力，完善贫困人口识别、帮扶和管理等信息的公开与监督机制，确保贫困人口切实享有知情权和参与权。同时，要建立和完善贫困人口参与扶贫资金使用监督和管理的机制，因为只有参与其中，才能更好地发挥监督职能，同时也是提升贫困人口自我发展能力的重要途径。可在贫困村建立村级扶贫理事会，以贫困户代表和村级老党员为主要成员，作为第三方监督机构，监督第一书记、驻村工作队和村两委等其他工作人员的工作，监督扶贫资金的管理和运营等。让贫困人口参与到扶贫治理和村庄治理中，创造条件保障贫困户的知情权和参与权，是确保贫困户自我发展能力提升，构建稳定脱贫长效机制的重要举措。
（五）纳入社会性别意识，确保女性在精准扶贫中享有平等的发展权
家庭是考察收入的基本单位，家庭内部的收入分配规则可以对家庭中单个成员的成就和失败产生重要作用，而当前的农村家庭经济收入和分配中，均是以男性为主，女性则处于被支配地位。而在精准识别中也对女性群体形成了性别盲视，往往只重视男性的显性收入，而忽略女性在家务劳动、子女教育等方面的隐性贡献，导致女性的贫困深度往往大于男性。同时，在农村社区公共事务管理中，受长期以来文化传统和户籍制度的影响，村庄公共事务和扶贫决策中均呈现出男性主导的现象，女性很少有公开表达自身发展需求和想法的机会，这将影响妇女的发展权益。精准扶贫的理念强调每一个个体的重要性，并要求对个体进行精准帮扶，因此，在实践中要关注不同个体的发展需求，为他们创造发展的平台和机会，确保扶贫路上每一个贫困人口都“不掉队”。这里需要重点强调的是不分性别、不分年龄和家庭背景，对每一个贫困户都应该平等对待，公平地享受每一项扶贫政策和发展机会。因此，精准扶贫在进行制度设计、政策制定、发展项目规划和基层实践时，均需要纳入社会性别意识，尊重和保障妇女多元化的发展需求，在教育、保健和村庄管理等方面为妇女创造更多的机会，使女性的自我发展能力得到提升，确保其享有平等的发展权利，是构建稳定脱贫长效机制的重要内容。
作者简介： 李卓（1992-），男，中国农业大学人文与发展学院博士研究生；; 金菁（1991-），女，中国农业大学人文与发展学院博士研究生；; 左停（1964-），男，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师。;
基金： 中国科协高端科技创新智库青年项目“精准扶贫背景下农业科技扶贫的减贫机理与政策研究”(DXBZKQN2016004)
来源：长白学刊2019年06期