摘 要：农村人口转移在推动“三农”转型的同时亦引发诸多政策负面效应, 映射惠农政策存在操作平台模糊、实施对象分化、执行手段失灵、交易成本上涨等问题。从顾全新时代农业农村发展全局出发, 应在乡村振兴视野下构建“四位一体”政策平台并进行“三管齐下”运行保障;从顺应新时期经济社会演变趋势着眼, 应在长远发展视角下瞄准小农户与新型农业经营主体、活化村、政府扶持型产业为政策对象;从匹配新阶段农业支持核心目标入手, 应在目标转移视域下以强化市场机制引入、转变政策支持重点、注重生产节本降耗、确保产业提质增效来创新政策手段;从契合新常态各级政府既有财力考虑, 应在兼顾效率视线下扩大工作地方自主性、补充投入方式灵活性、降低资金补助依赖性、增强资源对接组织性、明确政策范围指向性, 继而控制政策成本。
农村人口转移与加大惠农力度是新世纪中国发展的并行趋势, 决定惠农政策必须在源于农村人口转移的“三农”格局变更进程中加以考察与完善。“三农”当前面临的一系列重大挑战与机遇均事关农村人口转移。此背景下, 如何防范农业衰败、农村凋敝、城乡收入差距拉大等不利倾向, 并借此契机让农业基于发展方式转变而强起来、农村基于“后空心化时期”规划而美起来、农民基于城乡融合而富起来, 事关“三农”中国梦顺利实现, 关键在于掌握资源配置权与行为规范权的惠农政策充分发挥功效。但面对农村人口转移带来的立体化冲击, 惠农政策在实践中亦遭遇严峻考验。据此, 亟待系统剖析农村人口转移对惠农政策的影响机理, 科学判断未来政策调整方向与路径。
一、 农村人口转移背景下惠农政策执行困境
近十余年各级政府不断加大“三农”投入力度。同期, 随着中国步入工业化中后期阶段与城镇化加速阶段, 农村人口转移亦成难以逆转的时代潮流。其间, 农村人口转移作为决定变量, 与其衍生的一系列中间变量, 在共同推动“三农”发生结构性转型的同时, 亦给惠农政策执行带来诸多不可控因素, 一定程度上影响政策效果。
1. 农业生产支持政策“错位”效应
农村人口转移在缓解农业“内卷化”局面的同时亦引发诸多新动向。一是加速土地流转, 推动农业经营主体变革。随着亿万农村劳动力外出务工, 为土地流转与规模经营创造条件, 并衍生出传统与规模经营者并存的新型农业经营体系。二是加剧务农人员老弱化, 倒逼农业种植结构调整。优质劳动力外流与老弱劳动力留守是农村人口选择性转移的必然后果。受体力约束、生产保守、观念转变等影响, 留守人员务农能力与动力双下降, 衍生出家庭种植结构“趋粮化”局面。三是加强农业生产劳动节约倾向, 助长农业生产要素替代。农村人口过度转移拉动农业生产中资本-劳动投入比刚性上升, 机械化、化学化程度显著提高, 尤见于石化产品大规模且不规范投放。农业生产支持政策旨在提升农业现代化水平以增强综合生产能力, 却因农村人口转移而突显“错位”效应。以种粮直补、良种补贴、农资综合补贴三项农业补贴政策为例。一是支持对象错位。补贴执行后期并未充分考虑规模经营兴起与经营主体变革的客观状况, 既在土地承包者与真正务农者分离环境下, 因延续对农业户籍人员普惠支持而有违公平;又在补贴受益者与农业经营者脱钩环境下, 因缺失对新型农业经营主体必要支持而有违效率。二是支持方式错位。补贴惯性瞄准于促进粮食生产与弥补农资成本上涨, 政策在持续加大力度且过早失去弹性的同时, 相对忽视种植结构调整与生产要素替代的现实情境, 愈发固化农业种植单一化与石化产品过度化的事实, 继而引发农产品多样性受损与农业资源环境恶化, 并导致农业供给侧问题频生。
2. 农民收益保障政策“漏出”效应
随着现代农业生产要素逐渐替代传统生产要素, 化学投入品、机械等农户非自有生产要素亦同步置换劳动等自有生产要素。换言之, 农业生产要素替代与生产方式转化相伴随, 且进一步因生产要素贡献度变化而影响收益分配比例, 体现于农户在总收益中所占份额不断萎缩 (赵文、程杰, 2014) 。农民收益保障政策意在健全农民收入内生增长机制以强化发展源动力, 却因农村人口转移而突显“漏出”效应。以农产品价格支持政策为例, 寄望于解决卖粮难题并稳定农民收入, 故农产品支持价格不惜违背市场规律而逐年上涨。2008-2014年早籼稻、中晚籼稻、粳稻、白小麦、红小麦最低收购价在“七连增”后分别提高92.9%、91.7%、106.7%、63.9%、71%, 玉米、大豆、油菜籽临时收储价亦分别提高49.3%、24.3%、15.9%1。但立足于农业生产要素供给格局变化诱发生产收益分配格局变化的境况, 农产品价格上涨益处实际上在生产资料日益商品化、市场化进程中, 被分化给包括工业和农资部门在内的各类生产要素所有者, 而本应是主要获益者的农户却所得甚少。
3. 农村经济社会发展政策“空悬”效应
随着青壮年劳动力大规模转移, 本就微薄的农村人力资本愈加削弱, 并深刻影响农村发展环境。一是村庄集体职能弱化。高素质、高技能人员大量外流情况下, 村庄事务因整合力量不足而缺失建设主体, 并进一步因组织基础动摇而制约集体职能发挥, 体现在乡土秩序瓦解、社会管理失效、社区建设式微、文化传承受挫、公共生活虚置、干群合作淡薄等方面。二是乡村精英俘获利益。由于留守人员欠缺自组织能力, 以“大农”为代表的剩余乡村精英既不时从保证项目落地、便于行政管理、节约中间费用等角度被选择为外部帮扶资源对接主体, 又极易因多数村落缺乏良性治理而成为寡头人物, 并在代理工作中不断俘获公共利益。农村经济社会发展政策重在完善农村生产生活环境以夯实发展基础, 却因农村人口转移而突显“消解”效应。一是扶持资源因受益主体空悬而消解。以村级公益事业一事一议财政奖补政策为例, 受制于村两委职能弱化, 既需耗费大量议事组织成本, 又要面对有限议事民主参与度, 始终走不出因筹资筹劳乏力而造成财政奖补低下的怪圈, 无助于增加农村公共品供给。二是扶持资源因受益主体排斥而消解。以农民合作社扶持政策为例, 期望通过小农户合作来降低交易成本、增强谈判能力及获取规模经济。但源于乡村精英不断巩固控制地位与追求“超额收益”, 合作社内部充斥“大农吃小农”现象, 小农户反而处于从属地位并备受排斥, 如补贴经常转化为领办人收入、农村能人不时能在土地倒包时直接变身大户、大量合作社本质上是小型农业企业换牌组织并由企业主掌控等。
每项惠农政策都有特殊时代背景与阶段性使命, 且存在正面效应即刻产生并逐渐衰减、负面效应滞后出现且累积放大的规律。实践表明, 相当部分虽曾获得成功却已执行多年的惠农政策难以迎合农村人口转移引发的农村经济社会转型形势, 相关问题亟需重视。一是操作平台模糊。农村人口转移衍生出农村社会流动频繁与农户生计模式转变, 理应在乡土社会加剧变迁的同时重新厘定政策执行载体。二是实施对象分化。农村人口转移早已有之, 但真正意义上土地大规模流转与农民明显分化却始于近年, 政策有待缩短决策时滞并适时调整承接主体。三是执行手段失灵。农村人口转移极大改变农业农村发展方式及基础, 无疑应在扬弃前期思路的基础上优化政策工具。四是交易成本上涨。农村人口转移干扰政策执行环境稳定性, 势必增加政策运行成本, 应在审视新常态下财政压力的同时相机完善政策系统。
二、 农村人口转移背景下惠农政策调整方向
“三农”形势变化经常要求惠农主要内容及时转换。对此, 若畏惧风险, 持审慎态度而推后革新, 只会愈发扭曲资源配置并加剧矛盾积累。但从既往政策调整后果看, 也非所有改革理念及政策实施都能发挥预期作用。针对农村人口转移引发的“三农”变局, 惠农政策应反思实践与洞察农情, 以辨析调整方向来识别调整路径。
1. 顾全新时代农业农村发展全局
农村人口转移影响全面且深远, 既改变以劳动为基本投入的传统农业生产要素禀赋格局而影响农业经营、生产、资源利用等方式, 又改变以人力资本为根基的传统农村社会形态而影响农村人居生活、文化传承、社会治理、经济发展等环境, 更改变以务农为主业的传统农户生计模式而影响农户阶层、收入、家庭等结构。城乡发展不平衡与农村发展不充分之所以成为新时代中国最大的发展不平衡与发展不充分, 与农村人口转移带来的农业边缘化、农民老弱化、农村空心化等多方位负面影响紧密相关, 也决定惠农政策调整应正视由农村人口转移等多重因素共同推动的“三农”整体性变革。党的十九大报告首次明确提出要同步推进农业农村现代化, 并强调以乡村振兴战略为总抓手来统领“三农”工作。据此, 无论是正值当前的全面建成小康社会决胜期、精准扶贫工作攻坚期与农业供给侧结构性改革深入期, 还是未来“两个十五年”的社会主义现代化奋斗期, 都要求围绕农业农村发展全局来统筹规划惠农政策。
2. 顺应新时期经济社会演变趋势
从化解风险、富裕农民、城乡融合等视角看, 农村人口转移事关农村资源释放、农业转型升级、职业农民培育等“三农”发展希望孕育, 须持续推动。同时, 亦应理性识别源于农村人口转移的小农户与新型农业经营主体长期共存、以职业与收入为标准的农民分化日益凸显、部分村落活化与部分村落衰败不可抗拒等长远趋势。据此, 惠农政策调整不能定位于违背经济社会演变规律, 而应聚焦于消解相关负面影响并适应新时期发展走向。
3. 匹配新阶段农业支持核心目标
近年有限的农业发展支撑力无法保证生产稳定有序, 致使低下的农业生产供给力难以有效满足市场需求, 最终削弱农业国际竞争力。究其根源, 农村人口转移正是主因之一, 表现在因选择性转移而降低生产活力, 继而在诱导“趋粮化”的同时削弱农业品种竞争力;因转变生产方式而恶化资源环境, 继而在创造负外部性的同时削弱农业品质竞争力;因过度转移而弱化生产主体, 继而在推高生产成本的同时削弱农业价格竞争力。随着对外开放持续深入, 国际竞争力下降势必上升为农业发展核心矛盾。但同时, 农村人口转移持续发生作用, 农业经营体系、市场特征、动力机制及效益特点仍动态变化, 库存高企、财力吃紧、农户受损、产业遇挫等负面影响仍不容乐观, 决定新阶段农业支持政策体系应从以增产为导向转向以提高竞争力为导向。
4. 契合新常态各级政府既有财力
鉴于发展进入新常态, 经济下行致使国民经济增速下降, 县域经济增速更自2013年起低于全国水平 (闫坤、鲍曙光, 2018) , 这在引发财政收入增速下降的同时也在无形中弱化各级政府财力, 可预见未来财政支农增量空间将极为有限。据此, 惠农政策应坚持投入与效率并重原则, 重视各级政府既有财力紧张事实, 高效使用财政资金。
三、 农村人口转移背景下惠农政策调整路径
1. 乡村振兴视野下重塑惠农政策平台
传统惠农政策平台时效性趋于弱化。农业生产支持政策平台聚焦家庭生产, 无法应对农业经营主体变革等新问题;农民收益保障政策平台侧重务农收入, 难以适应农户收入结构变化等新情况;农村经济社会发展政策平台更是长期缺乏稳定性, 公共服务与非生产性支持有限。简言之, 先前惠农政策平台多以农民生产动力激发与生活福利改善为架构标准, 举措相对分散且平台相互独立, 并缺乏针对农村人口转移的动态调整。据此, 亟待借助乡村振兴战略的包容性与向心力, 聚合惠农资源并重塑政策平台, 优化因农村人口转移而型塑的村域经济关系、要素配置方式和社会阶层结构, 引领农业农村高质量发展。
(1) “四位一体”的惠农政策平台构建。
根据乡村振兴战略要求, 坚持以农村人口转移引发的紧迫问题为导向, 从生产、生活、生态三大发展角度来合理配置既有政策资源, 并精心构建以下相互关联的四大平台。一是现代农业发展平台。现代农业发展由来已久且成效斐然, 但当下也存在构建新型农业经营体系、提升农业国际竞争力、维系农产品安全结构、强化农业科技创新等新任务。有待围绕农民直接补贴、新型农业经营主体发展、农业结构调整、绿色高效技术推广服务等政策, 组建现代农业发展平台, 在持续完善产业体系、生产体系、经营体系的同时实现小农户和现代农业发展有机衔接。二是三产融合发展平台。近年农村新产业、新业态蓬勃发展。有待围绕农村一二三产业融合发展、现代农业产业园建设、农村创新创业、农业信贷担保等政策, 组建三产融合发展平台, 继而在促进产业兴旺、创新发展动能、强化物质基础的条件下, 渐进化解乡村全面性衰退现象。三是村庄整治规划平台。随着“以代际分工为基础的半工半耕”劳动再生产和农民生计模式不断演化, 农村人口空心化逐渐转换为人口、土地、产业、基建、宅基地、基层组织空心化的农村地域空心化 (Liu, et al., 2010) 。有待围绕美丽乡村建设、村级公益事业一事一议财政奖补、土地整治等政策, 组建村庄整治规划平台, 致力于提高民生保障水平并优化乡村发展布局。四是资源环境保护平台。过量投入要素来过度追求增产已引发农业粗放经营、产能透支、资源约束、环境超载等严峻问题。有待基于组建资源环境保护平台, 有效集结耕地保护与质量提升、农作物秸秆综合利用、畜禽粪污资源化处理、地膜清洁生产技术推广等政策, 全面消除土壤、水体、空气立体交叉污染对村庄环境的损害。
(2) “三管齐下”的惠农政策平台保障。
惠农政策新平台重在构建、贵在运行、旨在质量, 更需运行保障匹配, 才能完全发挥新功效。一是助推农村人口转移, 加速释放农村资源, 夯实平台构建基础。农村唯有寄望人口转移, 才能以重新配置劳动力、土地等资源来创造发展条件, 继而焕发活力并实现振兴。一方面加快减少农业人口规模是富裕农民的必由之路。另一方面, 发展适度规模经营是建设具有基础竞争力的现代农业根本出路。但须大量农村劳动力进城, 才能留下相对较多土地给留守种田农民 (贺雪峰, 2018) , 并防止落入日本式小规模兼业经营长期化、稳固化陷阱 (叶兴庆, 2018) 。二是壮大农村集体经济, 发挥生产生活功能, 培育平台运行主体。2017年全国村集体没有经营收益或在5万元以下的“空壳村”占总村数70.9%2。考虑到农村资源稀缺与长期仍聚居大量人口, 应以农村集体产权制度改革等途径来壮大农村新型集体经济, 在充分发挥村社集体“统”的职能前提下保证惠农资源对接分配与乡村振兴战略落地。三是强化城乡资源汇聚, 确保要素自由流动, 创建平台长效机制。借助城乡融合发展契机来推动资源要素双向流动, 保证乡村发展势头与国家惠农成效的可持续性, 尤其是多措并举来厚植农村人力资本基础。
2. 长远发展视角下瞄准惠农政策对象
以往惠农政策对象选择存在惯性思维:一是静态性, 针对国情农情变化而应对不足, 尤其是农村人口转移主导的相关变化;二是孤立性, 局限于“三农”内部而缺乏外部融合及市场联系;三是同质性, 将“三农”整体视作帮扶客体而非凸显重点, 相对忽视农业经营主体多元化、农民分化、村落非均衡演变等境况及由此衍生的个体异质性, 造成资源使用效率不高与潜力难以完全释放。据此, 亟待结合发展趋势来瞄准惠农政策对象。
(1) 惠农政策主要群体对象瞄准:
小农户与新型农业经营主体并存。农村人口转移催生新型农业经营体系, 并一度引发学界关于小农户与新型农业经营主体在支持地位上近乎非此即彼的选择争议。“小农经济派”从生产效益论、客观稳定论、社会功能论、公平道义论、兼容发展论等角度论证小农户支持价值, 并抨击农业现代化激进主义。“新型农业经营主体流”则侧重从提高经济回报率、增强农业竞争力、培育农民职业性及适应现代农业与市场经济等视角诠释农业转型期待更具代表性的新支持对象, 并强调农业发展趋势的决定性作用。随着党的十九大报告阐明实现小农户与现代农业有机衔接的立场, 一锤定音地终结各界猜想与政策模糊空间, 也宣示小农户与新型农业经营主体将长期共同成为惠农政策主要群体对象。据此, 当下学术研究更多纠结于两类主体健康有序发展问题, 关键又在于孰重孰轻的判断问题与并行不悖的协调问题。
对于前者, 兼顾现实性与前瞻性。以规模经营为特征的新型农业经营主体之于农业产业发展乃至存在的重要性毋庸置疑, 但也不应且不能忽视农业基本经营形态的阶段性特征。据联合国经社理事会人口局预测, 2035年和2050年中国乡村常住人口仍将分别达 4.19亿和3.35亿 (魏后凯, 2018) 。可见, 大规模小农生产方式会继续存在, 而在较长时期内维持小农户至少平等支持强度仍属必要之举。但从长远计, 不能消极固守小农不变, 仍需借助农业转移人口市民化、农地制度改革、农村产业兴旺等举措, 依托农村人口自然减少、农地有序流转乃至逐步退出、农业发展方式稳定转变、农业基础不断夯实、农民就业渠道日益增多等可预见后果, 促使农业适度规模经营良性形成。按国家规划, 2035年既将基本实现现代化, 又将进入乡村振兴战略更高实施阶段, 可在之前以渐进改革来创造条件、之后以国力增强来加速践行, 力争在乡村常住人口绝对规模仍可观情况下, 实现农业经营主体及惠农政策对象的构成达到新的均衡点, 若成功无疑将是新时代中国特色社会主义经济实践一大壮举。
对于后者, 注重技术辅助与风险防范。一方面并非所有农产品生产都需大规模土地集中及所有农地都适合规模经营。更重要的是, 小农户可通过不断弱化传统属性来克服自身不足, 更好融入现代农业。实践表明, 家庭经营加上社会化服务, 可容纳不同水平农业生产力 (张晓山, 2015) 。针对小农户生产所需的信息、农资、技术、机械、保险、水利、储藏、销售、加工等服务, 有待重塑当下以大户为中心的农业社会化服务供给体系 (周娟, 2017) , 转而以小农户服务需求为导向并改善其基本生产条件。同时, 健全新型集体经济政策支持体系, 促进村社基层组织通过培育社会化服务组织、组建农村合作经济组织、结合纵向农技推广体系、打击乡村经济寡头、节制农业大规模经营者等渠道来改善小农户生产环境。另一方面, 防范新型农业经营主体发展中可能存在的倒逼政府、经营粗放、垄断利益、中途“跑路”等风险, 尤其不能以小农户利益受损甚至被挤出为代价。
(2) 惠农政策重点地域对象瞄准:
活化村与衰落村取舍。正视部分城郊村庄向城市形态演进、部分宜居和适合产业发展村庄将借改革重振、部分偏远村庄会逐渐衰落等分化事实, 从避免在乡村振兴旗号下不加区分、不论条件地大规模推进村庄振兴运动角度出发 (刘守英, 2018) , 审视乡村人口在空间上相对集聚和优化分布以及区域范围内乡村经济潜在增长极初现雏形的政策价值, 以绩效导向来瞄准惠农政策重点地域对象。一方面对于空心化与土地荒芜、粗放经营、产业萎缩同时发生的深度衰退村庄, 既不能想当然认为加大投入便能复活, 更不能不考虑公共资源稀缺性, 而应在适当搬迁撤并情况下以保持基本生产生活秩序为支持取向。另一方面, 侧重支持历经新农村和美丽乡村建设的活化村、规模较大的中心村、集聚效应明显的特色村、区位和资源环境优势村等, 通过提振乡土发展人气、强化产业深度融合、改造人居创业环境、完善基础设施供给、加快城乡资源互动、健全现代治理体系等方式, 助其提升发展潜能并发挥带动区域成长的“墨渍”效应。
(3) 惠农政策关键产业对象瞄准:
市场发展型与政府扶持型辨识。现代农业无疑是惠农政策保障的核心产业。同时, 以产业兴旺来促成农村经济多元化亦成当前政府扶持焦点。理论上, 只要有益农民增收与农村繁荣的产业均可鼓励兴办。但实践中, 并非所有待发展产业都值得且需要国家投入。部分具有禀赋优势的产业完全可借市场机制实现自我发现与自动均衡, 若过于关注其短期效应而触发政府干预热情, 极易演变为以往农村建设教训惨重、如今乡村振兴最为忌讳的过度同一化。审视当前产业融合模式, 休闲农业与乡村旅游备受推崇, 但细辨可知:一是依靠城市人“乡愁”消费绝对无法支撑农村产业兴旺与农民致富, 且具有区位条件或旅游资源的农村不超过全国总量5% (贺雪峰, 2018) ;二是很多地方相关收益与农民无关, 且严重依赖政府补贴;三是过分开发资源易致“青山绿水变死山臭水”, 有重蹈城市景观环境破坏覆辙之虞。对此, 应以规范市场来代替资源投入, 实现自然演化。另一类有争议产业是高附加值农业。针对有机农业、都市农业、反季节农业、设施农业等, 有学者从受限农业经济规模和当前农业科技水平、易致地方行政“逼民致富”等视角反对政府扶持 (贺雪峰, 2018) 。但考虑到农产品质量安全紧迫性、劳动密集型农产品比较优势、高附加值农业市场发展潜力、农业供给侧结构性改革需求、农产品加工业发展载体等综合因素, 可从补助锦上添花、项目强行上马、少数对象造富的对立面出发, 以扶持农村创新创业、拓展农业科技试点、改善农产品供给等为准则给予谨慎且适度支持。
根据《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》相关精神, 惠农政策关键产业对象选择需秉承根植农业农村、当地农民主办、存在市场失灵、潜力相对普遍、便于优势发挥、有益城乡融合的原则, 瞄准于:一是有助农业延长产业链、提升价值链、重组供应链的农产品加工业。按《农业部关于实施农产品加工业提升行动的通知》设定目标, 2020年农产品加工业与农业产值比及农产品加工率分别力争达2.4∶1与68%。除财政支持与税收减免外, 还应考虑产业特征而强化金融服务、优惠用地用电等。二是发展空间大、就业拉动强的农村电商。2017年全国农村网络零售额12448.8亿元, 农村网店985.6万家, 带动就业人数超过2800万人3。按《中央财政服务业发展专项资金管理办法》等规定, 中央财政资金宜采取以奖代补、贷款贴息等方式, 重点支持农村产品上行、公共服务供给、电商培训等事宜。三是有助衔接外出、回流、留守等人员的城市配套产业。根据城乡比较优势, 引导本地外出人员将原材料生产、初加工等城市产业链相关环节嫁接到乡村, 带动外出人员回流并激励留守群体, 以亲缘、血缘、乡缘为纽带共同打造视野更开阔、利益联系更紧密、建设根基更牢靠的农村产业。
3. 目标转移视域下创新惠农政策手段
近年暴露的农产品安全格局失衡、生产质量失信、市场价格失真等问题, 既要求农产品整体提高国际竞争力, 又倒逼农业施政核心目标相机转变。据此, 有待创新政策手段, 以强化生产条件与夯实产业基础来增强农业发展支撑力, 以瞄准食品消费结构与资源环境变动趋势来优化农业生产供给力, 最终以增强内生发展动力与转型升级能力来提升农业国际竞争力。
(1) 强化市场机制引入, 转变政策支持重点。
2004-2018年农产品贸易“十五连逆”引发热议。在农村人口转移危及农业生产条件的基础上, 饱受诟病的农产品价格支持政策也被普遍视作农业国际竞争力下降的重要推手。一是品种竞争力, 正是产品间政策支持力度非均衡, 以至农户普遍具有选择高产作物心理, 并形成玉米挤大豆及旱地改水田趋势, 终致种植结构失衡。二是品质竞争力, 正是政策收购质量标准仅限水分含量、破损率、杂质率、霉变率等常规指标, 以至等级差价模糊且缺乏市场关键指标, 终致农民以高产、稳产为品种选择依据, 而非品质 (张照新等, 2016) 。三是价格竞争力, 正是支持价逐年提高, 以至出现最低收购价反而成为市场最高收购价的新统购统销局面, 终致大宗农产品国内外价格全面倒挂。综上, 价格支持政策因扭曲生产激励信号、品质收购导向、市场基础价格而干扰农产品供给结构、质量水平、价格形成机制, 但种种问题均源自政府过度干预市场。进一步讲, 决策层既希望刺激农业生产而频繁开展不合实情的托市行为, 又忧虑城乡居民收入差距持续扩大而一再提升托市价格, 意图以一策之力达成多重目标, 却在不断延展政策边界的同时逐渐挤压市场空间, 两种力量此消彼长的后果便是扭曲生产及贸易, 这也是近年许多惠农政策通病。换言之, 只要政策被寄予过高期望, 就会强化行政介入并忽视市场作用, 继而因缺乏稳定性而弱化承载力, 政策效应衰减及产生负面效果只是一定及迟早发生的事情。当前推进农业供给侧结构性改革, 很大程度上旨在解决前期农产品价格形成机制及其他惠农政策带来的问题 (姜长云、杜志雄, 2017) 。
惠农政策固然关键, 但更要重视市场所起的资源配置决定性作用。以往农产品价格支持教训在于政策力量过强而市场力量不足, 终致两者均进退两难并损害农业国际竞争力。据此, 亟待明确政府和市场的作用与边界。一方面强化市场机制引入。探索“市场定价、价补分离”改革路径, 形成适应市场、反映供求和保障增收相结合的农产品价格形成机制。以2014年启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花的目标价格改革试点为起点, 国家相继于2015年取消油菜籽和食糖临时收储政策、2016年建立东北和内蒙古玉米生产者补贴制度、2016年与2018年分别首次下调稻谷与小麦最低收购价。目前看, 新一轮改革尽管未完全转变竞争劣势, 但在调结构、配资源、减依赖、缩价差、控进口、带产业、去库存等方面已取得明显成效。另一方面, 转变政策支持重点。2014年中国、美国、欧盟、澳大利亚、新西兰价格支持占农业总支持比重分别为69.7%、13.7%、17.4%、0%、19.4%;而非生产支持与服务支持之和占比分别为14%、21.5%、54.3%、72.3%、76.2%4。换言之, 当中国继续侧重采取WTO农业协议中“黄箱”政策来直接入市收购时, 发达国家已以提高农业长期竞争力为目标而偏向支持科技研发、基础设施、技术服务、生态环保、金融保险等一般性服务。对此, 惠农政策支持重点应适时调整, 以巩固农业基础来强化农业支撑, 继而以优化农业供给来促进农业竞争。
(2) 注重生产节本降耗, 确保产业提质增效。
价格竞争力削弱是农业国际竞争力下降的核心议题。但价格倒挂源于成本倒挂, 除人多地少水更少的资源禀赋外, 农村人口转移亦是重要致因, 若非生产劳动节约倾向而增加物质与服务费用、流转常态化而提升地租、从业人员萎缩且老龄化而助长雇工价格, 农业高成本时代就不会快速到来, 政府就不会为保收益而持续提升托市价格, 大宗农产品国内价也就不会由2008年尚全面低于 (大豆除外) 国际市场离岸价转为2013年便全面高于进口到岸税后价。即便经数年调整, 国内外价差大为好转, 但若生产成本未下降, 仍因“治标不治本”而不能视为农业价格竞争力恢复。随着城镇化、工业化持续推进, 大宗农产品成本劣势将持续放大, 决定农业生产节本降耗刻不容缓。一是促进适度规模经营。这有助于应用先进技术且替代人工、摊薄生产费用、合理投放生产要素、推广科学生产方式、提高产品附加值、提升劳动生产率, 并在农资置办、服务外包、产品销售与运输、抵押贷款获得价格等优惠上具有优势。一方面基于横向土地集中视角, 以强化教育培训来提高职业农民经营管理能力, 以加大信贷担保贴息、保险保费补贴等力度来缓解规模经营者集中支付各类生产开支时现金流困境, 以增加土地产权制度改革、农业基础设施供给、高标准基本农田建设等投入来扫清规模经营障碍并消除新型农业经营主体顾虑, 继而助推土地规模经营。另一方面, 基于纵向生产分工视角, 以农业生产性服务交易效率高于土地经营权交易效率为指导, 以服务规模化来弥补经营细碎化与土地流转规模有限, 以作业补贴来培育农业社会化服务体系, 以服务补贴来鼓励农户细分经营权与外包生产环节, 以推动区域专业化与生产布局组织化来实现服务市场容量增加与交易成本降低 (罗必良, 2017) , 继而助推服务规模经营。二是科学使用生产资料。坚持化肥农药零增长行动, 推广测土配方施肥, 实施农药精准配置, 加速农业节水工程建设, 针对不同需求而加强有助于降成本的新技术、新工艺、新机械、田间管理技术等创新投资 (周娟, 2017) , 特别是支持有利于减少果蔬种植、畜禽养殖等日常投工的技术研发以维持劳动密集型农产品优势 (陈奕山, 2018) 。三是健全农村劳动力市场。针对源于农业生产季节性的农村劳动力时空不匹配问题, 通过雇工建档立卡、跨区域市场联网等信息化建设来实现农忙时节劳动力优化配置。
近年农业生产量、进口量、库存量“三量齐增”现象既受价差驱动型进口影响, 又事关品种与品质难以适应需求侧升级形势, 在导致供需结构矛盾的同时也决定产业提质增效迫在眉睫。一是优化产品产业结构。长期以粮食增产为政策目标导向, 既易引发粮食低效及无效供给, 如2016年底三大主粮库存高达23402万吨5;又将导致其他农产品种植面积、生产能力、自给能力降低和进口量增加, 如2017年大豆进口9553万吨 (魏后凯、黄秉信, 2018) 。据此, 应坚持以农产品价格支持政策改革来引导农户调整种植结构, 并注意不同政策间有效联动, 避免扰乱农作物比价关系而引发新的不平衡。二是提升产品质量水平。以质量兴农为导向, 持续改善农业高质量发展条件, 实践农业标准化战略, 扩大农产品质量安全县试点规模, 重视农产品品牌建设, 健全农产品质量和食品安全监管体制。
4. 兼顾效率视线下控制惠农政策成本
近年财政惠农资金争议焦点不在规模而在效率。2010-2017年, 全国平均转移性收入占农民人均收入比重由7.7%增至19.4%, 已近天花板 (崔红志, 2018) 。但同期研究表明, 政策整体效应并不明显 (宋洪远、沈泽江, 2014) 。新常态下政策要更关注惠农可持续性, 兼顾效果保障与成本控制。
(1) 扩大惠农工作地方自主性:
财力与事责相匹配。各级政府长期偏好以转移支付来强化下级依附与引导发展方向, 亦在客观上致使地方政府“财力小、事责大”, 尤见于惠农领域。虽然中央结合实情而以“项目制”等方式向下调剂“戴帽资金”, 仍会产生专款过于专用而削弱机动性、资金过多配套而降低执行力等弊端。惠农工作细小繁琐, 基层知识、实践、背景等更无比复杂, 若忽略顶层设计与末端治理并重, 不免造成政策执行难度增加与成本上升。据此, 有待廓清政府间权责关系, 以财力与事责匹配来提升地方工作自主性与积极性。一方面正视专项任务难以从地方惠农总体工作中单独分离的事实, 缩减专项资金规模, 加大均等性更强的一般性转移支付力度。另一方面, 逐渐完善省以下财政体制, 持续提高粮食主产区、生态涵养区、扶贫攻坚区等补助标准, 坚决保障地方政府基本财力。
(2) 补充惠农投入方式灵活性:
整合与撬动相结合。碍于历史与体制原因, 财政惠农资金长期因投入僵化而影响效率。一是资金分配零散化。目前惠农政策实施与资金使用仅中央层面便涉及十余部委, “多头管理”引发运行成本高、绩效管理难、规模效益弱等问题, 且将有限资金“蜻蜓点水”般分散到多部门也易浪费财力。二是资金使用封闭化。表现在财政资金调动民间支农投入犹有不足。据此, 各界一直呼吁灵活开展惠农投入。一方面加速“整合”, 以归并碎片资金、锁定关键领域来保障资金最优投放功效、产业综合发展目标。结合试点经验, 进一步跨越职能部门来扩大整合种类、跨越行政区划来突破整合区域。另一方面, 重视“撬动”, 以放大杠杆效应、引入社会资本来激活资金最大使用规模、社会整体惠农热情。发挥好财政资金“四两拨千斤”先导作用, 着力形成多元投入格局。
(3) 降低惠农资金补助依赖性:
支持与发展相呼应。十余年高支持、高投入同步带来“三农”发展的快速度与强依赖。一方面国家项目推动与财政奖补已成近年“力农致富”首要途径;另一方面, 各项惠农事业的政府扶持预期愈发抬高, 极易出现因政绩取向而偏离市场轨道、因措施固化而考验政府财力、因资源错配而突显消极效应等问题。以农产品价格支持与新型农业经营主体培育为例, 前者正是执行过程中因希望兼顾增产增收而不断提高托市价, 终致财政不堪重负与农业国际竞争力受损, 甚至某种意义上2004-2018年粮食产量挑战丰歉交替的自然规律而“十五连丰”, 也更像是农民在以足够生产动力来步步紧逼财政托市承载底线;后者更自开展之初便离不开行政推动, 若非政府出资改田造地以促进土地流转、加大补贴以扶持生产经营, 家庭农场、农民合作社、龙头企业等难以数年间迅速发展, 但换来的却是一大批“骗子企业”“伪合作社”及“发展质量参差不齐的家庭农场” (贺雪峰, 2015) 。简言之, “只要政府支持, 不愁经营亏本”想法普遍存在, 而农村局部地区呈现的虚假性繁荣也仅有增长之形而无发展之实, 均暴露出高补助、高依赖背后财政资金低效使用 (郭晓鸣, 2018) 。据此, 为避免政策善意消解, 应推动有限支持与切实发展有效衔接。一方面借农业补贴合并与农产品价格支持调整两大政策改革契机, 彻底革新不合时宜的惠农政策, 以换取长远支持关系捋顺与发展道路廓清。另一方面, 摒弃狭隘政绩观, 充分发挥市场调控作用, 专注提升“三农”自我发展水平与可持续发展能力。
(4) 增强惠农资源对接组织性:
投资与乡土相交融。国家资源下乡路径是惠农政策效果的重要影响因素。若行政机关直面农户来落实政策, 不免因工作量大、群众矛盾纠纷、利益集团干扰等而增加交易成本并产生政府失灵。换言之, 亟待强化由上至下惠农资源与两亿多农户的对接组织性, 以巨额投资与乡土因素有机融合来保证政策落地, 关键在于破解农村基层组织功能薄弱与农民涣散两大软肋。一方面加大村社基层组织、农民合作组织、农业产业化运营组织等规范化运作的整合支持力度, 为惠农资源顺利对接而创造制度载体。另一方面, 调动农村精英在村庄熟人社会发挥正面凝聚力量, 着力提高农民主体觉醒、自组织、参与市场等能力。
(5) 明确惠农政策范围指向性:
区别与聚焦相统一。惠农政策指向危机与乡土社会变迁相伴而生。一是政策目标交叉而引发冲突。惠农政策体系存在多重目标, 但具体政策目标设计也惯性追求“兼收并蓄”。这在发展环境稳定时或可暂时维系, 否则脆弱的兼容性难以保全。二是受惠群体重叠而错配资源。农民分化已是明显事实, 但惠农政策仍凸显包容性。如已享用城镇公共服务实惠的农村转移人口实际上仍全盘接收惠农政策益处, 农业生产支持政策资源分配并未严格区分兼业户与专业户。据此, 农村经济社会结构性变化倒逼惠农政策范围务必明确指向性以提高效果性。一方面难以兼容的多重目标不宜再人为置于同一“锅灶”。依据农业支持与农民补助相分离、农业生产与农民收益相分离原则, 确保政策目标专属性。另一方面, 业已分化的不同群体不宜再继续放在同一“篮子”。正视农民由同质性转向异质性趋势, 提高政策群体针对性。
作者简介： 杜辉, 信阳师范学院商学院副教授 (信阳464000) 。;
基金： 国家社会科学基金青年项目“农村人口转移背景下惠农政策效果的跟踪、评价与保障研究” (编号:15CJY053);
来源：现代经济探讨2019年09期