摘 要：新中国成立70年来,我国农业用地制度改革先后经历以分地为特征的土地改革阶段、以合地为特征的人民公社阶段、以承包为特征的家庭承包经营阶段、以放活为特征的承包地“三权分置”阶段,有力保障了我国农业的提质增效和实力增强,积累了中国特色的农地改革经验。同时也存在耕地保护压力大、征地不规范、土地细碎不利于规模经营、农业土地增值收益投向农业不足等突出问题,严重影响国家粮食安全和现代农业发展的战略大局。立足于新时代高质量发展的战略目标,着眼于社会主义现代化建设的新要求,从稳定承包、农地征用、耕地保护、土地流转、要素下乡等方面明确未来我国农业用地制度改革的方向和重点。
新中国成立70年来,我国农业用地制度经历了多次重大变革,每次变革都对农业发展产生了重大影响。特别值得一提的是,我国改革开放首先是以农村土地主要是农业用地制度改革为起点而后逐步全面推开的。认真回顾和分析新中国成立70年以来农业用地制度的变革轨迹和阶段性特征,有助于总结农村土地制度变化规律,辩证地思考变革过程中出现的问题和教训,为未来明确农业用地制度改革方向、不断完善农村土地政策、探索新时代中国特色社会主义“三农”制度改革提供现实基础和理论依据。
一、历程与特征
新中国成立70年来,我国农业用地制度改革大体经历了土地改革阶段、人民公社阶段、家庭联产承包责任制阶段和“三权分置”改革阶段[1],不同时期特征不同对农业农村发展产生了不同影响。
(一)分地:土地改革阶段(1949-1956年)
新中国成立初期,面对常年战争造成的农村百废待兴、民不聊生的局面,中国共产党把占全国人口90%左右的农民阶级作为重要团结对象,把解决农民的吃饭问题作为头等大事来抓。这一阶段,党在农村的土地政策服务于继续完成新民主主义的基本任务、巩固新民主主义的胜利成果、巩固新中国人民民主政权的需要,出发点就是通过土地改革让农民获得土地财产,突出表现为“分地”特征。1950年,中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,废除封建剥削的地主阶级土地所有制[2],没收地主的土地并分给无地或少地的农民,实行农民所有的土地所有制,保护农民对土地享有自由经营、买卖和租赁的权利。1953年初,全国基本上完成了土地改革,我国存在了两千多年的封建土地所有制被彻底废除。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》是新中国第一部宪法,规定国家依照法律保护农民土地所有权。这场“分地”改革实现了党对人民做出的“耕者有其田”的承诺,使劳动者和土地生产资料得到了更好的结合,提高了经济效益,大大加速了农村经济的恢复和发展。1949-1956年,农业总产值年均增长9.4%,棉花总产量年均增长18.3%,粮食总产量年均增长9.3%,每公顷的粮食产量由1030千克提高到1414千克(见图1)。
(二)合地:人民公社阶段(1957-1978年)
新中国成立初期为建立社会主义公有制,国家进行了社会主义改造,其中就包括农业社会主义改造,该阶段变革主要突出“一大二公”,“大”就是人民公社规模大,一个公社几千农户、几万口人;“公”就是人民公社公有化程度高,主要是指生产资料公有化程度高,土地及农具、牲畜归集体所有,集体使用。将分散的农民家庭经营变成集体的统一经营,实行农业走集体化道路(见表1)。1957年到改革开放前,我国土地政策主要体现了“合地”的特征。1958年、1959年、1962年,中共中央先后发布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》《关于人民公社的十八个问题》《农村人民公社工作条例(修正草案)》等一系列文件。这一系列中央文件主要精神是确立了人民公社的“三级”所有制,即人民公社所有制、生产大队(原高级社)所有制和生产队所有制,其中生产大队所有制为主导、生产队为基本核算单位[3]。同时规定生产队所有的土地,包括少量的社员自留山、宅基地等,一律不准出租和买卖。农村土地经营、决定权由集体组织以所有者身份享有,最终决定权由政府通过计划指令进行实际掌控,农民对土地不享有剩余索取权。直到1978年启动农村改革前,中国农村一直实行“三级所有,队为基础”的土地集体所有制度。事实证明,人民公社集体化的土地制度解决了农业为工业化提供积累无制度保障的问题,但农业本身的发展问题没有得到解决,导致农民生产的积极性没有被调动起来,出工不出力,生产效率低下,导致农业产量增长缓慢甚至下降。1958-1978年,农业劳动力人均粮食净征购量年均递减1.09 %,食油收购量年均递减2.69 %,棉花收购量年均递减0.15 %,其中粮、油均使我国由合作化开始时的净出口国变为净进口国。全国29个省(市、区)中,11个省(市、区)由粮食调出省(市、区)变为调入省(市、区),到20世纪70年代末期,全国只有3个省能够调出粮食。
(三)承包:家庭承包经营阶段(1978-2012年)
1978年党的十一届三中全会召开,标志着改革开放成为我国经济发展的主旋律。经济改革始于农村,核心就是土地制度改革。安徽省凤阳县梨园公社小岗村等一批村庄率先突破传统体制,在村内开始搞“大包干”,即以“包产到户,包干到户”为主要内容的各种承包责任制。“大包干”形象的解释就是“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”,包产到户、包干到户,打破了大锅饭,极大地调动了农民种地的积极性。对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮,中央在政策上给予了有力支持。1982-1986年,中央连续出台5个中央一号文件都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。这期间中国农村土地制度是“由集体所有变为家庭联产承包责任制和统分结合制”,这也是中国共产党在农村的一项基本经济制度。到1983年,我国农村90%以上的农户签订了土地承包合同,90%以上的耕地实现了家庭承包,土地家庭承包已经在全国普及开来。1993年3月《中华人民共和国宪法》修正案正式把这一体制纳入宪法。2008年召开的党的十七届三中全会强调,现有土地承包关系保持“长久不变”,并赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,这些政策本质上是对个体农民和集体组织之间的土地关系进行的相应调整,凸显党中央对农村基本经营制度的认可和稳定农村土地承包关系的决心,赋予农民对土地的经营权力,极大释放了农民耕种的积极性,农村经济发展发生了翻天覆地的变化。1978-2012年,农业总产值从1118亿元提高到61453亿元,劳均粮食产量从1071千克提高到2168千克,劳均棉花产量从7.62千克提高到25.14千克,农村居民家庭人均纯收入从134元提高到8389元(见图2)。
(四)放活:“三权分置”改革阶段(2012年至今)
党的十八大以来,中国经济发展步入新常态,伴随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展,农业转移人口大量涌向城镇,发展农业土地适度规模经营的条件逐步具备(见图3)。党中央对深化农村土地制度改革做出了一系列重大决策部署,开展了农村土地承包经营权确权登记颁证,发展多种形式适度规模经营[4],其中具有代表性的就是实施农村承包土地“三权分置”改革。2013年的中央农村工作会议指出,农民土地承包经营权分为承包权和经营权,顺应了农民土地承包权保留、土地经营权流转的意愿。承包权和经营权分置并行是我国农村改革的一次重大创新。党的十八届五中全会明确要求完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,进一步规范和稳定农村承包土地“三权分置”改革。
2013年中央农村工作会议确定的农民承包地权属分置改革,对农户承包权的稳定、土地经营权的放活找到了有效途径,促进农户家庭经营向合作与联合经营方式转变,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作[5]。2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,要求积极培育新型农业经营主体,发展多种形式的规模经营。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对“三权分置”做出系统全面的制度安排[6]。党的十九大明确提出,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。实行“三权分置”,保证了农民集体、承包农户、新型农业经营主体共享土地权利,为合理配置农村要素资源、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础,使我国农村土地经营制度焕发出新的生机和活力[7]。
二、基本经验
新中国成立70年特别是改革开放以来,伴随我国农业用地制度改革的不断深化,形成了不同时期适应“三农”发展需求的土地管理模式和政策体系,全国各地因地制宜积极探索农业用地制度改革的路径,在实践中积累了丰富鲜活的宝贵经验,值得不断继承和弘扬。
(一)坚持顶层设计
农业用地制度是国家的基础性制度,农业用地制度改革既涉及农村内部利益关系调整,又涉及工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局调整,牵一发而动全身,必须谋定而后动。把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,是新中国成立70年来我国农业农村改革的重要成功经验,也是农业用地制度改革的根本遵循。坚持树立系统性思维,把土地制度改革放到党和国家发展的全局中谋划和推进,加强顶层设计,深刻认识农业用地制度改革和其他制度改革之间的关系,找准主要矛盾,明晰改革路线图、时间表,注重提高农业用地制度改革的系统性、整体性、协调性[8]。
(二)坚持土地公有制性质不动摇
我国是社会主义国家,生产资料公有制是中国特色社会主义的根本经济特征。土地是宝贵的自然资源,同时也是最基本的生产资料,农村土地属于农民集体所有,是我国农村最大的制度,是坚持农村基本经营制度的“魂”。我国将长期处于社会主义初级阶段,实行公有制为基础、多种所有制经济共同发展是现阶段和今后相当长时期我国的基本经济制度。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,土地的商品属性日益显现,我国修改后的宪法规定土地的使用权可以依法转让,在此背景下只有保障农民平等拥有土地,保障农民最基本的生存发展需要,实现共同富裕才有制度保障。新中国成立以来我国各个阶段的农业农村土地制度改革,都旗帜鲜明地坚持土地公有制性质不动摇,坚决不能搞垮农村土地集体所有制,杜绝形形色色的土地私有化思潮。坚持健全城乡发展一体化体制机制,维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益,不断改革完善农业农村土地制度,为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。
(三)坚持农民根本利益不受损
我国作为农业大国,农业人口数量多、农业用地面积大是基本国情。新中国成立初期,农民占全国人口的90%左右,目前农业人口数量依然超过5亿人,占全国人口的40%以上。重农固本是安民之基、治国之要,广大农民在我国革命、建设、改革等各个历史时期都做出了重大贡献。新中国成立70年以来我国农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革,土地制度主要是农业用地制度经历了不同的调整,但是都是紧紧围绕为了让广大农民不断得到实实在在的利益,充分调动广大农民的积极性这一中心。土地作为农业经营的最基本生产资料,农民的收入问题始终与土地直接相连。农业用地制度改革关乎农民的现实利益、关乎农业现代化进程、关乎国家发展稳定大局。经验教训表明,无论何时何地,发展农村生产力,促进农村经济增长,满足农民群众的利益需求,充分激发农民群众劳动的积极性从来都是土地制度改革的第一目标。始终坚持以人民为中心的思想,把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为农业用地制度改革的出发点和落脚点,保障农民利益不受损。
(四)坚持耕地保护红线不突破
国家粮食安全是一个事关人民生存、社会稳定、国家安全的重大问题,特别是对于拥有近14亿人的中国来说,更是至关重要,必须坚持将饭碗牢牢端在自己手上[9]。保障国家粮食安全的根本在耕地,作为不可再生资源,我国人均耕地面积不足世界平均水平的40%,特别是耕地的质量也不具备优势。近年来,随着城镇化、工业化的快速发展,很多城市出现“摊大饼”式的外延扩张,大量耕地被用于城市开发建设,导致我国耕地持续减少,1996-2012年减少了近867万公顷耕地,进一步加剧了人多地少的矛盾。为此,中央提出了“藏粮于地”的理念,划定了1.2亿公顷耕地保护红线和永久基本农田保护红线[10],实行耕地占补平衡、先补后占的重大举措,要求倍加珍惜耕地资源,实行世界上最严格的耕地保护制度。如果耕地面积持续减少,粮食生产成了无本之木、无源之水,必将严重威胁粮食安全和国家长治久安。新中国成立以来特别是改革开放以来的农业用地制度改革,始终坚持守住耕地红线不突破这条底线,保持耕地面积基本稳定,加强高标准农田建设,在面积只增不减的同时不断提高耕地质量,从而确保主要农产品能够总体自给,为农民增产增收、国家粮食安全提供有力保障。
(五)坚持顶层设计与基层创新并重
我国幅员辽阔,城乡区域差别悬殊,西部地区土地广袤但人口稀少,东部沿海人口稠密但国土面积相对较小,大中城市周边的农村地区、传统农业地区、偏远地区的自然条件和人地关系千差万别,这决定了我国农业用地制度变革模式并不限于一种,在农村土地集体所有制实现形式改革上不能采取全国统一的“一刀切”[11]。坚持自上而下的顶层设计和指导是农业用地制度改革的重要引擎和保障,中央政府根据国家和地方农业农村发展的客观需求,准确把握农业用地改革的方向和趋势,及时出台相关指导意见和战略规划,推动相关试点试验先行先试。坚持自下而上的基层创新推广应用是农业用地制度改革的重要动力和支撑。一些地方的自发实践,特别是在制度设计和安排进行的局部探索、成功经验,可以在更大范围内推广应用,从而为上升到国家一般规律、出台宏观政策、修订和完善国家法律奠定良好基础。“包产到户”“三权分置”、土地流转等一系列探索,都是坚持自上而下与自下而上统筹协调互动,注重顶层设计与基层创新的有机结合[12],逐步实现制度变迁由量变到质变,有效推动农业用地制度改革稳步前行,满足现代农业发展需求的。
(六)坚持稳妥推进和重点突破兼顾
农业用地制度改革事关农业发展、农民收入、农村稳定战略大局,是一项需要长时期探索、多部门协同的系统工程,不能急于求成,因此鼓励因时、因地制宜,努力探索农村土地集体所有制的多种实现形式,实行渐进化的制度创新。同时又不能消极懈怠、平均用力,要根据现代化农业发展和乡村振兴战略实施的需求,选准当前和今后一段时期农业用地制度改革的重点领域和关键环节,实行可控的局部和重点突破战略,划定一定的领域和空间范围边界,大胆赋予配套的政策措施和资金项目等方面的先行先试特权,积极带动农业用地制度改革的全面推进。坚持立足我国基本国情和发展阶段,树立问题导向和底线思维,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,坚持循序渐进,既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进,又要明确关键领域、环节和地区大胆探索、重点突破,推动农业用地制度改革与时俱进。
三、面临问题与成因
新中国成立以来我国农业用地制度改革在不断探索丰富有效的经验模式、保障我国农业生产和粮食安全、有力支撑工业化城镇化土地供给的同时,也出现和积累形成了一些不利于“三农”持续稳定发展的深层次问题,从长远看将制约新型工业化和城镇化稳步推进,进而影响中国特色社会主义现代化建设进程。
(一)耕地占用较快较多面临保护巨大压力
新中国成立以来随着我国工业化城镇化进程的推进,我国耕地面积总体呈不断下降态势,在不同阶段下降的快慢有所区别。耕地减少相对较大的年份如1985年耕地面积净减少100.7万公顷;耕地减少相对较小的年份如1991年,耕地净减少22.1万公顷。1949-2017年,我国人均耕地面积从0.260公顷下降到0.097公顷,仅相当于世界平均水平的一半左右。新中国成立初期的社会主义改造、人民公社化、大炼钢铁等生产和建设运动,伴随着耕地的再造和减少、浪费及低效使用。改革开放以来的乡镇企业、产业园区快速发展,导致耕地甚至基本农田过快减少,影响农业生产和粮食安全。尽管国家陆续出台加强耕地保护的相关政策和法规,耕地面积减少过快的势头得到一定遏制,但是不少地方仍然存在耕地先占后批、边占边批、先占后补、占优补劣、化整为零、逃避审批等违法违规问题,耕地供给指标难以满足地方发展产生的建设用地需求,耕地保护仍然面临严峻的形势。究其原因,根子在于我国快速工业化和城镇化产生的用地需求与可用的土地供给之间矛盾突出,全国各地节约集约用地的意识不强、办法不多、管制不严,造成耕地占用仍居高不下。
(二)征地权过宽过大损害“三农”发展利益
我国大规模工业化、城市化过程也是农村农民不断失地的过程,特别是改革开放以来随着地方竞相设立各类产业园区、新城新区,大量农村集体土地被征用,严重损害农村集体利益。长期以来我国实行建设用地必须征收为国有土地后才能入市,城市化进程中只要城市建设需要,无论经营性建设用地还是公益性建设用地,政府都动用征地权对农村集体土地实施征收。由于征收方和被征收方权力的严重不对等,在缺乏第三方有效监督的情况下,农民处于绝对弱势,往往导致征地范围过宽,对农民的补偿标准明显偏低。一些城市快速发展的同时,被征地的农民不但没有享受到相应的发展红利,反而由于补偿安置标准过低出现生活水平下降、长远生计无保障,成为利益绝对受损的一方(见表2)。改革土地征收制度,就是回归《中华人民共和国宪法》规定的“国家为了公共利益的需要”才动用征地权这一基本原则,严格界定公益性和经营性建设用地,对符合规划的经营性建设用地不再实施征收,农村集体土地可以直接进入一级市场,防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的,强行征收耕地甚至基本农田,损害农民利益和粮食安全的现象发生。出现这一问题的原因根本在于“重城轻乡”的发展观念、城乡土地二元分割的结构特征,造成“三农”土地等要素流失,今后随着土地管理法最新修订后明确界定征地公共利益标准、规范征地程序、提高征收补偿标准等的相继落实,征地对“三农”产生的损害有望得到有效控制。
(三)土地细碎化和规模经营之间矛盾突出
新中国成立以来,我国的农业生产方式从农业合作社集体化大生产转变为家庭联产承包责任制下的小块土地分散种植[13],一片土地被分成很多小块,每户的耕地都散落在不同的地块上,加之我国地貌、地质、水文等自然条件的影响,土地细碎化的特征就更为明显。特别是在耕地资源短缺的西部地区,集中连片的农业用地相对较少,再加上水土流失、泥石流等自然灾害频发,进一步加大土地碎片化的程度。农村土地细碎化造成耕作成本高、产出效益低,严重制约现代农业发展、农民增产增收,也越来越不适应农业规模化经营的新要求[14]。尽管我国通过实行土地流转,加大土地平整力度,推动土地集中连片,消除过多的沟渠、路网和分割,一定程度上增加大规模种植面积,提高了土地利用效率。截至2017年底,全国家庭承包耕地流转面积3415.2万公顷,流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的37%,土地细碎化和规模经营之间的矛盾依然明显(见表3)。导致这一矛盾的原因,既有我国耕地资源短缺、分布不合理、空间结构分散的先天原因,也有家庭承包、分户经营带来分割的体制模式原因,今后需要寻求适度规模经营的新模式。
(四)农业土地增值收益投向“三农”明显不足
新中国成立以来特别是改革开放以来,我国发挥土地制度特有优势,实行农村土地征收后通过划拨、协议出让、招拍挂等多种形式供地,有力推动了工业化城镇化进程[15]。但土地要素长期单向由农业和农村流入工业和城市,土地增值收益用于“三农”不足、建设用地安排“重城轻乡”等造成农村严重“失血”,农民土地财产性收入实现不充分,成为制约农业发展、农民增收、乡村振兴要迫切解决的问题[16]。2001年以来,全国土地出让收入累计超过30万亿元,土地增值收益真正用到农村农民头上的不到30%。《2014年全国土地出让收支情况》显示,2014年全国土地出让收入用于城市建设支出4063.02亿元,占非成本性支出的56%;用于农业农村支出2435.49亿元,占非成本性支出的33.6%。农村土地增值收益投向“三农”持续不足,不利于激发农民的积极性和主动性,不利于优化土地资源配置,不利于实现乡村振兴。存在这一问题的原因在于过多偏重城市地区的发展,扶持“三农”的市场化、法制化保障体系不健全,“三农”要素流失缺少有效调控和反馈。目前我国已经到了“工业反哺农业,城市带动农村”的城乡融合发展阶段,亟需建立农业农村土地增值收益持续加大回流的机制模式。
四、未来前景与方向
党的十九大指明了深化农业用地制度改革的根本方向,明确提出进一步落实农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。2020年后我国将开启全面建设中国特色社会主义现代化的新征程,高质量发展和现代化经济体系建设为城乡融合发展提供战略机遇和挑战,现代农业发展和乡村振兴战略实施进一步对农业用地制度改革提出新要求,迫切需要建立继承与创新融合、开发与保护并重的新时代农业用地制度体系。
(一)夯实农村土地承包关系保持稳定并长久不变的基础
党的十九大提出:“第二轮土地承包到期后再延长三十年”,意味着在第二轮土地承包到期后的30年内,土地集体所有、家庭承包经营的基本制度不会改变。2019年中央一号文件也强调,要坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件,从而为农民留下后路,给农民吃下了“定心丸”。“确实权、颁铁证”以后,农户和集体之间包括承包地块、面积等在内的承包关系都不会再发生变化,“增人不增地、减人不减地”将会在全国范围内变成现实。农业承包地保持长久稳定,有利于激发农民群众增加农业投入、发展生产的积极性,有利于形成农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”格局[17],促进土地经营权合理流转,发挥新型经营主体引领作用。今后在基本完成承包地确权登记颁证工作基础上,妥善化解各类遗留问题,将土地承包经营权证书发放至农户手中,不断完善相关法律法规,研究出台配套政策,指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法,确保政策衔接平稳过渡,保障农民对承包地占有、使用、收益、流转和土地经营权抵押、担保等权利。
(二)强化土地征收和补偿方式、标准的法制化、规范化保障
严格执行落实新修订的土地管理法关于征地改革的新要求,加快改革征地流程和补偿办法,缩小征收范围,规范土地征收程序,合理提高农民个人收益。在缩小征地范围方面,因军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程以及成片开发建设六种确实需要征地的情况,可以依法实施征收,采用概括与列举相结合的方式制定土地征收目录,依法有序保障城镇化的发展空间和土地供应。在规范土地征收程序方面,从依法公平维护和保障被征地农民合法权益出发,建立征前、征中、征后等环节风险评估、民主协商、补偿安置、纠纷调处、后续监管等程序,强化征地前与农民的民主协商、听证公示、协议签署等环节的落实监管[18]。在完善土地征收补偿标准、探索多元保障机制方面,推行以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法,加快构建由土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及住宅补偿和社会保障费构成的保障体系。调整完善土地出让收入使用范围,加大对农业农村的投入力度,重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设。
(三)构建最严格的耕地和基本农田保护制度体系
我国坚持“谷物基本自给,口粮绝对安全”的粮食生产方针,这就必然要求我国确保1.2亿公顷耕地红线不能被触碰,继续加强实行世界上最严格的耕地保护制度。但同时我国仍处于工业化城镇化中后期阶段,建设用地的需求仍然居高不下,必须保障一定规模和速度的建设用地供给来支撑城市和产业发展,这对对于耕地及基本农田的保护提出了严峻挑战。充分利用全国各级政府编制国土空间规划的战略机遇,严格保护划定的农业生产空间和永久性基本农田保护红线,加强对耕地保有量约束性指标的考核,筑牢耕地和基本农田保护的空间框架结构。严格履行耕地和基本农田征用的法律审批程序,高标准实施耕地占补平衡,坚决杜绝先占后补、占优补劣、快占慢补等变相耕地占用,加大高科技手段应用和高成本惩治并举,扎牢违法违规乱占耕地的制度笼子。开辟荒山、荒地等未利用土地整治利用潜力,加大易地搬迁、生态移民、矿产采空区等土地复垦力度,合理控制退耕还林还草等生态占用耕地强度,形成来源多样、增减协同、动态优化的耕地保护格局。
(四)推动农业土地流转和适度规模经营稳步发展
伴随我国新型城镇化和农业现代化的双轮驱动作用,我国乡村人口会延续向大中城市和小城镇转移,单纯的农业人口数量会继续减少,同时城市资金、技术等要素回流乡村、人才返乡等趋势日益明显,乡村人地关系发生深刻转变,这对发展适度规模经营提出新的要求。未来农村土地制度改革要顺应这些新趋势,鼓励农户依法采取转包、出租、互换、互让、入股等方式流转承包地,引导使用权、经营权有序流转,促进“农地经营适度规模化、村庄适度集中化”[19]。支持农民以土地、资金、劳动、技术、产品为纽带,开展多种形式的合作与联合,适度扩大经营规模。健全土地流转规范管理制度,加强土地流转的法律保障,严格流转土地的用途管制[20],支持承包土地的经营权开展抵押担保融资,发展多种形式的农业适度规模经营。同时也要清醒地看到,土地规模经营不是越大越好,应把握好适度原则,从我国将长期面对人多地少的实际出发,从各地农村情况千差万别的实际出发,优先选择东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原、四川盆地等农业主产区,积极稳妥地推进土地流转和适度规模经营。
(五)引导城市资本、技术、人员合理有序进入农业农村
我国总体上正在进入“城市反哺农村,工业支持农业”的新阶段,以“资本下乡”带动技术、人力等先进生产要素进入农村,是构建新型农业经营方式的有益尝试,有益于提高农业劳动生产率,改善农民生活水平,推动农业现代化和乡村振兴进程。认真吸取中国历史上许多朝代由于封建地主大搞土地兼并,最后引起社会动荡垮台的深刻教训,稳步探索多种城乡要素流动置换的路径模式,真正引导资本、技术和人力通过有序“下乡”造福农民。注重发挥政府资本进入农业农村的杠杆撬动功能,扩大本地农民存款投入本地的规模,加快提升资本投入规模和使用效益。积极吸引城市各类社会资本进入农业农村建设领域,保障合法权益,给予配套政策支持,杜绝一些企业变相圈地、“炒房炒地”。着重防范一些地方政府受“土地财政”利益驱使,打着加快城镇化和乡村振兴的旗号,盲目攀比引进城市各类资本、技术,不顾农民意愿和合法权益,暗地里改变土地性质和用途,侵占农业用地,造成农民“无地可耕”,激化社会矛盾。因地制宜选择适合的技术和业态引入农业生产经营,加大对农村农业生产经营、市场营销等各类人才的技能培训力度,广泛吸引本地农民工返乡创业,吸引城市外来人员特别是青壮年劳动力的回流,营造商气、人气相互促进、聚集的氛围。
作者简介： 高国力,经济学博士,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长、研究员,研究方向:区域经济、区域政策;;王继源,经济学博士,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所助理研究员,研究方向:区域经济、区域产业发展。;
来源：经济问题2019年11期