摘 要：在分析农村公路投融资现状情况的基础上, 结合农村公路投融资存在的主要问题, 按照“政府主导、权责匹配、绩效考核”等构建原则, 提出了“强化财政主导、争取信贷支持、加大养护投入、鼓励多元筹资、健全灵活机制”的政策建议, 供决策部门参考和借鉴。
农村公路是农村地区的公益性基础设施, 是支撑我国农业和村镇经济发展的重要保障。根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和“建立事权和支出责任相适应的制度”的总体要求, 农村公路主要提供区域性公共服务, 理论上应划作地方事权, 即各级地方政府是农村公路的责任主体。农村公路建设和养护属于地方各级人民政府提供的基本公共服务之列, 其发展资金由公共财政性资金或交通专项资金安排。然而, 地方政府特别是县级人民政府普遍财政困难, 财政投入农村公路的能力明显不足, 考虑到中央和地方事权划分原则中的“国情适用原则”与“能力适应原则”, 以及中央投资政策的延续性, 为推进农村交通基本公共服务均等化, 在未来一个特定时期内仍有必要继续通过中央转移支付承担一部分地方事权支出责任。同时, 在保持财政资金投入为主的基础上, 尚需要广开渠道, 发挥银行资金和社会资本的力量共同注资农村公路, 并需要创新农村公路运行机制和资金使用的方式方法, 多管齐下以促进农村公路的健康持续发展。
1 农村公路投融资现状
1.1 农村公路投融资责任主体
目前, 我国农村公路发展已初步建立了政府主导、分级负责、多元筹资的农村公路投融资模式。根据公路法及相关法规规定, 在国家层面也基本明确了农村公路的建管养事权支出责任在地方, 且主要集中在县级人民政府。农村公路资金筹措以各级地方人民政府的财政预算资金和中央补助专项资金为主。
据不完全统计, 我国已有20多个省、市、区都出台了相关法规和办法, 都已经明确了本省、市、区农村公路发展的责任主体和资金筹措方案。从已出台的法规办法来看, 绝大多数省、市、区均提出县级人民政府是本行政区域内农村公路建设、养护和管理的责任主体, 进一步将农村公路发展的责任主体明确。资金筹措方面, 各省、市、区主要采取了“地方各级政府财政投资和中央补助资金为主、农村社区为辅、社会各界共同参与”的多渠道筹资机制。部分省份也根据自身特点, 探索了其他资金筹措渠道和做法。例如, 甘肃省规定农村公路建设和养护资金可从土地增值和资源开发收入中提取一定比例的资金, 也可采取对口支援的方式, 解决偏远贫困地方的农村公路建设;山东、吉林和江西等省采用以奖代补和奖补相结合的方式调动各级政府积极筹集农村公路发展资金。
1.2 农村公路发展资金来源
我国农村公路发展资金主要包括建设资金和养护资金。建设资金来源主要有中央资金 (含车购税、中央预算内资金、中央国债) 、地方资金 (含地方预算内资金、地方转贷、地方自筹、国内贷款) 、企事业单位资金和其他资金 (包括投工投劳、土地、林木、青苗、料场等折算资金等) 。由于我国地区经济发展差异较大, 尤其是西部地区, 地方政府支持农村公路发展的能力明显不足。近年来, 中央投资逐年向西部地区倾斜, 据统计, 中央资金投入西部地区的比例由“十二五”初期的40%, 提高到“十二五”末期的50%左右。
我国农村公路养护资金来源主要包括中央资金 (燃油税返还资金、车购税资金) 、地方资金 (省、市、县财政资金) 和其他资金 (信贷资金、投工投劳、群众集资、企业投资和其他) 。“十二五”期间, 全国农村公路养护资金投入超过1 000亿元。从资金结构看, 地方资金是农村公路养护资金最主要的来源, 约占四分之三;其次为中央资金, 约占五分之一。
1.3 存在的主要问题
(1) 事权和财权不匹配。
结合公路事权划分改革的方向, 农村公路属于地方事权。但是, 由于地方特别是县级人民政府普遍财政困难, 很难为农村公路建设养护筹集到应有的资金, 尤其是中西部省份和贫困地区, 资金到位问题更为艰难, 事权和财权不匹配的问题相当突出, 对农村公路的发展产生了很大影响。另外, 各地在事权认识上也有偏差, 有个别地方政府部门认为农村公路发展有中央车购税、燃油税专项资金支持, 不需要其他部门和资金支持, 忽视了地方政府对农村公路的财政支出责任。
(2) 多元化筹资渠道不畅。
由于农村公路等级低、交通量小, 不具备收费公路条件, 社会资本投入动力不足, 难以通过商业银行进行贷款, 农村公路项目仅能通过政策性银行融资。尽管部分省、区、市在相关法规办法中规定, 农村公路发展资金可从土地增值和资源开发收入、利用农村公路冠名权等方式筹集资金, 但绝大部分农村公路筹资渠道有限。总体上看, 农村公路融资仍然困难重重, 也缺乏有效的发展农村公路的投融资模式。
(3) 农村公路养护资金短缺。
从统计数据看, “十二五”末期, 全国农村公路技术等级仍较低, 主要为三、四级公路和等外公路, 占比分别为8.6%、73.5%和13.8%, 四级公路和等外公路比重很高。早期大规模建设的农村公路, 大部分存在安全设施未同步建设, 标志标线缺失, 桥涵、边沟等排水设施不完善, 危桥数量多等问题, 抗灾能力弱, 安全隐患较为突出, 养护资金需求很大。受资金短缺影响, 农村公路大中修工程安排不足, 随着时间的推移, 部分农村公路路况较差, 农村出行服务水平不高。
(4) 相关法律法规和制度办法不完善。
农村公路法规制度不健全, 行业管理相对粗放, 管理方式和手段相对落后, 有效的创新性举措不多。目前, 相关的法律法规和办法中, 有相当一部分实施年限较长, 已经难以适应当前农村公路发展的需要。《公路法》 (2004年修订) 中不含村道, 然而, 在实际路网中, 村道规模很大, 占整个公路网的一半以上;《农村公路管理养护体制改革方案》 (国办发[2005]49号) 中关于农村公路养护标准的规定, 已经远远不能满足实际需要。各省出台的农村公路相关条例和办法中, 也存在较多滞后内容, 不能适应新形势发展的需要。
2 完善农村公路投融资政策的基本原则
根据我国经济发展新形势和阶段性特点, 按照国家建立事权和支出责任相适应的财税体制改革要求, 建议落实公共财政保障机制, 确立用公共财政发展农村公路的基本思路, 尽可能加大各级财政投入, 逐步健全“政府主导、多元筹资;权责匹配、改革创新;法规保障、绩效考核”的方针, 完善农村公路投融资政策需要坚持以下几个原则。
(1) 政府主导、多元筹资。
从农村公路的公共产品属性和公益性特征出发, 坚持政府公共财政在农村公路建设养护管理中的主导地位, 构建公共财政投入为主的农村公路资金保障机制。广开资金渠道, 努力争取政府债券、各种扶贫和涉农资金用于农村公路发展, 充分发挥各方面的积极性, 广泛吸引各类民间资本和社会资金、金融信贷、保险资金等进入农村公路投融资领域。
(2) 权责匹配、改革创新。
按照建立事权与支出责任相适应的财税体制改革要求, 积极争取将农村公路发展支出责任纳入地方政府公共财政预算体系, 建立规范、稳定的农村公路发展资金来源, 确保地方政府对于农村公路发展支出责任落实到位。
通过改革创新投融资方式。一方面, 通过补贴、以奖代补等多种形式, 灵活多样地安排政府投资农村公路的资金方式, 并放大政府资金撬动社会资本效用。另一方面, 创新融资模式, 依托沿线资源开发、线路捆绑、外溢返还等多种手段, 探索政府与社会资本合作模式等新方式在农村公路投融资的适用性。
(3) 制度规范、绩效考核。
通过政策与制度的优化, 确保各类资金落实到位、规范使用。构建动态信息反馈机制、监督考核机制、政府投资责任追究机制等, 确保中央和地方政府在政府资金投资管理方面的信息畅通和奖惩分明。
加强事前、事中和事后的全过程管理, 通过绩效评估、奖优惩劣、扶促结合等机制和手段, 鼓励先进, 鞭策后进, 并使中央和地方各级政府上下联动、形成合力。
3 农村公路多元化投融资政策建议
3.1 强化以公共财政为主体的农村公路投资体制
农村公路是服务农村经济发展的公益性、基础性、先导性设施, 是政府提供基本公共服务的重要内容, 必须坚持政府公共财政在农村公路建设养护管理中的主导地位, 明确并落实农村公路的各级政府事权支出责任, 加大公共财政投入, 强化构建以各级政府公共财政资金为主体的农村公路投资长效机制。建议在中央财政加大投入的同时, 尚需充分发挥地方各级政府积极性, 在县级财政预算中列支农村公路科目, 建立农村公路“以县为主、分级负责”的公共财政保障机制。同时积极争取国债和地方政府一般债券、相关涉农资金支持农村公路发展, 确保农村公路的持续稳健发展。
3.2 积极引导政策性银行资金等支持农村公路发展
农村公路发展资金需求大, 为弥补财政资金的不足, 需要加强政策引导、改善农村公路信贷融资环境, 积极引入和使用国家政策性、开发性金融机构等信贷资金。从近两年发展情况来看, 全国各级交通运输主管部门与同级农业发展银行建立了良好的战略合作关系, 通过使用抵押补充贷款 (PSL, 即Pledged Supplementary Lending的缩写) , 以“统贷统还”方式加大农村公路建设资金投入, 有效解决了农村公路建设资金不足, 显著缓解了政府财政性资金筹措的压力。建议积极利用农业发展银行等政策性银行资金, 进一步稳定和延续现有政策支持农村公路发展, 在“保本、微利”前提下, 最大限度降低各类政策性信贷资金的贷款利率。同时积极推动国家开发银行、相关商业银行、保险以及外资 (如世界银行、亚洲开发银行以及其他国际金融机构) 等信贷资金向农村公路倾斜, 增加农村公路融资渠道, 为农村公路发展提供长期稳定的低成本资金。
3.3 加大农村公路养护工程和养护管理资金投入
按照“需求导向”的思路, 统筹考虑物价上涨、里程规模增大和财力增加等因素, 构建科学稳定的农村公路养护资金投入增长机制。加大农村公路养护资金投入, 提高成品油消费税转移支付规模, 加大各级财政对农村公路养护管理的投入力度。提高农村公路养护工程的资金补助标准, 修改国办发[2005]49号文件, 解决农村公路养护工程资金不足的问题。按照《公路安全保护条例》第五条“公路管理机构行使公路管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算”, 推动落实农村公路管理机构和人员编制, 确保将农村公路管理机构运行经费及人员基本支出纳入同级政府一般公共预算, 研究出台规范农村公路各级管理机构、人员编制、养护经费标准等的指导意见。
3.4 鼓励多元筹资、引导社会资金投入农村公路
继续发挥好“一事一议”在农村公路发展中的作用, 充分调动受益群众的积极性。在坚持群众自愿、民主决策的前提下, 鼓励受益群众采取投工投劳、土地资金折算、料场折价等有效做法, 发动群众自建、自管、自养农村公路, 对群众参与积极、基层干部工作得力的镇村给予优先扶持和奖励。
鼓励企业和个人等社会捐助, 通过采取出让公路冠名权、广告权、路域资源开发权等多种方式, 筹资建设和养护农村公路。利用农村集体经营性建设用地使用权、集体项目特许经营权以及林地、矿山使用权等作为抵押物进行抵押贷款, 引导多元化资金投入。研究制订完善民间资本投资农村公路的政策规定和办法, 营造良好的投资环境。
3.5 构建灵活有效的农村公路建设与养护运行机制
(1) 积极推广农村公路建设和养护的政府购买服务模式。
鼓励地方政府通过“政府购买服务”方式持续稳定地安排财政资金用于农村公路, 将农村公路建设养护服务事项纳入地方各级政府购买服务指导目录。成立或转型发展省、市、县多层次交通投资公司, 使其既可以利用信贷资金, 也可以利用其他产业投资基金等资金来源, 推广采用农村公路多元化融资发展模式。积极探索政府购买服务模式创新, 如:目前贵州省农村公路“建养一体化”服务采购模式效果良好, 即政府购买农村公路“建设+五年养护”服务, 通过公开招标选择有实力的社会资本 (央企) 参与农村公路建设和养护服务工作, 中央补助和地方财政资金作为购买服务的资金来源, 充分利用央企资金、技术、管理上的优势, 达到提速发展、筹集资金、保证质量、廉政勤政等多项目标。
(2) 构建财政资金补助项目“先建后补”管理机制。
为充分发挥农村公路在脱贫攻坚中的“先导”作用, 最大限度激发地方积极性, 对中央和地方各级财政资金补助政策范围内的农村公路项目, 在年度预算和建设计划不能满足实际工作需要时, 鼓励地方进一步创新财政资金使用机制, 充分发挥财政资金的主体作用和杠杆作用。建议以确定的农村公路发展规划为引领, 许可地方采取“先建后补”方式自筹资金先行组织建设, 待财政资金到位后进行归垫, 以此撬动更多金融资本、社会资本参与农村公路建管养工作。
(3) 建立健全农村公路发展绩效考核机制。
加强农村公路跟踪考核评估, 将农村公路发展目标纳入地方政府经济社会发展绩效考核指标体系, 建立中央、省级补助资金与绩效考核、地方配套等挂钩制度, 强化地方政府和各部门对农村公路的重视程度, 通过“以奖代补”、“奖优罚劣”等机制, 建立起各级监督检查及联动机制, 加强资金使用情况监督检查, 提高资金使用效益和投入效果。
作者：奚宽武 交通运输部规划研究院
来源：公路2017年10期