摘 要：支持新型农业经营主体的发展壮大需要长期培育与短期扶持相结合，其中短期扶持应有针对性、动态性和灵活性。由于一些新型农业经营主体的边界具有模糊性，加上正处于发展变化中，经营业务及方式的延伸和相互融合使其难以统一进行准确分类。理论研究上和政策实践中对新型农业经营主体的分类不清，导致“分主体扶持”政策执行过程中出现寻租和逆向选择现象，影响到政策效果的发挥，不利于现代农业经营体系的构建。优化新型农业经营主体短期扶持的政策体系，需要进一步增强针对性和灵活性，可以尝试“分主体扶持”与“按项目扶持”相结合，规范主体管理，并建立农业经营主体的信用评价体系。
近年来，以土地规模化和服务规模化为主要特征的新型农业经营主体不断涌现并快速发展，不仅优化了农村劳动力结构和市场结构，更成为加快转变农业经营方式、建设现代农业的重要力量[1]。自2012年中央农村工作会议正式提出“培育新型农业经营主体”的要求以来，加快培育新型农业经营主体的政策措施陆续出台。党的十八大报告提出，要“培育新型农业经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”党的十八届三中全会提出，要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”党的十八届五中全会提出，要“发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用”，并“构建培育新型农业经营主体的政策体系”。党的十九大报告再次强调“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》更是将“壮大新型农业经营主体”作为“建立现代农业经营体系”的重要内容之一。
随着农业现代化和乡村振兴的不断推进，加快新型农业经营主体的培育有其必要性[2,3]。从实践来看，政府对新型农业经营主体的重点培育对象存在明显的阶段性差异，先后对农业龙头企业、农民专业合作社和家庭农场进行过重点培育。然而，分主体的培育方式要做到精准而有效，首先需要对新型农业经营主体进行科学的界定和分类。遗憾的是，自“新型农业经营主体”概念提出至今，尚缺乏一套严谨而通用的对其进行分类和界定的标准[3,4]。理论上的不统一，会导致施策中的不精确。同时，随着新型农业经营主体经济性质多元融合程度的加深，不同主体间的边界更为模糊，加大了基于主体分类的选择性扶持政策制定和实施的难度。
对此，2014年中央一号文件在提出“扶持发展新型农业经营主体”的同时，指出“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。这实际上强调了应着力于推动有效的新型农业生产经营方式的形成，而不是过多关注经营者的身份问题[5]。2016年发布的“十三五”规划纲要进一步明确了要将农业政策的逻辑重点从“支持谁”转到“怎么支持”上来。然而，农业经营主体作为具体政策的重要抓手，其在政策制定和实施中的针对性短期内无法替代。即便将对新型农业经营主体的培育由特定“主体扶持”转向“项目扶持”[6]，也无法排除“主体资质”是项目落地时的重要考量因素。因此，在地方政府继续按“培育清单”选择性扶持不同类新型农业经营主体的当下，对新型农业经营主体的分类和界定问题进行梳理和讨论，仍有重要的现实意义。
自“新型农业经营主体”概念提出以来，理论界始终未能对新型农业经营主体的类型及其界定形成共识[3,4]。在市场经济自发演变的状态下，无论何种经营方式都是市场选择的产物，对其进行严格的类别区分意义不大。然而，当政府基于主体差异化实施针对性扶持政策时，主体的分类就有了重要的政策意义。
“新型农业经营主体”的概念很早就已出现，但在2012年中央农村工作会议提出“培育新型农业经营主体”后才成为研究的热点，相关文献大量涌现。与此同时，为加快培育新型农业经营主体，各地密集出台了多样化的配套扶持政策，也为新型农业经营主体的研究提供了丰富的现实素材[7]。然而，对新型农业经营主体进行系统和深入的研究却一直较为薄弱[5]，在其内涵和分类方面也呈现仁者见仁智者见智的态势[8]。作为学术探讨，在新型农业经营主体分类方面有不同的理论见解，这本无可厚非。然而，围绕“新型农业经营主体”的研究大多侧重于策论，突出问题分析与对策建议，而问题发现及对策提出若是基于差异化的主体分类，不但难以达成共识，而且现实指导意义有限。
更重要的是，在“分主体扶持”的政策背景下，主体类别界定不清势必增加基层政府操作层面的难度，影响政策效果的发挥，甚至会引发政策寻租[9]。正如房桂芝和马龙波(2014)指出的那样，在政府大力扶持家庭农场时期，许多地方存在着将农业企业、涉农公司、合作社转变为家庭农场，以套取政策红利或完成政绩考核指标的现象[10]。这无疑与家庭农场在理论上的模糊界定有关。同时，随着新型农业经营主体经营业务的延伸，不同主体间的界限越发模糊。以家庭农场与农民合作社为例，“场社合一”模式的出现让原本就不清晰的家庭农场和农民合作社界限更趋模糊[5][11]。不同主体间功能的重叠与模糊，进一步增加了政府分类扶持政策制定和实施的难度。因此，在“分主体扶持”政策实施中，与“新型农业经营主体”概念不够清晰的后果不同，“新型农业经营主体”分类模糊导致的实践问题不能忽视，无论是理论研究还是政策实践，都需要准确区分新型农业经营主体类别。
新型农业经营主体是相对于传统农业经营主体的1，至于何为“新型”，又有何内涵，理论界有不少探讨[12,13,14]，但截至目前，学术界对新型农业经营主体的内涵还没有一个明确而权威的解释[15]。然而，从应用角度看，新型农业经营主体的内涵解释虽然在理论层面具有较大意义，但对政策制定的影响并不突出。事实上，由于“新型农业经营主体”一词的政策意味浓厚，主体分类成为相关研究的重要前提。多数文献的引言部分，多少都会提及新型农业经营主体的分类问题，特别那些建立在不同主体比较基础上的相关研究，对主体分类的阐述更加丰富。
同时，由于新型农业经营主体的多元性、动态性以及区域差异性等，很难将其所有特征或面临的问题进行系统归纳，仅以新型农业经营主体整体为研究对象的文献并不太多。相反，从不同新型农业经营主体出发进行比较分析，或仅就其中某一典型类型展开细致探讨，则是新型农业经营主体研究最为丰富的视角，而这类研究是建立于新型农业经营主体分类的基础之上。但是，由于没有统一的分类标准，对分类依据也缺乏深入探究2，不同的学者对新型农业经营主体有着不同的划分标准，导致分类结果具有多样性。
2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，新增农业补贴“向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”以及“扶持联户经营、专业大户、家庭农场”“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”“培育壮大龙头企业”等措施，实际上是对新型农业经营主体的类别进行了列举，主要包括“农民合作社”“家庭农场”“专业大户”“农业产业化龙头企业”四类。
然而，政策层面并没有提供四类主体的明确界限，不足以给理论分析或政策落实提供足够支撑[4,5][15][17]。相应的，理论界对新型农业经营主体分类的探讨始终没有结束，而实践中基层政府在扶持对象的选择上也有不同的分类体系。综合2010年以来的相关文献，理论界依据不同标准对新型农业经营主体给出了多样化的类型划分，但主体类型大致有5种，即“专业大户(种养大户)”“家庭农场”“农民专业合作社”“农业企业(龙头企业)”和“农业服务组织”3。
尽管各位学者对新型农业经营主体的分类各有不同[20]，但总体上看重叠性较高，彼此观点并非完全相悖。对新型农业经营主体进行分类，理论上可以进一步明确各自的功能定位，实践中可以增强培育扶持政策的针对性，最终落脚点是构建现代农业经营体系。因此，建立在差异化分类基础上的关于新型农业经营主体功能定位、体系构建和培育措施的文献大量涌现。
不同学者对新型农业经营主体的分类有所差别，但对同一类主体的功能定位却相对一致。从分工上讲，专业大户和家庭农场重在种养环节，农民合作社和农业企业重在产前、产后的经营环节及产中的服务环节。农业生产的特性决定了家庭经营是现阶段我国农业最合适的生产经营方式。一般而言，家庭经营能有效克服高代理成本问题，具有风险激励度高、劳动监督成本低等优势[10];相应的，以家庭经营为基本特征的家庭农场和专业大户，常常被看作新型农业经营体系的核心与基础[31,32,33]。农民合作社是同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民合作社集生产主体和服务主体为一身，融普通农户和新型农业经营主体于一体，具有联系农民、服务自我的独特功能[34]，“带动散户、组织大户、对接企业，连接市场”是其主要功能定位[35]。农业企业是采用现代企业经营方式，进行专业分工协作，从事商业性农业生产及其相关活动，并实行独立经营、自负盈亏的经济组织[19]。从功能角度看，农业企业更应侧重于农产品加工和市场营销等环节，并提供产前、产中、产后各类农业生产性服务[7]。总之，即便对新型农业经营主体的分类有所差异，但这种差异并不影响相同或相似主体在功能定位上的一致性。一旦新型农业经营主体类别界定明确，其功能定位也就明确，但功能定位方面的研究更多的是基于理论的推演和实践的总结，对政策制定和实施的影响较小。
在赋予不同经营主体差异化功能的基础上，多数文献也探讨了相应的经营体系的构建[23][30][36]。整体布局上，“以承包农户、种养大户和家庭农场为基础，以农民合作社、龙头企业和各类经营性服务组织为支撑，多种生产经营组织共同协作、相互融合。”[7]相关研究尽管细节部分有所差异，但整体框架基本遵循此逻辑。比如杜志雄和王新志(2013)[26]、陈永福等(2013)[17]、邹心平(2017)[33]等对构建以家庭农场为基础的新型农业经营体系展开讨论，王勇(2014)[11]、张滢(2015)[37]等则重点分析了“家庭农场+合作社”的机制构建。体系构建需要基于清晰的主体定位，如果各主体间功能发生融合，很多所谓的体系构建或模式创新就失去了现实指导意义。根据已有研究，主体间的协调发展与体系构建应基于功能定位基础上的利益联结机制[38]。例如“家庭农场+合作社”模式，如果两者本身没有区别，这种“+”的意义就会大打折扣。
问题分析是为了更好地提出对策建议。关于怎样培育和扶持新型农业经营主体，除了与新型农业经营主体整体培育相关的土地流转、金融支持、社会化服务、设施用地等方面的建议外[2][4][28]，主体分类基础上的建议更为丰富。具体来说，大致可分为两类:一是针对不同主体发展提出对策建议。胡泊(2015)认为应分类建立支持新型农业经营主体发展的政策体系[29]，该观点也得到了王征兵(2016)、钟真(2018)等学者的认同[18][5]，即提出分类精准施策的建议。不少学者针对不同的新型农业经营主体提出相应的扶持建议。其中，有的学者通过对不同主体的功能比较，就如何构建主体间的协调机制提出建议[25][38];有的学者在突出某种主体重要性的基础上提出相应的扶持建议[39]，如“专业大户论”“家庭农场论”“专业合作组织论”和“农业产业化论”等[30][40]。二是弱化主体分类，换用其他机制实现对新型农业经营主体的扶持。针对新型农业经营主体培育政策存在的主体模糊问题，苑鹏和张瑞娟(2016)指出，应改变政府的扶持方式，逐步取消对特定“主体”的扶持，全面转向对“项目”进行支持，以缓解“分主体扶持中存在的投机行为[6]。总体而言，第一类建议对主体类别界定的要求较高，需要理论上清晰的界定和实践中精准的执行。正如钟真(2018)所指出的，实施分主体的扶持政策，政府必须激励与监管并重、扶持与规制并行[5]。第二类建议则尝试避开因主体分类模糊导致的问题，转向对具体项目进行扶持或者通过体制机制改革间接促进新型农业经营主体发展。但是，从政策实践层面看，即便是采用项目扶持政策，特定主体的认定仍是项目落地的重要参考，完全避开主体分类的扶持面临实践困境。
新型农业经营主体是农业、农村自身发展的结果，其形式因时因地而异，多种多样，想将其统一准确归类并不容易。当前理论界在新型农业经营主体分类方面仍存在较大分歧，且这种分歧随着各主体经营业务和方式的延伸融合而难以消除。主体分类不清不仅弱化了学术研究的应用价值，还可能通过学界与政府的互动而影响分类扶持政策的制定和实施，甚至可能造成误导[41]，不利于政策效果的发挥。同时，在新型农业经营主体分类上，地方实践与理论探讨也存在较大差异。在经历了早些年农民合作社扶持中的诸多乱象后，当前基层政府对新型农业经营主体的扶持多基于“种养大户”这一概念。“种养大户”界定的便捷之处在于各乡镇都有对大户的统计，按照一定规模进行归类和扶持可以克服依据“农民合作社”或“家庭农场”等“名头”导致的名不副实问题。但仅根据规模进行分类扶持也存在一定问题，如主体的逆向选择，一些对政策敏感的农户会故意夸大规模或联合周边若干家农户登记为经营大户，实际却依旧采取分散化经营模式，目的仅是获取大户补贴。同样，一些旨在扶持特定主体的政策也易导致投机行为，现实中表现为“一个主体、三四块牌子”的现象。
新型农业经营主体的发展是构建现代农业经营体系的经济基础，中国特色社会主义农业经营体系的建立和完善需要建立有效的新型农业经营主体支持政策体系。进入21世纪以来，为加速农业现代化转型，各地政府在不同时期对不同的新型农业经营主体进行了扶持和改造，尽管在一定程度上推动了新型农业经营主体的发展壮大，但同时也导致了一些新的问题出现，如寻租现象、主体异化等。也正因为此，政府对新型农业经营主体的扶持存在反复性。笔者认为，要更好地推进新型农业经营主体健康有序发展，应长期培育与短期扶持相结合，完善支持新型农业经营主体的政策体系。
所谓长期培育，就是要通过体制机制改革和创新，为新型农业经营主体营造良好的发展环境，促进现代农业经营体系的建立和发展。当前，新型农业经营主体发展的最大障碍不在于政府的扶持，而是体制机制的不健全，如土地制度、金融体系、市场约束等问题。新型农业经营主体的长远发展更需要的是对原有体制机制的完善与创新，而非在不健全体制下进一步扭曲市场。否则，可能会导致事倍功半，甚至得不偿失[3]。因此，长期性的新型农业经营主体的培育政策，应是不断深化体制机制改革，为各类农业经营主体的发展创造有利条件并提供相应的服务、协调和监管，如通过土地制度改革促进新型农业经营主体的适度规模经营、通过普惠金融创新为新型农业经营主体提供资金支持等。这一点也是学界和政府的共识，在此不再赘述。
长期培育要为新型农业经营主体的发育成长提供适宜的土壤和充足的养分，重在调整限制新型农业经营主体发展的体制机制，而非对差异化主体采取直接干预;重在为新型农业经营主体的发展创造条件，而非为了推动某一类主体发展进一步扭曲市场。但其也存在针对性不强的问题。因为发展环境是所有农业经营主体共有的，不论是何类新型农业经营主体，乃至传统农业经营主体，都可以从良好的制度环境中受益。有的新型农业经营主体可能已经发展成熟，而有的新型农业经营主体才刚刚起步甚至还处于萌芽状态，在市场竞争中处于弱势地位，这时就需要有相应的扶持政策予以帮助。因此，长期培育还需要有短期扶持相配合，才能有效促进新型农业经营主体的发展壮大，进而加快构建现代农业经营体系。
短期扶持应具有针对性，要把政策真正落实到政府想要扶持的、需要扶持的新型农业经营主体头上。实际上，“分主体扶持”是针对性扶持的有效路径之一，从相关研究提出的建议来看，多数学者仍在强调围绕目标主体的精准施策。然而，由于各类新型农业经营主体的界限具有一定模糊性，且其本身也处于发展变化和融合中，导致在政策实践中出现了一些问题。但笔者认为，也不能因此完全否定分主体扶持。针对主体分类不清带来的问题，可以有两种思路来解决:
一是弱化以“主体”为对象的扶持政策，转向以“项目”为对象的扶持政策。弱化主体的观点也在2014年中央一号文件中有所体现，即“不过多关注经营者的身份问题”[5]。苑鹏和张瑞娟(2016)提出的“项目”替代“主体”的思路是可行之道[6]。“按项目扶持”也是一种针对性强的扶持，并有助于避开主体分类模糊带来的问题。然而，正如前文分析得到，即便中央文件不再提及某类主体，但基层政府在政策落实中，总需要将“项目”落实到“主体”，否则项目缺乏主体支撑，在申请审批等环节都难以推进。因为，“按项目扶持”不仅要在顶层设计上实现“项目”对“主体”的替代，也要在基层实践中探索可行路径。
二是优化以“主体”为对象的扶持政策，规范主体管理，建立信用评价体系。目前，推进现代农业经营体系建设，新型农业经营主体是政策实施不可避免的重要抓手。为增强“分主体扶持”的针对性和有效性，理论界和政府要尽可能做到主体分类明晰，不仅需要一个完整的“培育清单”，还要对清单进行定期“体检”，实现支持对象的“可进可出”[5]。同时，应建立农业经营主体的信用评价体系，约束其寻租和逆向选择行为。此外，日本在培育农业经营主体上也进行了多次的调整和改革，从小规模农户经营向规模化经营体转变，其中规模化经营体包括大规模经营户、农业法人和村落营农等其他组织，其多元主体管理经验也可以借鉴[42,43]。
以上两种思路并非相悖，在实践中是可以并行的。“分主体扶持”对新型农业经营主体的针对性更强，而“按项目扶持”更有利于新型农业经营方式的发展;对于能够清晰界定边界、较为弱小的新型农业经营主体可以更多地“分主体扶持”，对于边界模糊、发展成熟的新型农业经营主体可以更多地“按项目扶持”。短期扶持政策本身就应具有动态调整性和灵活性，中国各地农村农业发展水平不一，新型农业经营主体的发育程度、具体模式也不同。因此，各地应因时因地制宜，积极探索，大胆尝试多样化的新型农业经营主体扶持方式，有效促进新型农业经营主体的发展壮大和现代农业经营体系的构建。
原标题：新型农业经营主体的分类与扶持策略——基于文献梳理和“分主体扶持”政策的思考
作者：武舜臣 胡凌啸 储怡菲
中国社会科学院农村发展研究所 北京工商大学经济学院 南京财经大学粮食安全与战略研究中心
来源：西部论坛2019年06期
基金： 国家社会科学基金青年项目(18CJY035);