摘 要：系统梳理新中国成立以来国家农村发展战略的实践可以发现,由国家政治约束所决定的农民市场机会多寡和由农民个体能力与资源约束所决定的农民市场机会可自主利用程度是制约农业农村发展和农民收入增长的关键性因素。从农民市场机会利用角度看,新中国成立70年来,农民的市场机会经历了“市场机会关闭”“市场机会自发识别与普遍利用”和“市场机会难以识别与精英利用”等三个阶段。未来适应推进乡村振兴之需要,应通过政策调整和公共服务供给侧改革创新引导农业农村发展走向“市场机会创造与促进普遍与有效利用并重”阶段,致力于让更多的农民有效地利用市场机会。
农业农村发展与农民致富增收都离不开市场经济发展所提供的市场获利机会。也正是因为如此,2019年3月底在中国农业大学人文与发展学院召开的“小农户的市场对接:新机制、新实践、新理论”研讨会上,与会研究者专门就小农户对接市场中的实践模式、理论分析和发展困境进行集中探讨。市场机会对于从根本上解决“三农”问题,尤其是在促进农民致富增收方面的重要作用在理论界已经基本达成共识。费孝通早在20世纪30年代曾指出,解决乡土中国基本问题的根本出路在于“恢复农村企业”[1]238,其实质就是强调农业农村发展问题要借助市场机制,让农民更多地利用工业发展带来的非农就业机会。而伴随着中国农村经济社会的发展变迁,陆益龙则进一步明确指出,解决后乡土中国基本问题的根本出路在于有效率发展给农民创造的市场机会[2]30。更多研究者则是从宏观角度切入,强调加快农村市场化进程在促进农民增收和城乡经济协调发展中的核心地位[3]1-2,[4,5,6,7]。还有部分研究者进一步强调农村要素市场化在促进农村发展中的核心作用,认为农村要素市场化受阻是造成农民收入增长缓慢乃至农村发展滞后的关键原因[8,9,10,11,12]。上述研究文献的切入视角虽不尽相同,但其基本主张是一致的,即强调解决“三农”问题必须让农民能够充分地利用市场经济发展所提供的获利机会。
如此,能否获得平等的市场机会进而让农民所生产的商品和所拥有的生产要素实现市场化是决定能否从根源上解决“三农”问题,尤其是能否持续快速地促进农民致富增收的关键。这其中,机会平等的重要性不容忽视。因为,人们对机会的充分利用往往是以机会的平等为前提。正如阿瑟·奥肯(Arthur M.Okun)在分析就业机会不平等时所指出的那样———“人们在某一时间点的机会不平等会引致后续的机会不平等。一旦人们被排除在好工作之外,他们也就失去了开发适合从事好工作相应技能的激励和机会”[13]75。换而言之,人们在某一时点的机会丧失,会影响到他后续的机会利用能力,进而造成不平等的延续和机会利用能力的持续丧失。而对于过去长时间处于社会劣势地位的中国农民而言,他们失去的可能不仅仅是就业机会的不平等,甚至还包含整个市场利用机会的不平等。如果某些特殊的原因使得农民在某一初始时刻丧失了在土地市场上通过交易获得土地财产收益的机会、在劳动力市场上自由选择职业的机会和在农产品市场上进行自由交易的机会,这些初始市场机会的不平等会影响到农民后续对自身能力培养的投资;而能力培养投资的缺乏反过来会进一步引致新的机会不平等,使得农民无法有效利用市场经济发展所带来的新机会。而中国农民正是由于缺乏平等的初始市场机会才引致了后续的市场机会利用能力的欠缺和市场机会利用意识的缺乏。具体来看,中国农民的劣势地位不仅源自农业在整个产业格局中的天然弱势地位,更是源于初始国家制度设计的疏忽或有意忽略而造成的不良后果。不可否认,正是得益于国家政策的支持,新中国成立70年来我国农村经济社会发展才取得了巨大的进步。但公共政策是一把锋利的双刃剑,它既可以促进经济社会的快速发展,也可能阻碍经济社会的进步,甚至对经济社会发展带来致命性的伤害。新中国成立初期,为了快速实现工业化,国家采取“以乡支城、以农养工”的城市优先发展战略,集中农村资源服务城市工业建设,并通过强行性政治约束限制了农民利用市场的机会,进而使得农民无法公平地利用市场经济发展带来的获利机会,这进一步加剧了他们在社会结构中的劣势地位,使得他们在后续面对公平的市场环境时也无法有效地利用市场经济发展带来的新机遇,并最终引致了“三农”发展困境,尤其是造成农民收入持续增长的乏力。
面对农业农村发展过程中出现的诸多困境,党中央审时度势,在党的十九大开启了新一轮农村发展战略———乡村振兴战略的大幕,试图通过多方面的支持促进农业农村发展,增强农业农村的吸引力,让农村在城乡一体化的大格局中重新振兴。但乡村振兴的伟大蓝图要发挥实效转化为美丽繁荣和谐发展的农村现实场景,尚需时间的检验。从根源上看,则更多的取决于其能否有效地增进农民的市场机会利用程度。那么,新中国成立70年中国农民市场机会利用情况具体如何?又主要受到何种因素的影响?未来又该如何进行政策调整以增进农民的市场机会利用程度,并最终实现持续促进农民增收乃至推动乡村振兴的战略目标呢?基于这样的思考,本文将根据国家政治约束和农民自身能力与资源约束的双重维度来系统全面地分析市场机会利用对农业农村发展,尤其是农民致富增收的影响,并就未来乡村振兴如何进一步促进农民市场机会利用提出针对性的对策建议。具体来说,基于国家政策文本,本文将系统梳理农业合作化、家庭联产承包责任制和社会主义新农村建设等三大农村发展战略期我国农民利用市场机会情况与农村经济社会发展,尤其是与农民收入增长之间的关系。同时,在农村市场机会方面,我们区分了国家政策增进农民市场机会程度和农民可自主利用市场机会程度两个维度。前者指国家政策所能创造的可能的市场获利机会的多寡,代表着政治约束,取决于国家政策,主要反映了外部强加的机会不平等;后者指农民个体在国家政治约束设定的既有可能市场机会中获利的普遍性与有效程度,代表着个体能力与资源约束,取决于以人力资本和社会资本为代表的农民个体能力素质和以物质资本为代表的资源条件,主要反映了内部自致性机会不平等。
一、农村发展过程中的农民市场机会变迁
概括起来,新中国成立以来,先后出台了“四大战略”助推农业农村发展,即农业合作化、家庭联产承包责任制、社会主义新农村建设和乡村振兴战略。其中前三次战略经历了长时间的实践发展已经被人们所熟知,它们或持续在发挥作用、或彻底终结、或已经调整升级,而乡村振兴战略则刚刚起步,还有待完善和接受实践的检验。如此,前三次国家农村发展战略下市场机会利用的成败经验就可以为乡村振兴战略的实施提供很好的经验借鉴。
(一)农业合作化战略下市场机会关闭阶段
在市场经济条件下,市场机会的获得对于任何个人、群体和组织的生存和发展都至关重要,而对于长期处于社会劣势地位的农民群体更是如此。长期来看,获得公平的市场机会是提高农村资源配置效率和增加农民收入的根本保障,而在农业合作化战略实施期间,农村市场被强行关闭,农民丧失了利用市场获利的机会,其收入增长有限也就在情理之中了。实际上,在当时的政治语境下,农业合作化战略与农民的市场机会利用是相冲突的。由于社会主义农业现代化建设没有其它成功模板可以借鉴,依据马列主义所提供的理论构想,模仿苏联农业集体化战略经验是当时情境下制定农业农村发展战略的唯一清晰可循的蓝图。也正是因为如此,立足于马列主义意识形态的农业合作化战略就成为新中国成立后国家关于农村发展战略的优先选择。本质上,农业合作化是在马列主义农村发展理论指导下而做出的主观设计,是一种意识形态主导的、主观色彩浓厚的、旨在消灭私有制并建立社会主义公有制的顶层设计,其核心是通过制度变革消灭私有制,建立社会主义公有制。
为了消灭私有制,快速建立社会主义集体经济基础,国家不仅通过《关于农业生产互助合作的决议》《关于发展农业生产合作社的决议》《关于农业合作化问题的决议》等多个文件推动农业合作化建设的步伐,而且还关闭了农业生产资料市场、农产品交易市场和劳动力市场,取消了农民利用商品市场和劳动力要素市场的机会。一方面,兼顾消灭私有制与保持城市经济社会稳定和发展之目标,国家颁布了《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》《中共中央关于在全国实行计划收购油料的决定》等文件,把原来农民私有的生产资料转变为集体公有,对粮食、油料、棉花等实行“统购”,对麻、丝、畜产品、水产品、林木等实行“派购”,“取消私商、农村集市贸易、长途贩运”[14]42,彻底关闭了农业生产资料市场和农产品市场;另一方面,通过颁布《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》等政策文件(详细参见表1),国家确立了严格的城乡二元户籍制度,把农民限制在农村集体经济之内,取消了农民进入劳动力市场的资格。如此,丧失市场机会的农民也就丧失了获取市场利润的可能,增收与发展不可避免地陷入了困境。后来的事实也证明,农业合作化时期推行的一系列政策措施不仅未能大幅度增加农民收入和带动农业大发展,反而阻碍了农业进步,影响了粮食产量的提高。如图1所示,在1958年通过《关于农业合作化问题的决议》推动农业合作化全面普及之后,全国粮食产量急速下滑,直到1966年才恢复到1958年的水平;同时,农业合作化战略在很多地区还造成了巨大的混乱与失调,引致了大规模饥荒[15]514。
相反,农业合作化战略时期农业农村发展所取得的成绩也正是得益于农村市场机会的短暂出现。这一时期农业农村发展成绩主要表现在两个方面:一是农业合作化完成以前和20世纪60年代末至改革开放以前我国粮食产量都呈明显的增加趋势(如图1所示);二是农村居民人均纯收入年均名义增长率虽然不是很高,却也达到了3%1。而这两个时间段粮食产量和农民收入增长成绩的取得很大程度上要归功于这一时期国家政策契合市场精神。比如,1951《政务院关于一九五一年农林生产的决定》就明确指出,“执行奖励主要工业原料作物生产的价格政策,保证棉粮、烟粮和麻粮的合理比价。保证收购和运销实行优级优价,低级低价、公平合理地按级给价,禁止压低等级收购”[16]28-35。而1965年《中共中央国务院关于大力发展农村副业生产的指示》中则指出,收购农副产品要实行按质论价、优质优价原则,反对压级压价。这些政策在一定程度上拟合了市场机制,通过提高农产品价格,增加了农民的市场利润,进而在一定程度上促进了农民收入的增长、提高了农民种粮积极性。这一时期短暂的农业生产发展是以国家意志的形式模拟市场交易方式完成的。正如1952年6月陈云在全国统战工作会议上所指出的那样,“这个时期的市场所以能维持,大部分是依靠‘人工呼吸’的方法。城里的加工订货,乡村里的收购,都是靠国家的力量”[17]205。此外,上述两个时间段粮食产量的快速增加还得益于农民私下实行“包产到户”激发了农民种粮的积极性,其本质也是农村劳动力要素有效配置带来的收益。只不过,这种收益并未体现在商品交易过程中,主要表现为粮食产量的增加。
(二)家庭联产承包责任制战略下市场机会自发识别与普遍利用阶段
吸取农业合作化战略时期关闭农村市场的惨痛教训,国家在推进家庭联产承包责任制战略时十分注重农民市场机会的创造,不仅重启了农产品交易市场和劳动力市场,还新启了公共资源市场和农产品期货市场。
农产品交易市场的重启。家庭联产承包责任制不仅让农民获得了农村土地的承包权和经营权,还获得了土地以外其他农业生产资料的私有财产权,进而使得农民能够相对自主的支配劳动剩余,让农业生产资料和农产品得以进入市场交易,国家则顺应了这一形势变化,重启了农产品交易市场的大门。通过《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》和1986年中央一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》等政策文件,国家正式肯定了个体经济的合法地位,重启了农村产品交易市场。1982年和1983年的中央一号文件则明确地肯定了农民在市场上获利的权利,允许农民利用市场流通创收;1984年一号文件中则进一步鼓励农民走规模化经营之路,致力于进一步增加农民的市场获利能力。
劳动力市场的重启。在国家政策层面,“实行家庭联产承包责任制改革的同时,实际上已允许农村劳动力的自由流动和自主选择”[18]15,并鼓励农民到城市就业或进入乡镇企业,进而鼓励农民同时充分利用农村和城市市场机会。早在20世纪90年代初,《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》、《国务院关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》等文件中就明确提出要大力支持乡镇企业发展,为农民进入乡镇企业获得市场利润机会创造条件。而影响最大的应该是1985年中央一号文件,因为它不仅实质上宣告了“统购统销”的结束,还正式开启了农民进入城市劳动力市场的步伐。2003《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则进一步指出要通过健全农民培训机制等措施支持农民进入城市劳动力市场获得就业机会。这些政策均有力地促进了农村劳动力的流动,提高了农村劳动力资源配置效率,进而让农民得以分享市场经济快速发展带来的利益。
公共资源市场的重启和农产品期货市场的出现。在重启农产品交易市场和劳动力市场的同时,为了促进农民致富增收,这一时期国家还重启了公共资源市场并尝试引入农产品期货市场。比如,1985年中央一号文件鼓励农民从事矿产资源开发,2004年的中央一号文件明确农村私有经济主体可以进入公共事业领域,这些政策调整使得农民获准进入劳动力市场和公共资源市场,进一步扩大了农民可利用市场机会的范围。而2005年中央一号文件则指出要“注重发挥期货市场的引导作用”,打开了农产品进入期货市场的大门(参见表2)。
总体来看,也正是得益于家庭联产承包责任制战略下农产品交易市场和劳动力市场的再度开放,让农民得以把所自己所掌握的土地、资本和劳动力等生产要素重新配置并进入市场交易获利,中国农村才发生了翻天覆地的喜人变化。如图2所示,不仅粮食产量和农民收入持续增加,还间接促进了政府税收收入的增长,让基层政府很好地完成了上级政府下达的农业生产指标。当然,这一时期农业农村发展成绩的取得还得益于农产品交易市场和劳动力市场上的获利机会是易识别和易利用的,除了1984年中央一号文件倡导的规模化经营和1993年《国务院关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》倡导的农民自主兴办二、三产业以外,绝大多数市场机会的利用并不需要很高的专业知识和技能,也不存在很高的准入门槛,即这一时期的市场机会对于绝大部分农民而言是可以自发识别和被普遍利用的机会。如此,国家政策松绑所创造的市场机会才得以被农民有效利用,并转化为实际的生产进步。而公共资源市场和期货市场由于开放较晚,并有较高的进入门槛限制,进入不仅需要较高的专业知识和技能,还需要一定的资金门槛,进而未能给农业农村发展和农民收入增长带来特别明显的成效。
(三)社会主义新农村战略下的市场机会难识别与精英利用阶段
在社会主义新农村战略时期,基于对我国总体上已经进入“以工促农、以城带乡”发展新阶段的判断,在家庭联产承包责任制战略基础之上国家继续有意识地为农民创造更多的市场机会,把政策松绑的重点从农产品市场和劳动力市场转移到产权市场和金融市场。
具体来看,国家通过颁布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》等系列文件,在继续完善农产品交易市场和劳动力市场的同时,开始逐步松绑农村金融市场、土地产权市场、水权流转市场,并鼓励农民分享农村产业发展的收益,尤其是通过《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等法规文件的出台,进一步明确了农村住房财产权、农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、小型水利设施使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产等各类生产要素的产权地位,建立了农村产权流转交易市场和资本市场(参见表3)。上述政策措施进一步促进了农村要素市场开放,增加了农民可利用的市场机会,尤其是2013年中央一号文件进一步明确提高征地农民土地增值收益和2014年中央一号文件进一步完善农村土地产权市场在理论上为农民创造了巨大的市场获利空间。
然而,受到意识形态约束、改革经验缺乏等多种复杂因素影响,国家在放开农村产权和要素市场方面表现的尤为谨慎,虽然做了多次调整,但并未触及所有权归属,只是在使用权方面做调整,进而使得原有发育水平较低,乃至停顿或倒退的农村要素市场[20]很难为对美好生活向往不断增长的农民提供足够的市场机会。更为严重的是,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,20世纪80—90年代那种遍地商机的市场已经不复存在,识别与利用市场机会变得越来越艰难,而对于能力和资源相对缺乏的农民而言就变得更为艰难。
首先,基于多种复杂原因影响,处于社会劣势地位的农民在人力资本投资和社会资本投资方面都严重不足,这进一步使得农民在商品市场和劳动力市场交易中都处于劣势地位,很难进入收入较高的知识密集型产业,甚至很难进入技术要求较高的资本密集型产业,只能在劳动密集型产业中获得非农就业机会。其次,基于农民个体能力和资源约束的制约,所需专业知识与进入门槛较高的产权、金融等新兴要素市场机会同样是农民难以自主利用的市场机会。此外,经由征地程序接入的房地产市场也仅能让城镇化和工业化发展程度较高的地区部分农民受益,对于绝大部分农民而言,房地产市场同样是难以自主利用的市场机会,甚至不能算作真正意义上的市场机会,而仅仅是一种运气。因为,在现有政府垄断土地一级市场情境下,农民个体能否有机会利用房地产要素市场的机会与农民个体的自由选择无关,而是取决于国家政策和地方政府的城市规划选择;而后者又主要受制于人文经济地理等多种复杂客观因素影响,绝非公共决策的随意选择过程,更绝非市场自由选择的结果。如此,在社会主义新农村战略时期农民可自主利用的市场机会并未出现大幅度增长,仅有市场经济发展程度更高的部分东部地区农民和极少数中西部地区农村精英能够利用这些新市场机会实现社会经济地位的跃升,绝大部分中西部地区农民收入增长有限。社会主义新农村建设时期我国城乡居民人均可支配收入的绝对差距不断扩大的事实就是一个最好的例证(参见图3)。
概而言之,对于中国农民而言,社会主义新农村战略时期是一个市场机会难识别与精英利用阶段———普通农民不仅难以识别新出现的市场机会,更难以普遍有效地利用这些新市场机会。事实上,社会主义新农村战略阶段真正能够在较大范围内影响到农民生产生活的还是家庭联产承包责任制时期就开始推进的劳动力市场改革,尤其是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》等文件政策的出台进一步促进了劳动力市场的开放,加速和促进了农民进城的步伐,分流了农村剩余劳动力,进而让农民“通过重新配置家庭劳动力要素能够获得更多收益”[19],也缓解了小农生产“过密化”引致的农村社会有增长而无发展问题。统计数据充分证明了这一点,截止2016年全国农民工总量达到28 171万人2,而社会主义新农村建设实施的当年———2005年这一数字仅为12 578万人3,11年间翻了一倍多。相应地,农民,尤其是农民工的收入也有明显的增加。如图4所示,不仅农村居民家庭人均纯收入呈直线上升趋势,农民工年均收入更是呈快速增长趋势,并且总体增长幅度远高于农民居民家庭收入总体增长情况。
二、以促进市场机会的普遍与有效利用为根本推进乡村振兴战略
系统梳理新中国成立以来前三次国家农村发展战略的实践经验,不难发现,国家政治约束下的市场机会多寡是影响农业农村发展和农民致富增收的关键因素,而伴随着金融、产权等新要素市场的发展,由农民个体能力与资源约束所决定的市场机会可自主利用程度则成为影响农业农村发展和农民致富增收的另一个关键因素。不同于农产品市场和劳动力市场上交易对象和交易流程的简单可控,金融、产权等新兴要素市场机会的利用需要更多的专业知识和资本门槛。但早期国家政策约束下的强制性市场机会丧失通过限制农民人力资本或社会资本投资能力而进一步影响了农民后续市场机会利用能力,而当国家逐步放开农民进入金融、产权市场准入时,农民却因个体能力与资源约束而无法有效利用新出现的市场机会,这进一步加剧了城乡居民间的机会不平等,进而影响农业农村发展,限制了农民收入增长的空间。有鉴于此,国家政策在继续聚焦于为农民创造更多的可能市场机会的同时,更要致力于增强农民的市场机会利用能力和利用意愿,进而实现市场机会能够被农民普遍和有效利用的理想目标。
概而言之,对于绝大部分中国农民而言,当前社会主义市场经济的发展已经步入“市场机会难识别与精英利用”阶段,这些新出现的市场机会已经超出了他们可自主利用的范围。适应乡村振兴,尤其是适应农民致富增收之需要,国家有必要通过政策引导和公共服务供给引导农业农村发展走向“市场机会创造和促进市场机会的普遍与有效利用并重”的新阶段。其中,要尤以促进市场机会的普遍与有效利用为根本,因为国家政策松绑所创造的可能市场机会只有真正被农民普遍加以利用才能产生理想中的效果,达到促进农民致富增收之核心目标。而造成市场机会难以被农民普遍与有效利用的原因是复杂多样的,其中,国家政策的刚性约束和农民自身能力与资源的缺乏则是关键;而对于处于社会弱势地位的农民而言,其能力的提升和资源的增加同样取决于国家支持。这与政治哲学的机会补偿原则也是一致的,即“为了确保真正的机会平等,社会有必要对那些缺乏天赋资产(native assets)和生来处于社会劣势地位的群体给予更多的关注……要把更多的资源要用在不太聪明的人身上,而非用在更聪明的人身上”[21]100-101。而过去一直处于社会劣势地位的中国农民则正是这样一群需要给予更多关注的群体。具体来说,为了促进市场机会能够普遍而有效地被农民所利用,进而实现乡村振兴的伟大目标,未来至少需要做好以下三个方面的工作:
(一)进一步放开农村资源要素市场,为农民创造更多的可能市场机会
承前所述,国家政策约束下的可能市场机会是制约农民致富增收的关键定性因素之一。而在这些可能的市场机会中,劳动力市场、金融市场和产权市场则是当前阶段农民最可能、最需要利用的机会。首先,就劳动力市场来看,能否充分利用非农就业机会将极大地影响着农民的收入增长。不同地区间农民收入的差异也从侧面证明了这一点。东南沿海乡村工业化和城市化发展水平高,广大农村被嵌入到发达的城市群中,农民能近距离实现非农就业,其收入也相对较高;相反,中西部农村地区由于其所依托的中小城市工业化水平较低,所能吸纳的农村剩余劳动力有限且工资水平较低,多数农民收入也较低[22]。同时,农业的天然弱势地位使得它仅能承担促进小部分农民致富增收的任务,绝大部分农民的致富增收还得依靠非农就业来加以解决。为此,国家要进一步完善劳动力市场相关服务,致力于提升农民的人力资本,尽可能地发挥其劳动力要素的价值,尤其是要通过强化对农民群体的教育培训支持,支持农民在劳动力市场上获得竞争性的收入,降低机会不平等对人们市场机会利用的影响。
其次,就金融市场来看,农贷市场上普遍存在的“精英俘获”现象[23,24]说明了农村金融市场所提供的机会还不能被农民群体广泛利用。未来结合促进农民就地就近就业创业政策导向,通过政策支持引导农村金融机构给予更多非精英农民金融支持,破解农民个体资源约束,让更多农民在市场交易中竞争获利。以农村小微企业为例,农村小微企业是返乡下乡人员创业创新的重要组织形式,是促进农民就地就业和农民致富增收的重要途径,也是未来乡村产业振兴的重要支持性力量,但融资困难,尤其是“贷款可得性低是小微企业普遍面临的问题”[25],国家需尽快完善相关政策法规,在促进正规金融机构业务向农村扩展的同时,也要“进一步明确小额贷款公司合法金融机构的身份,让农村小额贷款公司的发展有法可依、有章可循……以提高其支持“三农”的能力”[26]。此外,结合国家财政支持、守信联合激励和失信联合惩戒制度建设,还要提高各类金融机构对农村小微企业的信心,破解各类金融机构对小微企业“畏贷”“惜贷”的困境。
最后,也最为重要的是进一步完善农村土地产权制度,让农民所拥有的土地能进一步转换为其生存与发展的资本。农村土地产权制度作为重要的社会博弈规则主要由国家决策者来确定。如此,国家决策者的信念与决策将决定着社会行动者的行动,进而影响着千千万万农民的市场选择;而国家决策者感知的现实(perceived reality)决定了他们所持有的信念,当且仅当国家决策者所持有的信念与“现实”一致时,国家政策才有可能产生想要的结果[27]4-5。纵观新中国成立以来国家农村发展政策同样可以发现,当且仅当国家能正确看待市场经济,增加农民可自主利用的市场机会时,农业农村发展和农民致富增收目标才能取得实际进展;相反,建立在曲解事实基础上的信念则会阻碍农业农村发展,尤其是关于农村土地产权的不恰当信念会严重限制农民的市场机会利用。土地产权不仅能够直接为农民带来产权收益,它还是推进农业规模化经营和促进农民离开土地进入非农领域寻求市场机会的重要前提,但现有政策约束使得农民无法有效利用土地资源所蕴含的潜在比较优势,即无法选择那些在市场上收益更高的土地用途。为此,必须进一步改革和完善农村土地产权市场,让农民手中的土地要素真正得以实现顺利流转并变成利用新市场机会的资本。这也就意味着要“消除土地等乡村资源流向非本集体经济组织成员的体制障碍”[28],让农民所拥有的土地真正成为市场上有价值的交易物。而制约土地要素流转和价值实现的关键可能就在于农村土地用途的刚性政策约束限制了有利于农民增收产业的发展。由于农林牧渔业的天然弱势地位,使得能促进农民普遍与有效利用的市场机会主要分布在二、三产业,而农村土地交易一般不能改变土地用途的限制也就使得农民承包的土地不能有效地促进农民市场机会的利用。因此,首先亟待解决的便是农村土地用途问题。而就现有农村土地政策变革来看,除了2016年发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”原则以外,农村土地制度并未有实质性的较大调整。更为重要的是,即使是“三权分置”也并未触及农村土地所有权调整,承包与经营权虽允许流转却也设置了诸多限制,尤其是土地流转后不能改变土地用途,极大地限制了农村土地流转的吸引力,也很难从根本上盘活农村土地资源。“生活在农村”与“生计在农业”是完全不同的两回事!虽然依然有5.64亿人口生活在农村4,但这些生活在农村的人口的生计却并不主要依靠农业。少量耕地根本无法满足农民向往美好生活的需要,耕地红线不可能让分散的小农户去坚守,耕地的红线与实际耕种土地面积之间存在很大差距,即根据国家耕地红线要求,名义上保有的耕地中有很多并未实际用于农业生产,甚至大量被撂荒。尤其是,“近年来随着种粮成本的提升和收益的下降,农民种粮和地方抓粮的积极性均出现下降”[29],大量耕地撂荒也就在情理之中。在此种情境下,可以考虑进一步灵活调整农地用途,在耕地质量评价和对人们粮食消费需求结构变化预估基础之上适当分区域、精准地调整各地区耕地红线,结合促进适度规模化经营和切实加大种粮补贴等措施把宜耕土地充分开发利用,非宜耕土地则按照资源优化配置原则用于盈利更高的非农用途,并持续促进农地流转,实现农民承包土地资源效用的最大化,为农民获得市场利润机会创造条件。
(二)完善农民教培体系,致力于提高农民的市场机会利用意识与能力
承前所述,国家政策松绑所创造的市场机会之所以难以被农民普遍与有效利用的另外一个关键在于农民缺乏相关市场机会利用的意识与能力,而破解农民个体能力约束的最可能路径就是加强针对农民的教育培训。阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)曾一针见血地指出,“受过良好的教育是人们得以抓住市场机会的关键”[30]42,尤其是对于人力资本较为缺乏的农民而言,教育培训是提高其市场机会利用能力的最有效手段。具体来看,完善农民教培体系要兼顾长期和短期效用,以兼顾提升现有农村劳动力技能和阻断机会不平等的代际传递之双重目标。
就长期效用来看,要着眼于十年二十年后的未来农村劳动人口,把农村义务教育延伸到高中阶段,并通过进一步政策倾斜大力支持农村教育和职业教育发展。比如,通过财政政策支持农民子女免费到职业技术学校学习,致力于打造适应现代产业发展的后备军和现代职业农民。如此,通过教育培训支持使农民尽快进入高级产业就业也就成为引导他们利用市场机会的最有效手段。
短期则要着眼于提高现有农村劳动力的市场机会利用能力。一是强化市场经济规律、市场信息辨识、金融、产权等市场经济基础知识和专业技术知识的教培。比如,特色产业已经被证明是带动农民致富增收的有效途径,但由于市场观念滞后、把握市场能力不足等多方面因素影响,当前我国农产品阶段性供过于求和供给不足并存的问题十分突出,使得现有农村生产要素难以进入农产品市场,以及农产品交易市场无法促进农产品的流通与消费,进而严重影响农民在市场上获利的机会。有必要通过教育培训增强农民市场机会嗅觉,具备发展特色产业的意识与相关知识,进而更好地利用市场机会,获得市场增值利润。另一个是适应互联网信息技术发展的趋势,尤其是为了让小微企业抓住互联网在农村普及所带来的新市场机会,要加强针对农民的网络基础应用知识培训。当前国家正在农村大力推进“互联网+”进程,但农民缺少“互联网思维”,利用“互联网”信息技术辅助于生产活动的意识相对薄弱,致使其市场机会利用能力不足。通过创新农民培训组织形式,加强农民网络信息基础知识教育培训,可以有效增强农民“互联网思维”,增强其网络应用能力,进而增进其市场机会利用能力。
(三)通过政策支持和引导降低农民市场机会利用风险,提高农民市场机会利用意愿
“对农民来说,市场既是机会也是压力”[31]6,而伴随着“大众创业、万众创新”浪潮的兴起,近年来国家密集出台大量政策支持和鼓励农民工、大学生、退役士兵和科技人员等返乡下乡创业,并支持乡村发展促进就业能力强的环境友好型企业。但在农村空心化、农业关联产业抵御市场风险能力较差等因素的共同影响下,农村市场机会存在较高风险,进而影响了农民的市场机会利用意愿。有鉴于此,国家还必须通过政策支持降低农村市场机会利用过程中可能出现的各种风险,尤其是关注农民创业失败的风险保护。事实上,不仅“农民工返乡创业,大多数会失败”[32]15,一些在城市创业的农民工同样面临着失败风险。比如,笔者在湖南几个城市的追踪调查就发现,城区创业街以返乡农民工为经营主体的商铺多以失败告终。所以,未来政策关注重点应该是完善相关保险制度体系,降低农民创业风险。一个较为可行的途径是通过国家财政支持完善农民创业保险体系,扩大保险的保障范围,并通过提高保险金额加大对农民创业保险的支持力度;同时,还要完善制度设计和监督执法力度避免农业保险中的“参保易、理赔难”情况在农民创业保险中的再现。此外,要继续加大税收优惠力度,扶持农民创业。
作者简介： 谢秋山,湘潭大学公共管理学院讲师、硕士生导师,邮编:411105。;
基金： 2019年度教育部人文社科青年基金项目“共生理论视阈下农村就业创业服务体系优化研究”(19YJCZH196);
来源：中国农业大学学报(社会科学版)2019年05期