摘 要：政府的介入在促进农地流转的过程中,改变了农户在自发流转交易中的弱势地位,使农户由分散的个体变成了统一行动的集体,其市场适应和价格谈判的能力得到显著提高,农户也得到了很大的实惠。但这也使农户对农地的价值评价由农业生产要素的单一维度转向包含了生产功能、就业功能、财产功能、情感因素等多个维度,由此容易形成“价格幻觉”。在政府补贴力度不断加大的情形下,农地承租者也对政府补贴产生了严重依赖,形成了将政府补贴视为利润的“利润幻觉”。农户的“价格幻觉”和承租者的“利润幻觉”方向一致的惊人耦合,导致了农地流转交易价格从自发流转时的低位失灵向政府介入时的高位失灵变迁,这不仅加重了政府的财政负担,也给承租者和整个社会带来了许多风险,不是理想的农地流转配置方式。因此,政府要摆正自身的角色定位,对此进行适当的纠偏,让市场在促进农户增收和降低规模经营主体的经营成本之间寻求合理的平衡。
党的十九大报告提出要“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”“发展多种形式适度规模经营”。2019年中央一号文件进一步强调要“健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营”。可见，促进农地适度规模流转对破解我国“三农”问题、促进乡村振兴战略有效落实具有重要意义。而人多地少的基本国情决定了我国农村土地制度改革必须慎重，要稳中求变、变中求新、新中求效。改革开放以来，中央非常重视农地流转制度的改革创新。1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》就提出要“鼓励土地逐步向种田能手集中”。2002年出台的《农村土地承包法》以法律的形式对土地承包经营权流转的原则、程序、期限及流转双方的权利义务、法律责任等进行了明确的规定。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求“客观地对农地承包经营权的价值与价格问题进行确定”。新世纪以来，随着社会主义新农村建设的推进和农业现代化的发展，农地流转逐渐进入了一个加速期，但随之而来的农地流转增速趋缓及农地流转价格过高问题也逐渐凸显出来。统计数据显示，2006年全国只有4.57%的耕地发生了流转，2016年底，全国家庭承包耕地流转面积已达到4.71亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的35.1%。近十年来，全国农地流转面积虽“总体上呈现出快速增长状态，但流转的环比增速呈现出稳中趋降的明显态势”[1]。2008年农地流转面积比2007年增加了70.3%，而2009年的增幅却急剧下降到了37.6%，此后几年的环比增速一直在20%～25%之间徘徊，到2014年农地流转的环比增速下降到18.2%,2015-2016年，农地流转环比增速已经由两位数(10.9%)下跌至个位数(5.4%)。近年来，农地流转市场的交易价格却一直保持在高位水平上运行。根据土地流转网相关信息显示，全国大部分地区水田价格达到了600～800元/亩·年，经济条件好一点的省份达到了1000元/亩·年，北京、上海等发达地区的水田交易价格已经达到2000元/亩·年，部分地区甚至突破了3000元/亩·年。那么，究竟是什么原因导致了近年来的农地流转市场增速放缓而交易价格保持高位运行的这种“滞胀”现象?农地流转增速放缓与交易价格的高位运行之间有什么内在联系?农地流转交易价格保持高位运行是否存在价格失灵?是否有利于农地市场资源的优化配置及其效率的提高?既然市场上的农地流转交易价格已经处于高位状态，为何还会存在大量农户亲友近邻之间的低价甚至免费农地流转现象?导致这种农地流转市场价格畸高现象与畸低现象并存的原因又是什么?
显然，要弄清这些问题，就必须从农地流转市场的核心机制———价格机制着手。因为农地流转价格是影响中国农地市场发育的关键因素，事关农地流转效率和农民权益保障等重大问题[2]。价格机制是市场机制的核心，市场上与农地流转相关的一切因素，包括宏观的法律、政策、产权制度、经济环境等因素和微观的偏好、收入、预期、技术、可替代性等因素，最终都将综合反映到供求双方经博弈而共同认可的均衡价格上。流转价格过低，显然不利于农户权益的保护;而流转价格过高，又会增加家庭农场、公司经营户等新型农业经营主体的成本和风险。所以，一个合理交易价格的确定是促进农地流转市场健康稳定发展的关键，而对交易价格及其背后运行机理的分析则是理解和阐释农地流转交易市场上一切现象的关键“钥匙”。
自英国经济学家马歇尔(Alfred Marshal)均衡价格理论产生以来，国内外研究价格理论的学者相当多，而运用价格理论来研究我国农地流转实践的则以国内学者居多。他们通过研究农地流转市场价格的形成机理，目的是关注农地流转过程中农民正当权益的公平保护和农地的资源配置效率等经济学问题。
一是研究农地流转价格的形成机理和影响因素(例如邓大才，2007;柳萍等，2011;尚旭东等，2016;郝宇彪、管智超，2018;Piotr Bórawsk,2019)。此类研究重点关注农地流转的价格形成机制和不同定价方式的比较，从运行环境、适用条件和优缺点等方面对不同的定价方式进行详细比较，认为以收益和市场为主导的价格形成机制更能真实反映价格[3]。在农地转出影响因素方面，“农地价格的上涨取决于各种因素，包括农业生产力的增长以及导致农地供应量减少的各类非农业经济因素”[4]，“外出打工、耕地经营收益、农户家庭经济状况、耕地破碎度、区域经济发展水平和交通便捷度等因素”均对农地转出影响显著;而农地转入的主要影响因素则依次为“家庭经济状况、耕地破碎度、经营收益、外出打工、区域经济发展水平和交通便捷度”[5]。
二是关注农地流转过程中的价格公平问题和农民正当权益的保护(例如李钢，2009;方文，2011;杜明义，2011;张建等，2017)。此类研究重点关注农地流转市场中存在的行政强制、社会服务不到位、农民法律意识淡薄等不利因素和维护农民正当权益的保障措施[6]。而土地确权能够进一步明确农户的土地产权强度，降低信息不对称，促进土地流转，促进农户租金、分红等土地财产性收入增长，“在平均意义下土地流转能使任意样本农户家庭和已流转土地的农户家庭的收入分别增加19%和33%”[7]。
三是探讨农地流转价格对农户交易意愿及土地资源配置效率问题(例如贺振华，2006;李中，2012;李干，2017;Yu Liu,et al.,2019)。此类研究重点关注农地流转中农户的风险和收益对比，通常认为农地流转交易能够促进农村劳动力资源和土地资源的合理配置[8]。在流转意愿方面，“家庭耕地面积增加会削弱劳动力转移”[9]，“老年人家庭土地流转比例较高，但是土地流转后减少了其生计资本”[10]，增加了可持续生计的风险。而最新研究表明，“农地流转价格的快速上涨并未显著促进农地流转市场规模的扩大”，因为存在大量“生产效率较低的农户不选择将农地流转给生产效率较高的农业经营主体从而获得租金”的现象，这表明一定程度上农地流转价格机制已经失效，深入分析可以发现，“农地流转价格机制失效的根源在于流转双方对农地流转资源价格评价维度的不一致”，所以导致产生了“价格幻觉”[2]。
从文献梳理来看，现有研究以市场价格机制为主心骨，围绕农地流转市场发展实践来探讨农地流转的市场价格形成机理、农民正当权益保护及提高农地资源配置效率等主要问题。并从流转双方主体对农地价值评价的维度和期望的差异来剖析农地流转市场价格机制失效的原因，罗必良、朱文珏、刘茜等学者还引入“农地价格幻觉”概念来分析农地流转价格失灵现象背后的深层根源，这无疑为当前农地流转市场的“滞胀”这种价格失灵现象提供了新的研究视角。但当前学界对农地流转市场价格失灵的研究还是初步的，在中国知网以“价格失灵”并含“农地”或“土地”为主题检索文献，仅检索到相关学术论文2篇，博士论文1篇(截至2019年6月17日);以“市场失灵”并含“农地”或“土地”为主题检索期刊，只有相关学术论文30篇(截至2019年6月17日)，并且发表时间集中在2000-2014年。也就是说，近五年来，学术界对农地流转市场价格失灵现象的关注基本上处于停滞不前的状态。这显然难以有效解释和回应当前农地流转市场中的交易价格畸高与畸低并存的现象，现有学术研究也还没有对农地流转市场价格机制的合理形成和健康发展提出有理有据的学理阐释或政策建议。
要有效地推进乡村振兴的战略，农地的适度规模流转是其题中应有之义，而农地流转价格机制的有效和健康运行则是保证农地流转规范有序的核心和关键，因此，对当前农地流转中的价格奇特现象进行深入剖析，并对合理价格机制的形成提出有益建议是学界义不容辞的责任，也是当前应当抓紧研究的紧迫课题。目前来看，至少还有两点值得进一步研究:一是现有研究对农地流转交易中的价格失灵的研究还不全面，对农地流转交易中的价格畸高与畸低现象没有从市场化的角度来作系统化的研究;二是现有研究对农地流转交易价格失灵背后的主体动机分析还不太全面，目前学界主要是分析了农地转出方(农户)对农地的多维价格评价，而对农地转入方(承租者)的多维价格评价关注度还不足，对地方政府在农地流转价格失灵当中的角色分析也不足。这些都有待于学界作进一步的研究。
现有研究对农地流转市场价格失灵主要分析了价格畸高现象，即高租金、低流转现象，并没有分析农地流转中的价格畸低现象，即低租金(甚至0租金)、高流转现象。这样就导致价格理论难以解释农户中大量的亲友、近邻等熟人之间的流转现象。事实上，农户将农地低价或免费送给亲友邻居等“村落里的熟人”经营的现象非常普遍1。本文的研究将基于农地流转市场的价格失灵现象展开全面系统分析，并从政府介入的角度来剖析流转双方主体的不同“幻觉”形成，以及其对价格失灵产生的深刻影响，将提出以下两个学术新观点并对其进行解释说明:一是农地流转中的价格失灵既有高位失灵现象(即交易价格显著高于市场原本应该存在的真实价格)，也有低位失灵现象(即交易价格显著低于市场原本应该存在的真实价格)，从价格畸低到畸高的过程，也是农地资源配置效率发生变化的过程，在这其中，政府的介入起了至关重要的作用。二是农地价格畸低是价格的市场发现功能不足所致，这不利于促进农地资源配置效率的提高;而价格畸高则是政府介入农地流转市场过度所致，它同样也会对农地资源配置产生消极影响，这需要政府摆正自身的角色定位，进行适当纠偏。
有效的价格机制是市场成熟的重要标志。“农村承包地流转价格机制是农村承包地流转市场机制运行的重点和核心”[11]。从经济原理来讲，对农地流转价格产生影响的因素虽然包括了政策法规、产权制度、交易制度、经济环境等宏观因素和交易者的动机、经营情况、经营能力、就业状况、保障状况等微观因素，但从农地流转市场价格机制发生作用的条件来讲，主要包括三条:政策法规允许、产权清晰、交易主体自愿真实的意思表示。已有不少学者从法律制度的完善、产权的清晰性等角度对农地流转市场存在的问题进行分析2，并且剖析得很透彻。从我国农地流转的实践来看，政策法规支持流转、农地流转的产权清晰这两点是毫无疑问的，理由是:第一，农地流转处于党和国家政策法规鼓励和支持的宏观有利环境当中。从政策法规角度看，自改革开放以来，党中央国务院先后出台了多项政策法规，包括连续多年的中央一号文件和《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规都明确支持农地适度规模的有序流转。第二，从产权清晰角度看，我国农地产权是以所有权为核心所形成的包括所有权、承包权、经营权等一系列权利在内的权利束。由于农地所有权归集体，农户个人没法进行土地所有权的交易，而承包权又是由农民凭借户籍身份所得，是没办法转让的，所以，农地流转在本质上只能是农户拥有自主处置权的农地经营权的产权交易。因此，农地流转当中的转包、入股、合作、租赁、互换等行为实质上只是农户转让农地经营权的行为，而不包括政府征用农地等改变农地所有权，以及农民通过转让方式自愿退出承包经营权的行为3。因此，农地流转一般都是指农地经营权的流转，这一点流转双方都是明确的，而跟农户身份相关的集体所有权、承包权显然也不会引起流转双方任何理解上的争议。事实上，尽管流转实践中存在纠纷或争议的案例很多，但大多是因为权利义务约定不明或利益争议，基本上都跟农地产权性质无关。
因此，如果农地流转市场出现价格失灵问题，那么最有可能的变数就是在第三个条件方面，即流转双方自愿真实意思表示。这包括以下几种可能:第一，交易双方并非自愿或并非完全自愿，如存在强买强卖或是政府不当干预的情形，等等。第二，一方或双方意思表示不真实，如一方或双方存在对农地资源寄予多种期盼或存在多维价值评价的情形，从而使农地价值评价与市场发生偏离;或是某一方由于信息不对称而存在的“选项”不多或“被欺骗”的情形，等等。第三，政府介入情境下交易一方或双方对农地价值评价产生了多维效应，从而导致双方对农地价值认知产生偏差。事实上，交易双方主体都对农地的价值存在多元化维度的期盼，而不仅仅是把农地当作交易的一项资源或商品，交易双方对农地资源价值评价的差异甚至还会使交易者出现“价格幻觉”(朱文钰、罗必良，2018)。因此，受各种宏观和微观因素的影响(其中最主要的是信息的限制和主体对农地价值评价的偏差这两种因素)，农地流转双方主体对交易中的农地价格评价可能存在意思表示不真实的情况，从而导致农地价格被高估或低估情形的发生。尤其是各方主体如果对农地多维价值评价而产生的“价格幻觉”一旦形成，那么，这种主观价格评价对农地流转交易的影响将是较长期的，在此情况下，农地流转价格失灵也就不奇怪了。如果再加上有基层政府在农地流转中的不正当或不合理干预，那么农地流转中价格失灵的现象就不是偶然的，而成为一般情况。
概言之，如果以上三个条件都符合，那么，这时的农地流转价格就是市场的真实价格反映，也就不存在所谓的价格失灵问题。反之，则可能导致价格失灵。在政策法规支持、流转交易产权(经营权)明确的情况下，价格失灵与否则主要取决于流转交易主体的自愿真实意思表示。在政府未介入的情况下，交易双方自愿、真实的意思表示主要受交易主体自身能力和市场因素影响，如果出现价格失灵，也主要是市场的价格发现功能不足所致;而在政府介入的情况下，则交易双方自愿、真实的意思表示会因政府介入的方式、强度而发生变化，这时的价格失灵则很可能就是政府介入的方式不当所致。
如前所述，当前我国农地呈规模流转的占比并不高，大部分地区的农地流转仍是以分散的转出主体(农户)跟转入主体(承租户)双方自主协商流转为主。这种分散的自发流转交易从表面上看是建立在双方平等自愿的基础上，显得比较公平公正，实际并非如此。因为尽管分散流转仍是我国当前农地流转的主要方式，但是由于分散的农户之间并没有进行沟通与联合，他们都是“单兵作战”，并不存在奥尔森意义上的集体行动的逻辑问题。再加上分散的农户个体普遍受知识、信息、阅历等一系列因素的限制，因而，他们在农地流转市场交易中的能力比较弱，处于非常弱势的地位，但他们的期望值有时又比较高，实际上是处于一种“眼高手低”的境况:即对农地的交易期盼很高，但又没有很强的市场发现能力和市场谈判能力;而农地转入主体普遍具有比分散农户更高的市场发现能力和市场谈判能力，所以，分散的农户通过自主协商方式而得到的农地流转价格普遍偏低。在位置偏远和地形条件恶劣的农村地区，由于企业和工商资本进入相对较少，因此，农户可选择的交易主体也少，农地更多的是一种“沉睡”的资产，在难以发现市场交易主体的情况下，相当部分的农户主体不得不将农地低价或免费送给“村落里的熟人”耕种，因此，这种情况并不是农户心中的最优选择，而是一种市场发育不充分条件下处于弱势地位一方的无奈选择。
分散的农地流转交易价格通常较低(甚至免费)，但这也并不意味着农户一无所获。因为从经济学来讲，一切交易都可以用成本收益来衡量。如果用这种观点来看，那么“村落里的熟人”之间的低价(甚至免费)流转也并非完全无价，而是有另一种“价格”，是一种“租金换乡情”模式。农户一般出于乡土人情目的，对亲友近邻往往不便收取较高的租金，农户将农地低价或免费赠送给亲友近邻，相当于放出了一份“人情债”:这至少拉近了他和亲友近邻之间的关系;他也可以期盼承租其农地的亲友近邻在他需要帮助的时候给他提供帮助。因此，农户将农地低价或免费转给亲友近邻至少是比单纯的撂荒更优的一种选择，也是比单纯撂荒更优的一种资源配置方式。此外，将农地低价或免费转给亲友近邻也不用担心农地被改变用途或遭破坏性使用的风险。
但是，农民收获“人情”关系确实是一种无奈的选择。因为，当前大部分农民经济上并不富裕，他们内心对农地流转在经济收益上的期盼显然要大于在乡情方面的期盼。如果可以在高价与低价+乡情当中二选一，相信绝大多数农民会选择前者。所以，尽管当前这种低价(或免费)流转仍占多数，但这并非出自农户的心甘情愿，也并非市场和价格机制对资源配置调节的结果。因为“村落里的熟人”之间的低价(甚至免费)流转，是价格机制并没有起到应有的调节供求的作用所致。在低价(甚至免费)的情况下，市场价格机制实际上处于一种低价失灵状态，或者说，市场价格机制的发现功能还没有完全“打开”。
目前，我国分散的农地流转绝大部分都是农户自发进行的，而规模性的农地流转则大多数是由政府这只“有形之手”推动形成的，仅靠农户自发或是靠市场(包括中介在内)价格机制调节形成的规模性流转占比非常低。政府的介入虽然推动了农地流转市场的发展，并一定程度上有利于保护农户的权益，但这同时也使农地流转双方形成了对政府的依赖和“索取”性期盼，从而容易形成“高价幻觉”，使农地流转交易价格机制从低价时的市场发现功能不足走向高价时的市场调节功能失灵的另一个极端。
在早期的农地规模性流转中，部分地方政府并非一定扮演了“公正善良”的角色，存在为了促进地方经济发展而获取政绩或是为了完成上级下达的流转任务而不得不搞强制流转等操之过急的行为，在强迫流转中出现一些倾向于资本而压低农地流转交易价格、侵害农户权益的现象。但近年来，这种现象得到了根本的改观，尤其是自党的十八大以来，随着中央对农民权益保护的日益重视，对地方政府在农地流转中的农民权益保护提出了明确的要求，划出了地方政府在推动农地流转中“不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力”的“四不”红线。在中央的“四不”红线约束和发达的媒体监督等多种因素的共同作用下，地方政府侵害农户农地流转权益的行为大为减少。不仅如此，地方政府的介入还弥补了农户个人分散流转中的信息不足和交易能力弱势，农户“背靠大树好乘凉”，由分散的行动变成了集体行动，议价能力也得到了提高，由此产生了高价幻觉。其原因主要有:一是随着经济社会的发展和农地资源稀缺性的提高，农户对农地权益的认识也越来越高，农民不仅将农地看作是单纯的农业生产要素，而且对农地的保障功能、就业功能、财产功能等方面的价值有了更深的认识和更高的期待，从而在农地流转交易中有了更高的要价意识，将农地的以上功能都通通“算入”流转交易价格当中去。二是在规模流转中，每个农民的知识、信息、对市场的认识和谈判能力等千差万别，部分信息灵通、谈判能力强、要价能力高的农户能推动交易价格的提高，而这时的农户又由单一的、分散的个体变成了规模流转中的统一的、集体行动的整体，驱使农户在农地流转中的地位从分散弱势走向集体行动的强势转变，因此，单个农户要价的提高推动着整个流转范围内农地价格的整体提升，从而使农户产生凡是政府推动的规模流转都能提高要价的幻觉。三是经济转型发展中农户也出现了分化，相对于名分农民(长年在城市生活，完全脱离农业生产，仅户籍在农村)和兼业农民(农忙时在家务农，农闲时在外务工)来说，纯农民(生活在农村，纯粹从事农业生产)对农地更加依赖，一旦农地被大规模流转，他们的生产、生活方式和情感依托都将发生很大变化，因此，涉及到他们的农地流转工作将更难进行，他们也会尽可能地提高要价，以弥补自己经济和心理方面的损失。在政府未介入的情况下，这类农民通常在农地流转市场交易中处于弱势地位，但是当政府介入而弥补了他们的知识、信息等不足后，他们或者并不会感恩政府，反而会进一步提高要价;或者心理上虽然感恩政府，但出于弱者的自我保护本能，仍会对政府进行“索取”，进一步提高要价，许多具有“上访”情结的农户正是基于此种情况。而个别农户在与政府沟通、谈判中的强势要价又会对其他农户产生示范和带动作用，从而使规模流转中的农户抬高要价变成一种集体的联合行动，并产生“靠上政府就能提高要价”的价格幻觉。
近年来，不少地方在对中央“适度规模流转”的解读和政策落实方面出现了一定偏差，表现出定时间、定任务、定进度等明显带有急功近利和强制流转的痕迹。在这种情况下，地方政府对农地转入主体也加大了政策鼓励和补贴力度，而政府的过度介入在使农地转出主体产生价格幻觉的同时，也使农地转入主体产生了政策红利期盼与“利润幻觉”。这主要包括:一是政府补贴的“利润幻觉”。近年来，不仅中央对“三农”的相关补贴政策的导向性、针对性、精准性越来越高，补贴的力度不断加大，而且地方政府也都在想方设法加大对“三农”补贴的力度，尤其是对规模化的新型农业经营主体做出的支持更大。部分地方政府已经在实践的基础上改原有按种植面积进行补贴为按照粮食产量总数补贴、按照粮食等级补贴，对规模化的新型农业经营主体加大了补贴力度，提高了补贴的针对性、指向性。本来，政府加大“三农”扶持的力度其本意是降低新型农业经营主体的生产成本和经营风险，鼓励农业生产领域的现代化创新，但在中央和地方政府各类“三农”补贴政策的鼓励下，部分规模化的农地转入主体已经将政府的相关支农补贴视为利润的一部分，形成政府补贴的“利润幻觉”，将达到政府补贴的相应规模等条件视为获取政府农业补贴的“敲门砖”，甚至是为了获取相关支农补贴而来“凑足”流转规模，而不是根据市场情况和自身的经营能力来确定经营规模。二是改变农地用途的幻觉。由于纯农业的比较收益相对较低，因此，部分规模化的农地转入主体可能利用地方政府鼓励流转和支持新型农业经营主体的政策，打政策擦边球，不将流转入的农地从事原有的农产品生产和经营活动，而是想方设法改变其用途。例如，将流转的稻田用地改为养殖用地，将原来的单纯果树种植用地改为观光果业用地，以观光体验收入为主代替原来的以果业收入为主，有些甚至打着新型农业经营的幌子，经营上却完全脱离了农业生产领域。部分农地转入主体将改变农地用途也当作了其可能利润的一部分，并且认为地方政府会默认或者干脆完全不管。三是生产要素的溢价幻觉。在当前城市各行业投资都趋于饱和的情况下，许多投资者将农村视为可以大有作为的投资新天地，想方设法在农地资源方面“抢滩占地”。但也有相当部分的农地转入主体其实对农业投资并没有非常明确的计划，也未作好长期经营农地的规划和准备，往往是醉翁之意不在酒，只想先“占得”一块地再说。其转入农地的目的，除了存在获取政府补贴的期盼外，还有就是对将来农地溢价存在幻觉和期盼，认为随着时间的推移，包括农地在内的各类生产要素价格必将上涨，而自己早期签订的长期农地转入合约则可以坐享溢价红利。此外，可能还期盼将来农地在其它方面也存在溢价，例如，等农地资源将来更稀缺后，就可以获得更多的投资主动权，或是期盼农地经营抵押融资的条件会得到进一步的放宽、获得融资的资格会更加容易等。
如果单纯从流转双方主体对农地价值评价的角度看，这二者是存在巨大差异的，这种情况下是难以达到市场均衡状态，甚至是无法形成交易的。因为“农地承租户只重视农地的经济价值，对农地只进行单维经济价值评价;而农户在转出农地时则会统合考虑农地的经济价值、社会价值与身份价值，对农地进行多维功能性价值评价”[2]。也就是说，农户对农地的多维价值评价会导致其对抬高交易价格产生厚望，从而导致价格幻觉的产生。但承租户仅从生产要素这一维度来评价农地价值，并未有产生任何抬高承租价格的理由，双方对农地的价值评价存在巨大的落差。这种情况下，农户即使有再高的价格幻觉，也无法形成市场交易，因为承租户不可能无缘无故地去满足农户过高的幻觉需求。这就很难解释近年来农地流转市场价格上涨过快和保持高位运行的现象。因为近年来农地流转价格一直处于高位运行，“2005-2015年，尽管中国农地流转率以平均每年20.53%的速度上升，但明显低于同期农地租金平均每年24.6%的上升速度”[2]。但是，如果将承租户的利润幻觉因素也考虑进去，则这种现象就很好理解了。正是因为农地转出主体和转入主体都存在幻觉，并且二者的方向一致，才导致了农地流转交易价格的高企，只要政府这只“有形的手”介入的方式和力度没有太大变化，那么这种由于农地供给方的“价格幻觉”和农地需求方的“利润幻觉”博弈下形成的价格幻觉就会变成现实交易价格，供求双方共同抬高的农地交易价格高位失灵现象也就不会消失。
这种由价格幻觉变成现实价格的现象看似不太合理，但其实符合人们的心理。正如威廉·庞德斯通所认为的那样，价格只是一场集体幻觉，因为在心理学的实验里，人们不仅无法准确地估计“公平价格”，反而会受无意识、不理性、政治等不正确因素的强烈影响[12]。所以，交易价格的形成本来就带有很强的随意性和偶然性。当农地流转处于分散的自发流转时，价格是一种个体幻觉;而当政府介入农地流转后，农户转出主体由自发个体变成了具有共同目标(提高流转价格)的集体行动团体，同时，流转交易价格也由个体自发流转中的低价幻觉走向集体行动中的高价幻觉。其高价幻觉的引致因素包括农地的保障功能、就业功能、财产功能和情感寄托等。同样道理，从承租户角度看，随着政府在农地流转中的过度介入和支农补贴力度的不断加大，相当部分的农地转入主体已经把政府的相关补贴看作是可以稳定获得的、比较有保障的“利润”的一部分。不仅如此，地方政府对投入“三农”资本的扶持和偏爱，还刺激了农地转入主体产生可以向政府进一步“索取”的动机，因此，在改变农地用途和期盼生产要素进一步溢价方面也产生了幻觉。
“农村土地流转本质上是各个利益主体在特定情景场域利益再分配的博弈过程。”[13]主流经济学通常认为市场是实现资源有效配置的最佳方式，价格指挥棒就像一只“无形的手”，命令着供求双方精确地计算自己的成本收益(或效用)，自然地引导着社会资源朝着社会最佳的配置方式进行。同时认为，市场也并不是完美无缺的，垄断、外部性、产品公共性及信息不对称等因素往往会影响市场功能的发挥，甚至导致市场完全失灵。因此，市场经济通常离不开政府的适当介入和干预。但是，政府也并不是无所不知、无所不能的，它也存在着利己动机，即使是政府完全出于公共利益而行事，也可能由于存在有限理性而作出不恰当的行为，导致不但未能帮助市场纠正失灵，反而可能自身政策也存在失灵现象。这正如诺斯所言:“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦”[14](P195)。从理论上讲，土地价格应等于通过竞争市场流转向最佳资源配置方式所能获得的预期净收益(或效用)的折现值的总和，如果达不到这种最佳状态，就是存在效率损失[15]。但现实情况是，在我国农地流转市场中，在没有政府介入的情况下，农民往往处于弱势地位，市场的价格发现功能得不到有效实现，农户流转收益也很难得到保障;而在政府介入的情况下，通常就会形成较大规模的流转，此时农户由分散的个体走向了统一行动的集体，市场适应和交易能力得到大幅度提升，农地流转收入和福利也得到很大的增进。但是，由于政府介入的过度，导致不仅农户对政府形成了一种依赖，而且规模流转的承租户也对政府形成了同样的依赖，并且供求双方依赖的方向一致性引起了交易价格由低位失灵走向高位失灵，这同样影响着农地的资源配置效率。近年来，随着国家支农政策实招和“干货”的不断增加，农民增收的途径得到很大拓展，在农地流转收入占整个农民收入比重不断下降，以及农村的社会保障机制不断健全、水平不断提高的背景下，农地流转规模增速反而下降，说明农地交易价格的高位失灵已经阻碍了流转的进一步发生，其对资源配置效率的消极影响已经显现。
农地流转价格高位失灵本质上是由流转价格过高而导致的土地流转市场资源配置失灵的一种现象。当农户的“价格幻觉”和承租户的“利润幻觉”不一致时，将对正常的农地流转产生阻碍作用，从而影响交易的实现;当二者一致时，这种价格高位失灵并不妨碍真实交易的形成和实现，只是对交易的资源配置效率产生影响。具体来说，一是高价幻觉成真导致农地流转价格过高，从而会影响到承租者的成本收益，挤压其利润空间，导致只有通过政府给予规模化承租者高额补贴才能让其维持正常利润，有些规模承租者甚至加上政府补贴也还要亏损，从而使这种价格体系下的农地流转市场不具有可持续性。二是增加了农地转入户违规改变农地用途的冒险几率，因为将农地按通常的农业生产要素来经营的成本已经抬高，难以获得正常利润，承租者出于获利的动机，可能会违规变更农地用途，做出破坏农业经营环境等短视和急功近利的行为。而农地流转的目的并不仅仅是为了获得适度规模经营的需要，保护耕地质量也同样重要，如果政府介入和补贴过多，带来的反而是承租户增加违规改变农地用途的几率，那么这种流转的资源配置方式是不可取的。三是排挤小规模农地转入主体，形成马太效应。由于政府的农地流转补贴政策通常限定了需要达到多大规模等若干条件，这就使得中小规模的承租者由于达不到要求而不能获得同等补贴，实际上处于不利的竞争地位，容易造成“赢者通吃”的局面。不仅如此，而且政府统一流转“抬高”的地租还会使周边农民产生期待，会捂住农地坐等承租大户来租地，这会使中小规模转入主体更加难以租地。因此，这在一定程度上不利于农地流转适度规模的结构优化，也不利于农业供给侧改革中对中小型新型农业经营主体的培育。
地方政府积极介入农地流转，既有落实中央有关促进农地适度规模流转，发展多种形式适度规模经营的文件精神的因素，但也不乏招商引资和促进地方经济发展的政绩动机。不管地方政府促进农地流转的最初动机怎样，但过度的介入和大量政府资源的投入吊高了农地流转供求双方的“胃口”，使农地流转供求双方都对政府形成了依赖的惯性，这不仅会使得地方政府增加财力成本，而且也增加了违约带来的社会风险。主要有:一是转入主体的违约风险。有相当部分的农地转入主体可能并没有很明确的赢利计划，而是将投资的可持续性建立在政府补贴的基础上，甚至有的完全是为了获得补贴而来“凑足”规模流转的相关条件。而一旦因为条件不足而不能获得政府相关补贴时，可能就马上陷入经营困境，无法维持，有些甚至干脆跑路，由此引发农户权益得不到保障而可能产生群体事件，给社会安全稳定带来隐患，留下的“烂摊子”就只有政府去收拾了。二是破坏农地资源环境的风险。在承租成本提高的情况下，为了获得利润，必然有承租者会冒险违约改变原先约定的农地用途，多打政策擦边球，甚至严重破坏农地的原来生产经营环境，导致和农户产生纠纷。这也是部分农户宁愿将农地低价转给“村落里的熟人”而不愿意转给规模承租户的原因。三是农地生产要素溢价的风险。农地流转交易价格过高，增加了承租者的农地持有成本，因此，承租者必然想方设法通过促使农地生产要素溢价的方式去融资，以土地经营权抵押获取资金就是规模化承租者可以利用的新型融资方式。但是，这种融资方式具有多重风险，因为一旦承租户因经营不善而无力还贷时，受损的不仅是其自身，还会引起抵押权人处置风险、社会农地资源的浪费、社会不稳定等后果。
从整个社会角度来看，农地流转的必要性在于提高农地资源的利用效率，降低农地规模经营主体的生产经营成本，增强竞争力。即通过适度规模流转而带来适度规模经济，包括利用机械化生产替代传统的手工农业、规模生产者比传统的单个农民经营者更专业等。但如果农地流转带来的效率提高不足以抵消农地流转过程中所产生的负面效应，则这样的农地流转不是理想的。面对市场自身存在的不足，政府的适当介入是必要的，它对于克服农户个体的不足、发掘农地市场的价格发现功能、促进农地流转市场的发展起到了无可替代的作用;但是，如果政府介入过度，承担的责任和义务过多，又会造成“抬高”流转价格而导致有效资源配置不足等一系列消极后果，这也是不可取的。因此，在乡村振兴和当今农业竞争形势严峻的背景下，促进农地适度流转的核心要义在于政府做好“守夜人”，让“看不见的手”来引导农地资源的流转和配置。政府可以在提升农户的市场适应能力、建设农地交易信息数据库、搭建好农地流转市场交易平台、提供法律服务、严厉打击违法违规行为等方面加大力度，但要摆正自身的角色定位，要“有进有退”，不可介入太多太深，不能过分干预市场，更不能替代市场的定价功能，而要遵循以市场定价为主、政府干预为辅的原则，让市场在促进农户增收和降低新型农业规模经营主体的成本之间寻求合理的平衡。
本文主要是在前人对农户存在价格幻觉的实证基础上，侧重于从理论上分析这种价格幻觉是如何从虚幻变成现实的，其原因是农地承租户也存在利润幻觉。一旦农户的“价格幻觉”和承租户的“利润幻觉”存在方向一致的惊人耦合，就会促成价格高位失灵的非正常均衡现象。而这种高位失灵的价格，并不完全是市场供求关系的真实反映，它一定程度上是政府干预不当的结果。均衡价格的高企虽然给农户带来了实惠，却增加了政府的财政负担，也提高了承租户的经营成本和风险。因此，需要政府正确定位自身的功能，适当地进行纠偏。
本文的不足在于，对承租户的“利润幻觉”仅从理论上进行了规范分析，缺少实证的支撑，今后仍有待于从实证的层面进一步拓展研究。
作者简介： 高建设(1974-),男,江西高安人,江西行政学院院刊编辑部副教授,主要从事“三农”问题研究。;
基金： 江西省社会科学规划项目“欠发达地区农地流转风险与农民可持续生计关联研究——以江西为研究对象”(14YJ23);
来源：求实2019年06期