摘 要：中国的城市化道路已走过70年历程, 取得了辉煌的成就。由于中国制度安排的特殊性, 使中国形成了一条独特的城市化发展道路。其鲜明的特色就是政府的主导性, 两大制度背景就是户籍制度与土地制度。在两个制度的交互影响下, 中国城市化过程中, 出现了诸如农民工、城中村、土地城市化等具有鲜明中国特色的城市化问题。回顾70年间城市化发展历程的变迁及取得的成就, 并对两大制度背景对城市化的影响以及中国城市化的主要动力进行梳理, 同时还就城市化过程中出现的一些主要问题进行了详细地分析, 力图为未来城市化发展由高速度到高质量转变提供政策建议。
一、引言
工业化与城市化被视为经济增长的两大引擎[1]。改革开放初期, 工业化的迅速发展推动了中国经济开始高速发展。20世纪90年代中后期, 在外向型工业化快速发展的同时, 中国城市化也开始了其加速历程, 并成为中国经济进一步发展的新动力[2]。在工业化与城市化的推动下, 中国经济保持了30多年的高速增长, 被称之为“中国奇迹”。发展为一个高度开放且具有高度竞争力的经济体。中国经济的发展进一步推动了城市化的快速发展, 城市化率从1949年的10.6%增长到2018年的59.58%, 城镇常住人口增加了约7. 7亿人, 如此大规模的农村人口迁移到城市, 成为世界城市化发展历史上的一个经典案例。
城市化进程中, 由于中国制度安排的特殊性, 使中国形成了一条独特的城市化发展道路。其鲜明的特色就是政府的主导性[3,4], 两大制度背景就是户籍制度与土地制度。户籍制度阻碍了人口在城乡之间的流动, 限制了农民在城市定居的权利, 成为中国城市化的主要障碍之一[5,6,7,8], 而地方政府垄断了土地使用方式转让的审批权, 基于晋升与财政目标, 通过出让土地获取晋升概率、增加财政收入, 导致了中国城市土地规模的迅速扩张[9,10]。在两个制度的交互影响下, 中国城市化过程中, 出现了诸如“农民工”“城中村”“化地不化人”等具有鲜明中国特色的城市化问题。这些问题与矛盾愈演愈烈, 严重阻碍了城市化的高质量发展。如何解决这些问题, 成为推动中国未来城市化发展的重点。
1949年至今, 中国城市化道路已经走过70年的历程。这一历程并非一帆风顺, 也经历过曲折甚至有倒退, 但最终实现了飞速的发展。因此, 总结中国70年的城市化发展的成功经验, 反思和纠正过去存在的问题, 对于未来中国城市化的进一步发展具有十分重要的意义。基于此, 本文回顾了70年间城市化发展历程的变迁及取得的成就, 并对两大制度背景对城市化的影响以及中国城市化的主要动力进行了梳理, 同时, 我们还就城市化过程中出现的一些主要问题进行了详细地分析, 力图为未来城市化发展由高速度到高质量转变提供政策建议。
二、70年中国城市化的发展历程
(一) 1949-1978年间城市化
1949-1978年中国城市化进程缓慢而曲折, 城市化水平由1949年的10.6%增加到1978年的17.92%, 30年间增加了7.32%, 1979年的城市化水平低于1959年的水平;城市数量由1949年的136个增加到1978年的192个, 30年间增加了56个 (见表1) 。期间, 在城市与农村推行了一系列的制度安排, 对中国的城市化产生了深远影响:
统购统销制度的建立。1953年10月16日, 中共中央颁布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》建立起了粮食的统购统销制度。后来, 这一制度拓展到棉花、布匹、食油等近200种。统购, 即统一收购, 政府将农民的粮油等进行强制收购, 农民必须保证国家收购后才能留存粮油;统销, 即统一供应, 政府有计划供应城镇居民粮油等食品。国家禁止粮油买卖, 粮油市场消亡。1985年, 国家不再对农村下达指令性的收购计划, 1992年随着社会主义市场经济体制的建立, 施行了39年的统购统销制度正式废除。
人民公社制度建立。人民公社是政社合一的农村基层组织, 是国家行政权力与社会权力高度统一的基层政权组织, 人民公社管辖了生产、建设、民政、教育、医疗、治安等几乎一切事宜。除政社合一外, 人民公社还有一个特点是“一大二公”, 即规模大公有化程度高。1958年7月1日中国第一个人民公社成立, 随后全国农村99%人口加入人民公社, 1979年人民公社被陆续废除, 1984年底中国99%的人民公社被废除。
户籍制度的建立。1958 年由全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》, 正式确定户口制度, 严格限制农民迁移到城市, 小城市居民迁移大城市, 除升学、入伍等事务外, 城乡人口流动几乎停止。
单位制的形成。1949 年以前中共领导的革命根据地在若干年的艰苦斗争中逐渐形成的一种特殊的管理体制, 这种体制的突出特点是供给制, 对革命干部和革命群众的衣、食、住、行、生、老、病、死、伤残、学习等各个方面根据其不同的等级执行不同的标准。1949年之后单位制从党政军机关扩展到所有的国营和集体所有的企事业机构中, 单位成为城市最为基础的细胞。单位承担了职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险、卫生防疫、子女上学、班车服务、生老病死、安全防卫等职能, 单位是国家政策的落实者、资源的最终使用和支配者, 是国家调控和控制体系的主干部分, 也是国家控制或管理城市居民的最重要载体。
(二) 1978年后的城市化
从乡土中国转向城乡中国。1978年之后, 中国城市化进入快速发展时期, 城市化水平从1978年的17.9%增加到2018年的59.58%, 1979-1995年城市化速度每年提升0.7个百分点, 1995年之后, 城市化速度更快达到1.3～1.5个百分点, 1978-2018年城市化速度每年提升为1个百分点多。1998年中国城市数量达到668个, 100万以上人口城市达到40个, 50万～100万人口城市达到53个, 20万～50万人口城市增加更多, 达到218个, 20万人以下小城市也发展到377个。2017年1000万人口以上城市达到7个, 500万～1000万人达到9个, 100万～500万人城市达到124个, 50万～100万人城市达到138个, 50万人以下城市达到380个。1978年后的城市化是中国历史上从没有过的重大事件, 是中国发展的奇迹, 也是人类历史上最大规模的城乡人口流动。经过40年的城市化, 实现了从乡土中国到城乡中国的历史转变: (1) 城市常住人口首次全面超过农村常住人口; (2) 工商业产值比重都全面超过农业, 以农为本的小农经济社会逐步让位于以工商业为主导的城市社会; (3) 城乡的双向人口流动, 农村人口大规模向城市流动, 城市居民短期 (如春节) 大规模向农村流动, 而且拥有巨大的流动人口, 1990年为2135万人, 2010年达到26100万人, 流动人口占总人口的近20%; (4) 中国传统乡土社会最终走向解体, 城市社会体系仍处于剧烈变动之中; (5) 城市问题的解决, 需要解决农村问题;农村问题的解决, 更需要从城市角度来解决。
2006年以来, 城市化一个显著特征是城市化水平的区域差异。东部地区和东北的城市化水平多数在60%以上, 中部地区介于50%～60%之间, 西部地区在50%左右, 西藏最低为31.14% (见表3) 。
三、中国城市化的两大制度背景
在中国城市化进程中, 有两大制度因素产生了重要影响:一是户口制度;二是土地制度。中国有悠久的户籍登记制度, 战国时期各个诸侯国家就开始大规模的编户入籍, 但一直以来, 其并不起到严格限制人口自由迁徙的作用。新中国建立后, 为实施发展重化工业战略, 1958年由全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》开始构筑城乡人口迁徙的壁垒 (城市间的人口迁徙也受到限制) , 该条例规定了人口的登记制度, 规定了人口制度中的常住地制度, 规定了人口迁徙的严格的限制条件, 户口制度正式形成。这套户籍制度具体由公安机关管理, 对迁移进行严格的事前审批, 以户为单位进行登记注册, 每家都有一个户口本。在户口制度下, 没有户口人们便无法居住、旅游、入学、结婚户口制度不再是单纯的登记与调查之用, 而是与各种福利待遇身份等挂钩。1978年以来, 中国逐步放松户口制度, 农村人口逐步获得向小、中、大城市迁徙的权利, 人口自由迁移成为改革方向, 但是城乡分割的劳动力市场仍然存在, 农民工的市民化还没有完成, 户籍、居住、身份三证合一还没有完成。
新中国建立以后, 逐步消灭了土地私有制, 建立起土地公有制。1982年《宪法》第十条第一次明确了城市土地属国家所有, 农村土地属集体所有, 并赋予了国家当出于公共利益考虑, 可依法征用土地的权利。至此, 中国土地公有制度正式确立, 公有制包括国有和集体所有两种基本制度, 无论城市或农村土地不准买卖, 土地市场消失。1978年以来中国土地制度进行了比较系统而全面的改革, 改革的主要方向是在坚持土地公有制的前提下的土地的市场化。1988年《宪法》修正案删除了不得转让土地的规定, 《土地管理法》作了相应修改, 这就从宪法和法律上确定了土地使用权与土地所有权可以分离, 确定了城镇国有土地有偿使用制度。随即, 海口、厦门、广州、天津等城市制定土地使用权有偿转让的条例或规定。1998年《土地管理法》正式赋予地方政府对土地使用转让的审批权。土地有偿出让制度规定地方政府可以将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式依法出让, 并有权获得土地出让金。
通过户口制度, 限制人们的迁移和迁入城市的权利, 筛选人们进入城市的等级与规模;通过土地制度, 政府分享土地的收益并限制农地的交换与增值, 为大规模城市化特别是土地城市化提供资本。两种制度交织在一起, 渐进式演变 (见图1) 。虽然户籍制度经历一系列改革后, 不再严格限制人口流动, 但是城乡二元体制仍然存在, 户口与福利待遇身份等挂钩的问题并没有改变, 人口自由迁徙并不能完全实现。虽然土地市场化的进程不断推进, 但农村土地和城市土地市场仍然是分割的, 农村集体用地必须通过政府征收变为城市国有土地才能进入国有土地使用权交易市场, 客观上存在两种土地制度的“制度差”。因此, 人口自由迁徙、形成城乡统一的劳动力市场, 土地的市场化、形成城乡统一的土地市场仍将是中国户籍和土地制度发展的方向。
图 1 中国城市化的两大制度因素
三、城市化发展的主要动力
(一) 户口制度渐进改革是城市化的直接原因
城市化快速发展的直接原因是户口制度的渐进改革。1978年, 中国开始进行改革开放, 户籍制度改革也拉开了序幕。户籍制度改革的脉络是20世纪80年代逐步放开农村人口向集镇迁移、向小城镇迁移, 90年代放开向中小城市迁移, 2000年以来放开向中等城市、大城市迁移, 是一条渐进式放开户口的过程, 在这一过程中由限制农民进城到鼓励农民进城, 由限制农民落户到鼓励农民落户, 由限制向小城市迁徙到限制向大城市迁徙, 流动人口由限制获得城市公共服务到逐步有条件获得城市公共服务。1984年1月1日, 中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》, 允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户, 这是1958年以来第一次赋予农民迁移到城镇的权利, 至此中国的城市化进程开始了新篇章。
(二) 对外开放是城市化的主要动力
城市化的拉力来自于中国的改革开放特别是东南沿海的改革开放和经济的发展及其随之而来的对劳动力的巨大需求, 特别是广东、福建、浙江、江苏、上海等省市的巨大需求。经济发展与户口制度双向作用, 推动着城市化的快速发展, 经济发展需要放松户口制度, 户口制度的放松又促进了经济发展, 尤其是需要大量劳动力的劳动密集型产业的优先发展。“孔雀东南飞”, 飞入东南沿海的城市而不是当地的城市成为人口流动的最生动写照。当然, 人口向东南沿海集聚也符合世界人口向滨海地区集聚的趋势, 除了东南沿海的经济发展拉力外, 还和东南沿海地区的比较优越的自然地理条件有关。
(三) 政府主导是城市化的突出特色
中国城市化的突出特色是政府主导, 政府主导表现在两个方面:
1.政府推动城市化, 与大多数发达国家的自发演进城市化不同, 中国城市化是地方政府推动的, 这种推动又以2008年为分界线划分为两个阶段。第一个阶段, 地方政府主要是利用零工业地价或低的工业地价、压制劳动力价格来吸引企业建设开发区从而带动城市发展, 这一阶段可以称为以地引资阶段。第二个阶段是以土地为载体, 借助于各种城市融资平台, 发行地方债, 利用城市资本杠杆来实现资本的累积, 推动城市化发展, 可以称为以地生财阶段或杠杆城市化阶段。
2.政府规制城市化, 主要是在对土地的规制和对城市数量规制上。土地的规制表现在两个方面, 其一, 征地规制, 中国实行的土地公有制有两种实现形式, 即农村集体所有制和城市的国有制。长期以来的征地制度是由地方政府从农民手里低价征收土地然后高价卖出, 差价则被称为土地财政。这一制度曾为中国城市化的原始资本积累和资金需求做出了历史贡献, 但这一制度是以农民利益受损为代价, 因而不能持续维持。其二, 城市建设用地的规制, 即土地配额制度, 即由中央政府确定各地区可以增加的建设用地指标, 这一计划指标的区域分配往往不能体现各地区的城市化对土地的具体需求, 造成了人与土地配置的空间不匹配, 东部地区城市化需求土地多而配额则相应的少, 而中西部地区则相反。城市数量的规制表现在设立城市上的行政级别限制, 中国的城市行政级别都是县级以上, 县以下不设市, 又因为土地公有从而民营城市化受到禁止, 从而中国城市数量从1978年的193个到2000年增加到658个, 再到2018年的671个, 20年间城市数量增加较少。中国近2万个建制镇中人口超过10万的镇为300多个, 这些镇均具有“城市特征”, 但由于城市行政级别规制而不能设市。
四、中国城市化中存在的问题
(一) 农民工
虽然户籍制度对人口流动的限制随着改革有所放松, 但是农民仍受到户籍制度、土地制度的制约而无法实现自由迁移, 尤其是迁移到大城市和特大城市, 人已经迁移, 而户籍仍在原籍 (多是农村) , 2000年人户分离人口为1.44亿人, 2012年达到2.79亿人。正因为这种情况的存在, 我国的城市化水平按不同口径计算有巨大的缺口, 2015年按照常住人口计算我国城市化率已经接近55%, 按户籍人口城市化率仅为36%左右, 中间约有20%的缺口, 城市常住人口达到7.5亿, 其中就包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口 (见图2) 。这些农民工在城市无法平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等公共服务, 导致一系列复杂的社会经济问题, 被称为城市的“新二元结构”。
图 2 中国城市化的缺口
资料来源:相关年份《中国统计年鉴》和《中国人口统计年鉴》。
农民工是中国城市化过程中的特有现象, 其他国家没有农民工现象, 这是中国的户籍制度决定的。中国的农民工数量巨大, 2014年全国农民工总量为27395万人, 其中, 外出农民工16821万人, 本地农民工10574万人 (见表4) 。
农民工以青壮年为主, 2008年16～20岁占10.7%、而2017年为2.6%, 21～30岁占35.3%、而2017年为27.3%。50岁以上的农民工比例2008年为11.4%, 2017年则为21.3%, 年长的农民工比例在增加, 年轻农民工的比例在减少, 二代农民工在增加。在有些城市农民工的年龄更大, 如北京2016、2017年农民工的平均年龄是44.7岁和45.3岁 (见表5) 。
2014年, 农民工中流入地级以上城市的农民工10885万人, 占64.7%。其中, 8.1%流入直辖市;22.4%流入省会城市;34.2%流入地级市。表6显示, 2016年和2017年跨省流动农民工77%流入地级以上大城市;省内流动农民工53.9%流入地级以上大城市。东部地区省内流动多, 而中西部地区则是跨省流动远大于省内流动, 流动的方向主要是东部地区。应该指出1978-2010年中西部流到东部地区的农民工多是不带子女, 留守儿童在中西部地区成为重要的社会问题;2010年后开始有部分农民工回流到中西部, 但主要流动方向没变 (见表6) 。
农民工主要从事制造业、建筑业、批发和零售业以及住宿与餐饮业。2014年中国农民工在第二产业中从业的比重为56.6%, 在第三产业从业的比重为42.9%, 其中, 从事批发和零售业的农民工比重为11.4%;从事交通运输、仓储和邮政业的农民工比重为6.5%;从事住宿和餐饮业的农民工比重为6.0% (见表7) 。建筑业是农民工传统务工的主要行业, 近年来由于中老年农民工退出建筑业, 建筑业的从业人口在减少。
农民工也是在中国特有的制度背景下城乡分割的二元社会向城乡统一的社会的特有现象, 农民工现在已经成为中国工人的主要组成部分, 但大多数农民工还无法享受城市居民同等的教育、医疗、住房等服务, 受到不公正的对待, 其身份也受到歧视[11,12,13]。因而给予农民工自由选择的权利、促进农村工的市民化、拓展农民工的职业和地位垂直上升的空间是避免从老的二元分割走向新的二元分割的急迫任务。
(二) 土地城市化
中国城市化及其城市发展的突出的特点是土地城市化与人口城市化的异速发展, 城市土地规模的迅速扩张。2004-2014年中国的城市化率增加了13.1个百分点, 而建成区面积增加了85%, 如表8所示。
中国土地开发和出让的主导力量是地方政府。土地出让规模迅速扩张, 一方面是由于城市人口规模不断增长、城市工商业和居民住宅的需求迅速增长所致;另一方面也与地方政府以土地征用、开发、出让来发展地方经济的发展模式有关。地方政府通过对土地一级市场的垄断, 以较低价格取得农业用地, 进行平整开发后再以高价格出让, 从中获得了大量的土地出让金, 之后, 再以这些资金征用新土地, 并结合金融资金投入城市建设。对地方政府, 这不仅能大幅增加政府预算内和预算外的收入, 也能迅速扩大基础设施投资、吸引外资、改变城市面貌, 推动地方经济发展[14]。因此, 中国城市的蔓延过程与地方政府“经营城市”“经营土地”的行为取向密不可分, 其突出的特征就是到处大兴土木, 城市的变化日新月异[15]。
中国土地城市化的基本模式是:“摊大饼”式的房地产开发+开发区+大马路+大广场。“摊大饼”是城市空间由老城区层层向外推进, 而开发区则是在城市边缘建立起的新工业区或新城区, 很多开发区本质上属于边缘城市, 大马路和大广场这些可视化公共设施也是各城市建设的必备要素。土地城市化往往采取先圈地, 后建房, 然后再填充人或产业形式, 因此短期或长期的“空城”普遍存在。
在城市边缘建立名目各异的开发区是城市土地空间开发的另一种形式。中国的开发区包括经济技术开发区、保税区 (又称自由贸易区) 、高新技术产业开发区、国家旅游度假区、综合开发区、新区等。根据行政级别又可以分成国家级开发区、省级开发区、市级开发区、县级开发区等。2017年, 国家级开发区中有国家级经济技术开发区219个、国家级高新技术产业开发区146个、国家级保税区13个、国家级出口加工区66个、国家级边境经济开发区15个、国家级新区15个。省级开发区的数量更多, 例如北京良乡经济开发区、北京大兴经济开发区、北京天竺空港经济开发区等多家经济开发区。还有一类开发区为大学城, 北京、广州、天津、上海、南京等众多城市都有大学城。
政府基于财政目标推动城市土地规模扩张, 的确促进了中国城市化的迅速发展[16]。然而政府主导的外生型城市化由于要素在现行土地制度和户口制度的限制下不能自由流动以穷尽集聚效应, 使城市土地和资本相对人口而言过度扩张, 导致土地利用效率的低下, 以土地密集和资本密集为主要特征的城市化过程, 对中国真实城市化率的提高贡献甚微, 陷入城市自我现代化的困境, 也违反国情和环保的要求, 难以持续[17,18], 而大规模超标低效的新城建设增加了地方政府债务负债率[19]。因此, 由土地的城市化转向以人的城市化为主是未来城市化的重要发展方向。
(三) 城中村
20世纪90年代中后期, 城市蔓延和郊区化进程加速, 城市边缘区土地被大量征用, 原有农村聚落为城建用地所包围或纳入城建用地范围形成类贫民窟的“城中村”[20,21]。在城市化迅速的沿海发达地区, 城中村已是一个存在已久的现象[22]。城中村的土地属于集体所有制, 基本上不存在农业用地, 以宅基地与其他建设用地为主。其建筑物也大多是农村式的家庭独栋建筑, 没有进行统一规划设计, 因此建筑密度与容积率都比较高, 违章搭建建筑多, 相应的基础设施建设比较缺乏。其主要的人口结构以外来人口为主, 人口文化素质普遍不高, 社会治安难度大, 本地居民与外来人口相互隔离, 只是房主与房客的关系。城中村村民的经济来源主要是房屋出租租金收入、小规模的商业、餐饮与集体经济分红。外来流动人口在城中村主要是为了寻找便宜的居住地, 部分在本村从事一些经营活动。
城中村形成的制度根源是城乡分割的二元体制, 其直接原因是急速城市化过程中政府所实施的短期性低成本化的土地征用政策, 是中国城市化变迁中的一种特有现象。由于城中村普遍存在基础设施薄弱、房屋建筑混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题, 许多人视其为城市的“阴暗面”, 破坏了城市形象, 给城市管理和发展带来混乱, 因此, 改造思路主要是消灭城中村。被忽略的是, 城中村实际上为城市流动人口提供了大量的廉租房, 同时也为城市化过程中的失地农民提供了社区保障与经济来源, 对控制城市的营商成本也起到重要作用。爱德华·格莱泽[23]在《城市的胜利》里提出, 城市中存在的贫困现象事实上体现了城市的优势, 而非劣势, 贫民区实际上为穷人提供了走出贫困的道路。城中村实际上也为流动人口与失地农民提供了这样的功能。如果没有认识到这一点, 只从城市景观的角度考虑一味消灭城中村, 只会让农民工陷入更为不堪的境地, 并且使城市失去吸引力。
(四) 城市行政等级
新中国成立后, 地方行政单位逐步形成省 (自治区、直辖区) 、地市 (州) 、县 (县级市、旗) 和乡 (镇) 四级, 下级单位直接受上级行政单位的垂直管理体系。中国的地方政府不仅层次多, 而且每一个层次都具有一定的行政级别, 这些行政层次与党内的层次、政府组成部门的层次又是一一对应。中国还有一类特殊的功能区如各种开发区新区也有行政级别, 如天津开发区为正厅级。行政级别的复杂性还体现在相同的名称而对应不同的行政级别, 如直辖市的局为正厅级, 而县的局为正科级, 如重庆市公安局局长为正厅级, 而香河县公安局局长则为正科级。地方政府的行政性是中国地方政府与发达国家地方政府不同的地方, 西方发达国家的城镇自治, 城市一般没有行政级别, 官员也没有行政级别。
行政中心是各级政府的所在地。这里集中了各级政府机构、高等院校、科研事业单位、金融机构、国有企业、大型医院、文艺团体。由于接近权力中心, 便于享有行政资源与公共服务, 外商投资、私营企业、各类优秀人才以及能够影响决策的成功人士大多选择行政中心城市办公与居住。由于地理临近效应以及各种政治资源和社会资本集聚于此, 使中央政府倾向于将更多资源投向首都、直辖市和副省级城市;省级政府把更多资源投向省会 (首府) 城市, 而地级市则把更多资源投向中心城区。以人均市政公用设施建设投资为例, 城市行政等级越高, 人均占有的投资就越多。特别是自1999年以来, 政府可掌控的国有资本也在不断向拥有较多政治资源的行政等级较高的城市集中。这说明, 在现有的资源配置格局下, 一个城市的行政等级越高, 就越靠近主导资源分配的权力中心, 所获得的各种机会和资源就会越多, 也就越有能力进行城市规模扩张[24,24]。
中国城市由于行政等级导致资源分配不平等, 再加上市场力量导致的交互效应, 使行政等级高的大城市过度膨胀而行政等级较低的城市发展滞后。
在政治集中、财政分权与行政性城市安排的情况下, 中国城市政府间的竞争成为常态, 为增长而竞争、为晋升而竞争成为治理体制的主要影响。地区间竞争不仅导致地方政府对本地区外的企业采取歧视性政策, 即使对本地区内的不同企业也存在歧视, 追求任期内政绩最大化的地方官员为了吸引外资, 通常对本地民营资本的市场准入进行限制等。这种竞争格局在一定程度上扭曲了资本和劳动力等要素资源的市场化流动, 阻碍了地区经济增长的收敛。
五、未来城市化发展展望
中国的城市化道路已走过70年历程, 取得了辉煌的成就。然而, 由于中国特殊的制度背景与政府的许多错误干预政策, 城市化过程中也出现了一些问题。未来城市化一个总体思想是:从过去以土地城市化为主转向真正的人的城市化道路, 减少政府力量对城市化发展的直接干预, 政府应积极履行提供公共服务的职能, 发挥市场力量在城市化进程中的主导作用。
(一) 完全放开户籍制度, 允许人口真正实现自由迁徙
这是解决农民工问题的关键措施。目前户籍制度虽不再严格限制人口流动, 但是城乡二元体制仍然存在, 户口与福利待遇身份等挂钩的问题并没有根本性地改变。2015年12月国务院公布《居住证暂行条例》, 2016年1月1日起全面施行居住证制度。2016年2月5日《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》发布, 要求加快制定公开透明的落户标准和切实可行的落户目标。暂住证、蓝印户口、居住证等是中国户口制度渐进式改革产物, 是有限的户口制度, 中国公民正一步一步通向自由迁徙之路。未来的重点仍然是全面放开城市户籍限制, 逐步实现城市常住人口公共服务的均等化, 实现真正地自由迁徙。
(二) 建立城乡统一的土地市场, 实现土地使用权交易市场化
地方政府之所以能够通过土地出让, 获取大量的土地财政收入, 根本上是由于城市与农村的土地市场分割, 地方政府垄断了土地使用权转让的审批权。因此, 土地市场改革的重点是处理好城乡两种土地制度, 不断缩减两种土地制度在土地使用、交易等权能方面的“制度差”, 农村土地改革要更清晰地界定农村的租佃权、不断增加农村土地的权能, 不断放松农村土地的非农用途管制, 实现农村土地与城市土地的市场的统一。在实践中积极推动十八届三中全会决议精神, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。使各级政府不再垄断地源, 农村集体可以直接以所有者的身份, 在市场上通过平等交易出让土地。同时, 要进一步规范地方政府“以地引资”与“以地融资”的城市发展模式, 扭转地方政府对土地资本化滥用的现象。
(三) 城市应包容城中村的存在, 改造也应该以存续为前提
城市特别是大城市应该允许城中村的存在。如果要改造, 也要以改善村民与流动人口的居住环境, 提升生活质量为目的。但是, 许多的城中村改造只是想通过城中村改造获取原本的区位优势, 以寻求这种区位所衍生的巨额经济利益。这样的改造模式, 最后只会让城中村的村民失去经济来源, 也让低收入流动人口失去了安身之所, 而且并不能真正的让城中村消失, 而只是在其他地方形成新的城中村而已。城中村的改造, 要避免异地新建农民公寓, 应实行“原位改造”, 对位于中心城区的城中村, 通过改变其物质空间模式, 最终构建保证城中村村民及集体物业收益来源的空间系统, 其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能[20]。
(四) 城市化发展去行政化, 建立公平的竞争环境
尽管行政等级高的城市获得资源的能力更强, 但这些资源利用效率是否更高还存在争议[25]。并且, 城市的行政等级还导致了中国大城市规模快速增长与中小城市发展滞后, 在一定程度上扭曲了资本和劳动力等要素的市场化流动。因此, 需要改革传统的等级化的城市行政管理体制, 城市发展去行政化, 县以下设市, 为城市发展创造公平的竞争环境。要尊重城市发展的内在规律, 发挥市场在资源配置中的主导作用, 以此提高城市要素资源的配置效率, 纠正由于行政手段导致的大量资源集中于某些城市的扭曲现象, 实现城市体系的合理发展。
来源：经济问题2019年09期
作者：踪家峰 林宗建 南开大学经济学院南开大学周恩来政府管理学院
基金：科技部国家重点研发计划(2018YFC0213600)； 国家自然科学基金项目(71561137003)；