摘 要：农业国际化是实现农业资源在世界范围内进行优化配置的重要手段, 其能助力相关国家充分利用全球农业资源, 最大限度地发挥自身资源禀赋优势。农业国际化对中国农业农村发展的意义重大, 是中国进一步深化开放和促进农业农村发展的重要举措。美国拥有高度的农业国际化水平, 已经形成了较为完善的农业国际化机构、科学合理的农业外交人才培养体系以及先进的全球农业信息服务系统。近年来, 中国的农业国际化在机制层面和信息服务平台建设方面取得了一定的进展, 但在农业国际化机构设置、农业外交人才培养及国际信息服务系统方面仍存在不足。本文从中国农业国际合作现状切入, 对美国农业国际合作和合作国际化进程进行研究, 分析其中的作用机制, 在此基础上结合中国实践对中国农业国际合作提出相关建议, 以期推动中国农业国际合作和合作国际化进程。
美国拥有高度发达的农业体系, 尤其是在国际农业方面, 经过多年的发展和不断调整, 已经形成了一套较为完整科学的农业国际化服务体系, 是美国农业国际化的重要助力。自美国建国以来, 农产品始终是重要的出口产品与战略物资。作为全球最大的农产品出口国, 美国在历史上一直重视农业国际合作, 在加强农产品贸易的同时, 还通过对外援助、对外农业投资、农业科技合作、参与全球性农业组织等方式将其农业生产能力拓展到国际市场, 强化对全球农业资源的配置能力。
中国自加入WTO以来, 农业面临着国内国外两个市场的双重压力、国内国外两种资源的双重挑战以及国内国外两套规则的双重约束。如今随着全球农业生产力的不断发展, 农业国际市场的竞争日趋激烈。中国虽是农业大国, 但在国际竞争力方面和发达国家相比仍有较大差距。党的十八大以来, 农业国际合作面临的形势更加复杂, 除传统粮食安全之外, 地缘政治、国际关系甚至生物安全都掺杂其中。中国必须借鉴国外先进农业国际合作的发展经验, 转变农业发展方式, 积极开展农业合作与交流, 逐步提升农业话语权, 积极推进中国农业国际化发展。
目前对于中国农业国际化的研究主要集中在两个方面:第一个是从宏观角度对农业国际化进行探讨, 研究中国农业国际化道路[1,2], 以及中国农业国际化道路的现状、问题和相应的对策等[3,4,5,6];第二个是从具体层面探讨中国农业应该如何“走出去”。相关学者从不同的角度开展了相应研究, 主要包括对外援助[7]、对外经济开放形式[8]、在供给侧结构性改革背景下中国农业“走出去”的路径选择[9]以及中国农业“走出去”应采取的市场运营模式等[10]。对美国农业国际化的研究大多围绕美国农业国际化的经验展开。有学者对美国农业发展优势[11]、美国农业海外服务局等[12]进行了介绍分析, 并提出了相应的发展建议, 但涉及的研究内容并不全面。本文从农业国际合作的角度切入, 首先对中国农业国际合作现状进行分析, 然后从美国农业国际化机构设置、农业外交人员的设置和培养及农业全球信息系统3个方面对美国农业国际合作现状及合作国际化进程进行分析, 最后结合美国的发展经验及中国的实际情况, 对中国农业国际合作和合作国际化提出相应的建议。
1 中国农业国际合作现状
自20世纪80年代以来, 中国农业在国际化合作和交流的形式和内容上已有很大进展, 涵盖了农业、林业、牧业、副业及渔业, 且已经同国际农业和金融组织以及140多个国家和地区建立了农业科技交流和经济合作关系, 并与50多个国家和地区建立了双边农业或渔业工作组。下文将从中国农业国际化已取得的成就及存在的问题两个方面对中国农业合作的国际化现状进行阐述。
1.1 主要成就
2000年以来, 农业国际合作取得了全面发展, 实现了农产品贸易快速发展, 农业“走出去”稳步推进, “引进来”结构不断优化, 中国农业的国际地位和影响力不断提升。发展成就主要表现在两个方面:农业对外合作部际联席会议制度的建立和国际农业服务信息平台的建立。
在机制层面, 设立了农业对外合作部际联席会议制度, 在信贷、海外投资的企业创设、海外两区建设、人员培训以及协调机制等方面取得了显著的效果。2018年, 联席会议各成员单位强化沟通、密切配合、狠抓落实, 较好地完成了全年目标任务, 农业对外合作取得了很多新进展、呈现出不少新亮点, 农业对外投资持续加大, 农业领域“一带一路”建设取得新进展, 带动当地民生改善效果明显。自联席会议机制成立以来, 建立健全了工作机制并创造形成了良好的工作格局, 推动出台了国家支持农业对外合作的意见, 制定了国家及重点省份、行业的农业“走出去”规划, 通过“20+20”机制等为“走出去”企业提供了支持, 开展了农业对外合作“两区”的认定和建设工作, 完成了一系列具有重要意义的政策和问题研究国际信息服务平台的建立1。
在农业国际信息服务平台建设方面, 就目前来说, 中国主要有两个农业国际市场信息平台:农业对外合作公共信息服务平台和中国农业科学院的海外农业研究中心。海外农业研究中心服务于国家农业“走出去”战略和“一带一路”的国家级海外农业对外合作集散地、经济智囊团、海外信息服务器和海外农业人才库。农业对外合作公共信息服务平台主要提供海外农业研究、行业产品、政策法规和对外合作等方面的相关信息。
1.2 存在问题
中国在农业国际化方面主要存在两个方面的问题:农业国际投资环境不利和农业国际服务体系不完善。
(1) 农业国际投资环境不利。
就目前来看, 很多国家在劳务卡发放、投资比例和签证期限方面都有严格规定。例如, 一些国家严格规定外来人员签证时间, 并且限制一定期限内签证人员的数量, 给境外农业开发工作造成了很大的不便[13]。此外, 政治环境的变化也增加了很多农业企业境外经营的风险和挑战。同时, 各国涉及农业投资的法律各不相同, 对农业对外投资带来了一定的影响。例如, 巴西在农业开发领域有很大的发展潜力, 但巴西的土地政策对外国人投资设置了限制:外国人在巴西购买土地不得超过50 MODULO2 (土地丈量单位) , 购买土地在3～50 MODULO需得到巴西土地开垦和土改局 (INCRA) 的批准, 除此之外, 已购买的土地在一定时间内不耕种将被收归国有。
(2) 国际农业服务体系不完善。
主要包括:信息平台不够完善。开展国际农业最基础也是最关键的是掌握和获取国际市场信息, 跟踪主要合作国家农业的发展动态, 掌握农业发展的第一手信息。中国国际信息平台正在起步建设中, 从发展现状来说, 离服务农业国际合作全局尚有一定差距。外交服务不够完善。在农业国际化的进程中, 不可避免地会遇到征税、人员签证、劳务人员限制和关税等问题。当前, 中国的农业驻外体系还不够完善, 存在职能分割、各个部门之间不协调、农业参赞数量少以及入驻农业国际组织机构的人员业务不明确等问题。
2 美国农业国际合作现状及合作国际化进程
2.1 美国农业国际化现状
美国是世界上最大的农业发达国家, 是全球农产品出口最多的国家。在农业国际化方面, 美国已经形成了一套完善的体系, 主要表现在科学合理的机构设置、训练有素的外交人员以及系统的全球信息网络。
(1) 在机构设置方面, 美国已经形成了从政府到民间高效配合的完善的组织机构。政府正式官方组织主要是美国农业部海外农业局 (FAS) 。FAS是美国农业对外经济合作的主要管理服务机构。除了FAS, 美国的非官方组织管理机构也对美国的农业国际化发展起了重要的促进作用。如今, 美国已经形成了较为系统的农业驻外体系:农业驻外办公室已经覆盖了98个国家和地区, 其业务范围涵盖了165个国家和地区。
(2) 在人员设置方面, 美国十分注重人才的培养, 培养了大量的农业参赞、农业专家和农业贸易官。这些专业人员分派在全球不同国家和地区的驻外机构中, 负责与165个国家和地区的联系工作。此外, 他们还要根据个人工作职责及所驻国的具体情况, 收集相关信息, 定期向海外农业局提交报告, 是美国农业国际信息的主要来源之一。
(3) 在全球信息系统网络方面, 美国拥有高度发达的农业信息监测预警体系, 是美国农业国际化的重要助推力, 奠定了美国对外农产品贸易主导权、国内供需调控主动权以及全球市场话语权。目前, 美国的海外农业信息采集已经覆盖了全球的5大区域、200多个国家, 形成了以FAS驻外办公室为主体, 美国驻外使馆、企业、协会等机构协调配合的工作体系。
2.2 美国农业合作国际化进程
本文主要从3个方面对美国农业合作国际化进程中采取的措施进行阐述, 即美国农业国际化的机构设置、外交人员的设置和涉农国际组织职员的培训方式、全球信息网络平台的运行。
2.2.1 美国农业国际化的机构设置
美国农业国际化的机构设置主要包括FAS和其他非官方组织。FAS是美国国际农业利益的主要负责机构, 下属超过90家农业事务处和农业贸易处, 形成了一张覆盖全球的完整网络, 帮助海外客户处理出口事宜, 并提供农业市场的重要信息。其职责主要包括两个方面:一是收集各国的农业生产及市场信息, 分析各国的需求, 从而找出可能的贸易机会及潜在的市场;二是为美国农产品出口创造有利条件, 提高其农产品的综合竞争力, 积极扩大美国农业市场份额。FAS的工作任务主要包括积极开展各种项目计划、为农业出口商提供经济援助、为低收入国家提供技术援助和粮食援助等。
这些驻外机构为美国开拓国际市场打下了良好的基础, 取得了傲人的成绩。以美国农产品的重要出口国中国、日本、澳大利亚和印度为例:2006—2016年, 美国出口到中国的农业贸易额从67亿美元增加到214亿美元, 共增长了219%;出口到日本的农业贸易额从84亿美元增加到111亿美元, 增长了32%;出口到澳大利亚的农业贸易额从5.22亿美元增加到13亿美元, 增长了150%;出口到印度的农业贸易额从3.67亿美元增加至13亿美元, 涨幅达249%。
除官方机构FAS外, 美国非官方组织也是美国农业国际化的重要组成部分, 是美国政府与民间联系的纽带。以农业行业协会为例, 农业行业协会是从事某一生产活动的农民和加工企业在自愿的基础上共同构建的非营利性组织, 对美国农业国际化进程有极大的促进作用。其扮演着政府与企业之间的纽带角色, 在数据收集方面也发挥着重要作用, 如华盛顿苹果协会、美国花生协会等。很大一部分的行业协会在国外设有分支, 及时收集所在国家或地区的信息, 反馈给协会总部以此来调整生产计划, 甚至会与所在国政府进行沟通, 争取最大程度的税收优惠政策, 为本行业的产品争取最大化的国际利益。
全球历史最悠久、最著名的美国新奇士橙协会可谓是该类协会的一个典型实例。该协会在全球设立了多个分支机构和销售代表处, 共有45家总代理, 分布在53个国家。国外的分支机构会对市场进行调查, 然后根据当地市场的实际情况向国内下订单, 之后国内协会将订单分派给果农, 协助果农出口。通常, 从接到订单到装箱出口只需要2～3天, 工作效率非常高。如此高效快捷的生产效率和销售方式对占据国际市场、促进美国农业国际化进程起到重要作用。
2.2.2 外交人员的设置及涉农国际组织职员培训方式
为了不断加深与其他国家的农业联系, 逐步开拓美国海外利益, 美国不断拓展其驻海外农业外交官的队伍, 积极培养联合国农业组织人员, 在美国国际利益的维护和强化方面发挥了很大的作用。
FAS现有921名员工, 包括591名长期美国雇员和330名当地雇员, 分布在全球72个国家的海外办公室中3。美国农业外交人员主要负责4项工作:第一, 对农业出口商的产品进行谈判, 协调WTO多边、双边和区域活动, 从而实施贸易拓展协定;第二, 预防并解决阻碍美国食品和农业出口的外国技术性措施4;第三, 与外国政府进行农业交流互动, 采取技术、粮食援助等措施解决特定的贸易问题;第四, 基于国际体系促进美国农业贸易, 开展符合国际标准的科学交流和教育培训活动等, 并为农业国际组织的合作行为提供支持。
美国积极培养联合国农业组织人员。随着全球化的推进, 国际组织的作用越来越受到各国政府的重视, 向国际组织输送本国人才也成为外交工作的一大重点。美国人才培养模式位列世界先进水平, 对世界人才培养产生了重要影响[14]。美国积极培养联合国农业组织人员的方式主要包括向国际组织推荐人才、建立选送年轻项目官员专项及向国际机构大量推荐和派遣咨询专家。
首先, 美国培养并向国际组织推荐人才。美国政府十分重视人才的培养和举荐, 积极派员进驻国际组织。在涉农领域, 为掌控国际机构、主导政策和标准制定以及提高话语权, 美国设有专业人才培养和举荐机制, 并且建立与国际机构对应的人才资源库。此外, 美国是世界粮食计划署 (WFP) 执行干事和FAO副总干事的重要举荐国。
其次, 美国建立了选送年轻项目官员专项。美国政府设立专项资金, 支持本国的年轻项目官员 (JPO) 赴国际组织工作。这一专项的具体实施方法为:政府向国际机构拨付一笔资金, 与其签署协定, 挑选本国符合条件的年轻项目官员去该机构任职2～3年。通过实际操练, 这些年轻项目官员可以更加深入地学习专业知识、增进对此项工作的认识、积累一定的管理经验。这一措施对派驻的年轻项目官员未来在国际机构的发展也起到了促进作用。
此外, 美国还积极向国际机构大量推荐和派遣咨询专家。这一举措为提高其任职代表性开辟了额外渠道。以FAO为例, 该组织有近1/3的工作是通过聘请相关专家完成的。经过一段时间的工作, 这些专家有了相应的工作经验, 再加上其专业知识, 他们就可以较为容易地申请到相关职位, 成为正式职员。美国在WFP和国际农业开发基金会中采取了与在FAO中大体相同的做法。
除了上述向国际组织推荐人才、选送年轻项目官员、推荐并派遣咨询专家的举措, 美国还积极向FAO推荐和派遣实习生, 形成了一个植根于国际组织和机构的、覆盖多层次涉农人员的人力资源网络、信息及政策平台。
2.2.3 建立全球农业信息网络
全球农业信息网络主要由高度发达的农业信息监测预警体系以及农业信息服务平台组成。自1995年以来, 美国通过派驻在130多个国家和地区的农业外交人员收集所驻国家农业信息, 形成了全球农业信息网络系统 (GAIN) , 收集可能会影响美国国内农业生产和贸易的, 所驻国家中有关农业经济、农产品和农业因素的第一手信息, 定期发布农业参赞报告, 主要包括预测所驻国家未来农作物进出口趋势和市场需求, 指明农作物生产总量及波动原因, 通报粮食生产、库存以及自然灾害和其他气象信息等。这些信息为美国国内农作物生产出口提供了非常重要的市场资料, 国内的农业生产可以根据国际市场信息的变化不断调整生产, 科学经营, 应对市场, 最大限度地减少未来农业损失, 实现农业利益最大化。
美国农业驻外机构和外交官在所驻国家收集农业信息, 进行农业交易谈判和维护本国国家利益等行为极大地促进了美国农业国际化的进程。此外, 社会商务团体和地方管理机构在美国农业国际化进程中发挥的力量也不容小觑。
研究发现, 美国在农业国际化进程中所采取的措施主要包括美国农业国际化的机构设置、人员的设置和培训以及全球信息网络平台的运行。农业国际化的机构设置为农业国际化的发展奠定了组织基础, 外交人员的设置及国际组织职员的培训为农业国际化发展提供了充足的动力, 全球信息网络平台为农业国际化提供了信息支持。
3 中国农业在国际合作中应采取的对策
高质量的外交人才、丰富的人才资源储备及先进的农业信息平台是农业国际化发展的重要推动力, 三者相辅相成、缺一不可, 是农业国际化发展的“软实力”;相应地, 合理的外交机构设置、完善的中央地方配套管理机制是农业发展的“硬实力”。中国农业国际化起步较晚, “软实力”和“硬实力”还不够强。为促进农业国际化, 中国采取了很多措施, 在农业国际化合作的机构设置及信息平台建设上已取得了一定的进展, 但是在人才储备、驻外机构设置、外交官管理及地方机构等方面还需要找准方向, 进一步努力。此外, 中国在农业国际化过程中主要面临两方面的问题:农业国际投资环境不佳和国际农业服务体系不完善。本文在借鉴美国农业发展经验并结合中国实际情况的基础上, 就中国农业的国际化提出以下对策和建议。
(1) 在驻外机构方面, 中国应打破驻外机构合作行政管理部门的条块分割, 设置全面、系统、分工明确、职能协调统一的驻外机构。在此方面, 可以考虑适当增加外交官的编制配备, 使人员设置与农业国际合作的业务发展相适应。例如, 在重要的农业伙伴国和“一带一路”沿线国家派驻农业参赞, 增加技术官员派遣, 增强信息搜集功能。同时, 还需理顺部门内部职能, 整合部门资源, 更好地服务农业经济合作。
(2) 规范外交官的职责, 发挥农业外交官的作用。外交官在农业国际化中起着桥梁的作用, 要代表本国与其他国家进行双边或多边谈判, 维护本国利益;向国内输送国外农业市场信息;通过协商来解决本国在外国港口的出口限制, 为本国农产品出口创造较为有利的出口环境。此外, 在农业国际化进程中, 农业信息是实现资源最佳配置的战略工具。外交官应该致力于建立高效的农业信息监测服务网络系统, 构建国际农业信息平台, 加强海外农业信息监测, 特别是对主要国家、重点品种的信息采集和分析, 为中国农业国际化做好信息引导和服务。在所构建的信息平台上, 应明确地显示境外农业开发国家提供的优惠政策、市场信息政策以及世界各国农业发展的新动向等信息。
(3) 建立完善的国际组织职员培养机制。建立人才举荐制度, 选拔优秀人才向国际组织举荐。设立专项资金, 支持本国的年轻官员赴国际组织工作, 并与国际组织签订协议, 培养和推送本国年轻人才到国际组织工作一段时间。在目前农业国际人才缺乏的情况下, 可聘请相关国外专家进行培训, 采用“学习+培训”的方式, 更为高效地培养人才。
(4) 重视民间涉农机构和商务团体等非官方组织的作用, 积极推动其参与农业国际合作。这些机构在农业对外经济合作中也发挥着重要的作用。他们能够加强各级政府与民间的合作, 成为政府与民间顺畅联系的纽带, 利用得当可以促进中国农业对外经济合作服务, 激发政府和人民推进农业对外发展的积极性。以中国国外农业经济研究会为例, 该非营利性质的全国性学术团体长期致力于发展全球农业的比较研究, 为农业研究的国际合作提供了广阔空间。
4 总结
在中国农业国际合作的进程中, 中国农业对外开放不断深化, 既有充分利用国内国际两种资源、两个市场、两套规则的机遇, 也要面对来自世界市场的压力与挑战, 必须要因地制宜, 结合本国的实际情况, 借鉴农业强国的先进发展经验, 弥补自身不足。美国农业国际化机构设置、人员培训以及信息收集系统都是随着美国农业经济的发展和农业的变化而不断演变和完善的, 其适应了国内及国际环境的需要, 较为成功地促进了美国农业的发展, 在美国农业国际化的进程中起到了至关重要的促进作用。这些都值得中国在农业国际化进程中加以参考。本文对美国农业国际合作和合作的国际化进行了分析, 指出了现在中国农业在农业国际化方面取得的成就和问题, 在此基础上提出了设置全面、系统、分工明确、职能协调统一的驻外机构;规范外交官的职责, 发挥农业外交官的作用;建立完善的国际组织职员培养机制;重视民间涉农机构和商务团体等非官方组织的作用, 积极推动其参与农业国际合作4条建议, 希望这些建议能对促进中国农业国际化进程有所帮助。
作者简介： 曹瑞斓 (1979—) , 女, 安徽马鞍山人, 教授, 研究方向:语言学、翻译、跨文化交际、商务英语、管理会计;E-mail:630080335@qq.com;; 梁文静 (1996—) , 女, 山东济宁人, 硕士研究生, 研究方向:商务英语、商务语言应用;E-mail:2531780118@qq.com;; 胡冰川 (1980—) , 男, 安徽枞阳人, 研究员, 研究方向:农业国际合作, E-mail:hubch@cass.org.cn。;
来源：世界农业2019年08期