集团化办学首次进入国家政策视野始于2012年下发的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，政府推动集团化办学的初衷是为了促进义务教育均衡发展。2023年8月，教育部、国家发展改革委、财政部《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》（以下简称《意见》）提出，集团化办学的使命升级为促进义务教育优质均衡和扩大优质普通高中教育资源总量两方面。这意味着集团化办学不仅从义务教育阶段扩展到了高中以及整个基础教育阶段，而且其使命也从促进义务教育均衡发展扩展为促进义务教育优质均衡和扩大普通高中优质教育资源总量两方面。
集团化办学任务定位变化的背景
《意见》文件出台有三方面的背景。一是我国经济步入高质量发展阶段，高质量发展是从“有没有”转向“好不好”。所谓“好”，意味着经济发展要经历量与质之间的转换，即由过去倚重规模数量的模式升级为依靠提高质量、理顺结构的新模式。在经济高质量发展背景下，扩优提质自然也就成为各级各类教育发展的应有之义。
二是我国人口出生率大幅下降，人口总量开始减少。2022年，我国人口总量开始负增长。随着人口出生率的持续下降，学龄人口开始负增长。随着学龄人口的减少，一些发达省市如江苏、上海等，在“十四五”规划中已明确提出要通过降低生师比等措施提高教育质量标准。
三是义务教育进入优质均衡发展阶段。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，强调要推进义务教育优质均衡发展。中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，从中长期战略规划的高度再次明确，在实现县域内义务教育基本均衡的基础上，要进一步推进优质均衡，到2035年，实现义务教育优质均衡县（市、区）的比例达到95%。
在以上三方面的背景下，集团化办学有了新的任务定位，即不仅要继续承担义务教育基本均衡阶段缩小差距，推动均衡发展的使命，而且要切实承担起扩大优质教育总量的任务。
义务教育优质均衡对集团化办学的新要求
2020年底，全国累计已有26个省份、2809个县实现县域义务教育基本均衡发展，占比96.8%。集团化办学在推进义务教育基本均衡过程中有效缓解了“择校热”，提升了教育系统的整体运营效率。以北京小学教育集团为例，集团成立于2011年，天宁寺分校在进入该集团之前，一年级只能招2到3个班，而且多为非京籍流动人口子女。纳入集团后，当年就实现了本地户籍孩子大量回流入学，招生人数达到6个班。后来，该校的办学规模从进入集团前的450人发展到2680人。
集团化办学在义务教育基本均衡阶段能有效发挥作用的主要原因在于集团化办学由名校对片区内学校进行冠名并开展实质性帮扶，能极大地降低择校成本，满足社会需求。在优质均衡阶段，集团化办学的定位不能仅局限于降低“择校热”，而是要切实起到带动集团内所有学校高质量发展，扩大优质教育供给总量支撑经济高质量发展的作用。
《意见》第七条指出，要推进优质学校挖潜扩容。对有条件的、办学水平和群众认可度较高的学校，“一校一案”合理制定挖潜扩容工作方案，通过充分利用现有校舍资源、改扩建教学楼、建设新校区、合并周边薄弱学校、倾斜调配教师编制等方式，在不产生大班额情况下，进一步扩大学位供给。在集团化办学中牵头冠名的学校都是优质学校，依据文件精神来看，未来教育集团内部的头部学校或将迎来新一轮扩张。
《意见》第八条指出，要加快新优质学校成长。根据区域优质均衡发展目标，按照3至5年一周期制定新优质学校成长发展规划，落实支持政策和保障措施，通过高起点举办新建学校、改造帮扶基础相对较好的学校等方式，加快办好一批条件较优、质量较高、群众满意的“家门口”新优质学校。按照文件精神，新组建教育集团应更加关注新建优质学校和过去基础相对较好的学校。这意味着扩优提质背景下的集团化办学在集团校选择上与过去有所不同。以扩优提质为目标的集团化办学的主要任务是要打造优质学校发展联盟，所以过去在义务教育基本均衡阶段集团化办学的一些做法可能不再适合优质均衡和扩优提质阶段的新形势。
集团化办学助力扩大普通高中优质教育总量
《意见》第十一条提出，扩大优质高中教育资源。深入挖掘优质普通高中校舍资源潜力，增加学位供给，并结合实际优化招生计划安排，有序扩大优质普通高中招生规模。通过区域内集团化办学、城乡结对帮扶、教育人才“组团式”帮扶国家乡村振兴重点帮扶县、部属高校和省属高校托管帮扶县中等方式，持续扩大优质普通高中教育资源总量。
可见，优质高中发展迎来了新机遇，在改善办学条件、扩大招生计划、作为龙头校组建教育集团等方面获得了政策支持。前面提及在扩优提质背景下新组建的区域教育集团旨在扩大优质教育总量，因此，新组建高中教育集团主要应以协同扶持实力相近学校组团发展为宜。当然，在基本均衡阶段组建的以扶弱为目标的教育集团仍可以继续发挥相应的作用。
《意见》第十二条提出，推动普通高中多样化发展。建设一批具有科技、人文、外语、体育、艺术等方面特色的普通高中，积极发展综合高中。支持一批基础较好的地区和学校率先开展特色办学试点。因此，优质普通高中可以利用其在学科方面的优势支持其他普通高中在科技、人文、外语、体育、艺术等学科上办出特色，也可以通过共享选修课程等方式扶持其他普通高中特色发展。当然，在县域内成立高中教育集团对学生规模与县域人口体量有一定要求。高中阶段的教育集团主要应考虑人口40万以上的县域，尤其是人口80万以上的县域与大城市人口较多的区县。如果县域内人口过少，则无成立教育集团的必要。
总之，高中阶段实施集团化办学相对于义务教育阶段有较大的困难，需要的人口条件更为严格，适合规模大的县域与城区。
健全集团化办学管理运行机制
2018年，北京市印发《关于推进中小学集团化办学的指导意见》，文件中明确了集团化办学的4项主要任务，一是要加强统筹，优化集团办学布局。统筹区内、跨区集团办学，规范异地集团办学。二是规范发展，完善集团治理结构。合理确定集团规模，探索集团学校进有所需、退有所据的动态管理机制；完善内部组织机构。三是促进共享，发挥资源辐射作用。促进集团内场地设施资源共享、支持课程教学资源共享、鼓励集团内干部教师交流，倡导文化引领集团学校内涵发展。四是改革创新，激发集团发展活力。探索更加灵活的用人制度，优化干部教师薪酬制度，创新人才联合培养和贯通培养机制。
从北京市关于集团化办学的指导意见中可以看出，当前集团化办学的管理与运行机制还有待健全与完善。
首先，应明确依托公立中小学成立的教育集团，其服务范围应限制在本区县范围内。基础教育阶段学校的管理权限主要在区县，异地集团化办学会带来很多问题。除了由大学牵头的教育集团或明确承担国家战略的教育集团外，应禁止公立学校牵头成立跨区域的异地教育集团。
其次，在扩优提质背景下，集团化办学的主要目标是扩大辖区内优质教育总量。但如果超过合理规模则容易导致管理失控，引发教育质量下降，进而违背教育集团成立的初衷。如果教育集团采用关系紧密的一体化法人模式，集团校的数量应控制在3—6所为宜。如果把数量众多的学校纳入一个集团进行管理，不仅对总校长的个人能力是巨大挑战，在内部治理方面也会面临严峻考验。
最后，要因地制宜在集团内部建立科学合理的内部治理体系。从总校与分校或校区的关系看，集团化办学主要有三种基本模式。第一种是关系紧密的一体化模式，即法人一体化，校名一体化，财务一体化，人事一体化，业务一体化。在教育集团中，由总校长负责集团内部所有学校的运营，集团或总校长有权统筹各学校预算，统筹人员安排与使用，统筹课程与教学等重要事务。
第二种是松紧结合的准市场模式。在这种治理结构中，总部是战略输出单元，分校或校区是责任中心。集团总部的任务主要是制定战略，遴选委派分校或校区负责人，协调资源，指导关键业务，进行考核，总校或集团总部不直接参与分校或校区运营。法人仍可以授权给集团总校长，对外统一使用一体化校名，但分校与校区仍保有相对独立的人事、财务和业务等方面的权力。
第三种是关系松散的联盟协作模式，即集团内各学校保持独立法人地位，独立运作，各校以联盟校（理事）身份开展协作活动。集团内部可以由实力最强的学校出任联盟理事长，负责教育集团活动的召集，并推动落实联盟商定的各项事宜。如资源共享计划、协调内部竞争秩序等。在集团内部各联盟学校地位平等，主要依靠协商与互助开展活动，各校进行差异化发展。
在以上三种治理模式中，第一种模式对集团管理者素质要求较高，在实践中很少使用。多数集团化办学采用第二、第三种模式或介于第二与第三种模式之间的其他模式。如集团内设立一位总校长，实行校名一体化，但总校长仅为集团母校法定代表人，各校区或分校校长虽由总校长负责委派，但具有独立的法定代表人资格，各学校的财务、人事、主体业务仍相对独立。
总之，集团化办学是一项非常复杂的工作，尽管在义务教育基本均衡阶段，集团化办学发挥了积极作用，但同时也存在诸多问题。在扩优提质和义务教育优质均衡阶段，集团化办学既要承担起扩大优质教育总量的新任务，还要不断健全管理运行机制，在大胆实践的同时及时总结经验教训持续改进。
（作者系北京师范大学教授、博士生导师）
责任编辑：徐杨
《中国民族教育》2024年第6期
作者：乔锦忠