徐万胜：日本首相更迭的政治学研究

作为一种政体，议会内阁制的重要特征是: 首相由国会选举产生，内阁对国会负责。“负责”的意思，就是内阁若失去国会的信任就必须总辞职。为此，日本学者将内阁存续的必要条件归结为 “众议院的多数支持”和 “执政党的支持”，将首相辞职的制度性理由归结为 “众议院选举败北” “不信任案获得通过”“参议院选举败北”“党首选举败北”“自发辞职”。

在日本，“内阁不信任案获得通过”往往导致内阁解散众议院举行大选，且首相 “自发辞职”也是在面临各种选举压力的情况下做出的决断。因此，可以基于 “选举制度”的视角来探讨日本首相更迭的相关制度规定。《日本国宪法》明确规定唯有众议院才拥有首相提名的最终决定权。但在实际的政治运作过程中，除了众议院选举之外，党首选举与参议院选举也成为影响首相更迭的重要制度要素。

第一，由于日本实行议会内阁制，众议院选举是决定首相更迭的宪法规定。日本国会由众参两院组成，首相经国会决议在国会议员中提名，但众议院拥有最终决定权。《日本国宪法》第 67 条第二款规定: “众议院与参议院对提名作出不同决议时，根据法律规定举行两院协议会亦不能得出一致意见时，又在众议院作出提名的决议后，除国会休会期间不计外，在十日以内参议院仍不作出提名决议时，即以众议院的决议作为国会决议。”

由于选举结果在宪法意义上决定着内阁进退与首相去留，所以，众议院选举在日本又被称为 “大选”或 “总选举”。在政治实践中，宫泽喜一首相( 1993 年) 、麻生太郎首相 ( 2009 年) 与野田佳彦首相 ( 2012 年) ，均由于执政党在众议院选举中 “败北”( 即 “未过众议院半数”) 而辞职的，三木武夫首相 ( 1976 年) 也是因承担众议院选举中执政党议席数减少的责任而辞职的。

同时，《日本国宪法》第 69 条规定: “内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，如十日内不解散众议院必须全体辞职。”这意味着内阁在执政期间必须始终获得众议院的信任。众议院对内阁的信任，是受众议院内党派势力关系约束的，其实质就是众议院多数派的执政党是否允许内阁存续，少数派的在野党通常不具有影响力。一旦组阁的执政党丧失多数派地位或发生分裂，内阁就会面临信任危机。在政治实践中，吉田茂内阁 ( 1948 年、1953年) 、大平正芳内阁 ( 1980 年) 、宫泽喜一内阁 ( 1993 年) ，均在众议院通过不信任案的情况下选择了解散众议院。其中，在 1980 年 6 月的众议院选举中，首相大平正芳因劳累引发心肌梗塞而去世; 在 1993 年 7 月的众议院选举中，执政的自民党丧失过半数议席，首相宫泽喜一被迫辞职。在不信任案必将获得众议院通过的前景预期下，吉田茂内阁 ( 1954 年) 、羽田孜内阁( 1994 年) 、菅直人内阁 ( 2011 年) 也选择了首相辞职。

另外，《日本国宪法》第七条规定， “天皇根据内阁的建议与承认”，行使 “解散众议院”等国事行为。据此，首相可以自由行使众议院解散权，往往不会考虑执政至议员任期届满而不解散众议院。在政治实践中，提前解散众议院并举行选举，是历届首相在应对复杂局面、争取政治主动时所广泛采用的执政策略。从 1949 年 1 月至 2014 年 12 月，日本举行了 24 次众议院选举，唯有 1976 年众议院解散为议员任期届满，其余皆为提前解散，每届实际平均议员任期不足三年，低于 “众议员任期四年”的规定期限。

第二，由于执政党实行 “总裁、首相一体制”，党首选举是决定首相更迭的党章规定。议会内阁制是以政党为核心来运转的。一个政党如果在国会中占据半数以上议席，其党首就自然而然成为首相人选; 只要首相所属的执政党能够在选举中持续获胜，首相任期在理论上便不受限制。

在日本，长期执政的自民党，一直实行 “总裁、首相一体制”。这意味着在自民党执政框架下，若想出任内阁首相，必须先出任党总裁; 若想连任内阁首相，亦必须先连任党总裁。自 1955 年 11 月自民党建党以来，总裁的任期起初为两年，从 1971 年 1 月起延长为三年，1977 年 1 月缩短为两年。从1980 年 1 月起，为了防止 “总 裁、首 相” 的 权 力 膨胀，自 民 党 禁 止 了 总 裁“三选”( 即连任三届任期) 。从 2002 年 1 月起，自民党总裁的任期虽再次被延长为三年，但同过去一样，只能连任两届。

这样，在自民党执政框架下，党首的选举结果将直接决定首相更迭与否，且首相任期是受党首任期制约的。首相福田赳夫 ( 1978 年) 由于在党首选举中败北而辞职; 首相中曾根康弘 ( 1987 年) 和小泉纯一郎 ( 2006 年) 由于党总裁任期届满而辞职; 首相铃木善幸 ( 1982 年) 、海部俊树 ( 1991 年) 和森喜朗 ( 2001 年) 由于不再参加党总裁选举而辞职。其中，中曾根首相在 1986年众参两院同日选举中率领自民党大获全胜，其党总裁任期延长一年至 1987年，首相任期也随之延长。

不仅自民党政权如此，一度实现政权交替的民主党政权 ( 2009. 9—2012. 12) 也实行党首与首相的一体制。并且，无论是自民党还是民主党，在党首任期届满之前辞职的情况下，继任者的任期即为剩余任期，从而导致党首选举频繁。例如，在民主党执政框架下，菅直人在 2010 年 6 月 8 日举行的党代表选举中获胜并接任首相，但其党首任期仅是 “补足”党代表两年任期中的剩余时间。结果，三个月后的 9 月 17 日，菅直人不得不再次参加党代表选举，获胜后才得以继续执政。

第三，由于日本实行 “两院均衡”的国会立法，参议院选举是决定首相更迭的执政惯例。与众议院不同，日本参议院的议员任期为六年，每隔三年改选议员的半数，且不能提前解散举行选举，故参议院选举被称为 “定期选举”。

与英国等议会内阁制国家相比，日本实行 “两院均衡”的国会立法。关于国会内部众参两院的相互关系，众议院仅在首相提名、预算案与条约案等少数议案立法过程中占据优越地位，而大多数议案均需众参两院通过后方能成立。《日本国宪法》第 59 条规定: “凡法律案，除本宪法有特别规定者外，经两议院通过后即成为法律。”“众议院已经通过而参议院作出不同决议的法律案，如经众议院出席议员 2 /3 以上的多数再次通过时，即成为法律。”“参议院与众议院的关系基本上是对等的”，“众议院的优越性并不具有很大意义”。

在 “两院均衡”的国会立法框架下，执政党若不能同时控制参议院的过半数议席，内阁及执政党的国会立法能力必然遭到严重削弱。因此，参议院选举虽不是事关首相更迭的 “硬性”制度规定，但执政党一旦在参议院选举中败北，往往会导致身兼党总裁的首相以 “引咎”辞职的方式来承担责任。这在自民党长期执政过程中已经形成 “惯例”。例如，自民党相继在 1989 年、1998 年、2007 年的参议院选举中败北，导致首相宇野宗佑、桥本龙太郎、安倍晋三被迫辞职。

近年来，执政党多次在参议院选举中败北，导致日本国会呈现 “扭曲国会”现象，即执政党占据众议院过半数议席，而在野党占据参议院过半数议席。对于内阁而言，“扭曲国会”虽确保了作为内阁存续条件的众议院多数派支持，但未能确保法案成立所必需的参议院多数派支持，从而引发政局动荡不定、首相更迭频繁。例如，从 2006 年至 2012 年间，日本国会相继两次呈现 “扭曲国会”，该时期的日本首相安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人、野田佳彦任职一年左右就发生更迭。

日本首相在任职期间需要历经众议院选举、党首选举与参议院选举的“三重”考验，这是一种 “选上加选，再加选”的制度设计，加之众议院提前解散与党首剩余任期较短等，均成为诱发首相更迭频繁的重要因素。

2日本首相更迭的行为主体

在日本首相更迭的政治过程中，派阀领袖是最核心的行为主体，党首选举与派阀政治共生，且社会传媒影响内阁存续。

第一，首相人选大多来自派阀领袖。派阀领袖是日本首相人选的有力竞争者。从1955—1993 年的连续执政期间，在自民党所属的15 名首相中，仅有两名 ( 宇野宗佑和海部俊树) 不是派阀领袖。特别是从 20 世纪 70 年代初期至 80 年代初期的十余年间，以竞选首相为最终目标，自民党内的五大派阀领袖展开了激烈的权力争夺，相继出任首相，形成所谓的 “三角大福中”之争。

1996 年自民党重新执政以来，在自民党所属的七名首相中，桥本龙太郎、小渊惠三、森喜朗、麻生太郎均为派阀领袖。至于小泉纯一郎，尽管在自民党内主张 “打破派阀”，并以无所属身份参加总裁竞选，但因其竞选前担任森派会长，在总裁竞选及其后的执政过程中亦得到森派的鼎力支持，是事实上的森派领袖。唯有福田康夫与安倍晋三不是派阀领袖，但都是党内主要派阀“清和政策研究会”所属的实力政治家，且二人的父亲福田赳夫与安倍晋太郎亦曾是该派阀领袖。

此外，在民主党上台执政期间 ( 2009—2012 年) ，从鸠山由纪夫、菅直人至野田佳彦，三任首相均为党内派阀领袖。

上述政治实践表明，在日本，若想成为首相就必须先成为执政党派阀领袖，派阀领袖是成功竞选首相的前提条件与必要条件。

第二，派阀势力往往决定首相当选。在自民党执政框架下，党总裁选举是实质上的 “首相选举”，“国会上的首相指名选举就只不过是追认执政党党首为首相的仪式而已。从这个意义上讲，唯有自民党总裁选举才是我国最高权力的产生过程”。 “在自民党内，一个人要当上总裁，除他必须是国会议员之外，最为关键的是要得到公选的主要表决者——国会议员的多数支持。因此，在党内组织自己的派阀并在选举时与其他派阀联合，就成为总裁争夺战的关键。”

在自民党总裁选举史上，除了在 1978 年 11 月总裁选举 ( 当选者为大平正芳) 、1982 年 11 月总裁选举 ( 当选者为中曾根康弘) 中两次引入 “预选”外，其余的选举方式大多为公选或是两院议员总会选举。自 2002 年 1 月起，根据自民党 《党章》规定，总裁选举采取公选方式，选举人由两院议员及各都道府县支部联合会的代表组成。其中，国会议员 1 人 1 票，每个都道府县支部联合会拥有 4—15 票的党员票 ( 共计 300 票) 。因此，无论是公选还是两院议员总会选举，自民党所属国会众参两院议员，始终是党总裁选举的主体。

冷战期间，“派阀政治在自民党内的存在，有其很强的体制基础和组织基础，并在党的政治运作中起多方面作用。也正因为如此，派阀实际上成了自民党权力的基本单位”。 自民党政治家金丸信曾坦言: “如果 ( 派阀) 无法产生总裁和总理，就失去了其存在意义。” 即使自民党曾两次实施由普通党员投票的总裁预备选举，也仍是以派阀势力为支撑的。例如，在 1978 年自民党总裁预备选举中，“通过分析此次党员投票的引入经纬与选举过程，可以得出以派阀为中心的结论”，“党员通过国会议员后援会而成为派阀的动员对象”。 特别是在 20 世纪 80 年代初中期， “若没有田中派的支持则谁都无法成为首相，1982 年就任的中曾根康弘内阁甚至被舆论嘲讽为 ‘田中曾根内阁’”。

冷战后，随着包括众议院选举制度在内的诸项政治改革实施，自民党内派阀政治发生了较大变化。“派阀的组织纪律束缚遭到削弱，非领袖的候选人也能参加竞选”，“自民党派阀控制总裁选举的力量在减弱”，“组织动员的有效性在减弱，党员自主判断的可能性在提高”。 尽管如此，派阀势力仍是在自民党总裁选举中决定胜负的关键性力量。例如，在2012 年9 月26 日举行的自民党总裁公选中，安倍晋三在第一轮投票中获得 141 票 ( 议员票 54 票，党员票 87 票) ，低于石破茂的 199 票 ( 议员票 34 票，党员票 165 票) 。而在全部由国会议员参加投票的决选中，安倍晋三获得 108 票，石破茂获得 89 票，安倍最终依靠党内派阀势力的支持而胜出。

除了 “选举”之外， “协商”是自民党总裁产生的另一种方式，只是很少使用。所谓 “协商”，实际上是为了满足政局发展需求，并以派阀势力为重要参考指标的一种选定总裁的方式。1974 年 12 月，椎名悦三郎副总裁裁定三木武夫为继任首相; 1987 年 10 月，中曾根首相指名竹下登为继任首相。椎名裁定三木的派阀政治背景在于: 为避免党的分裂，党内两大派阀领袖大平正芳与福田赳夫都不适宜作为总裁候选人，以免两败俱伤; 以党内少数派阀为权力基础的三木内阁带有临时过渡性，容易获得党内其他各派阀认同。

第三，社会传媒通常影响内阁存续。社会传媒在现代政治中占据重要地位，常被视为与立法、行政、司法并列的 “第四权力”。日本社会传媒参与政治的方式多种多样，包括对政治事务的报道与评论、对政治家的采访与报道、对政治丑闻的揭露和连续报道等。于是，通过影响大众舆论，社会传媒在内阁存续及首相更迭的政治过程中具有不可忽视的影响力。

在日本政局的演变进程中，从众议院选举至自民党总裁选举，社会传媒对选举过程的深入报道，在相当程度上会影响到选举结果。例如，关于1993 年的众议院选举及宫泽内阁垮台，朝日电视台报道局局长椿贞良曾指出: “我曾指示台里，让他们多进行有利于非自民党政权产生的报道”，“在选举中，我们对 ‘改革派’进行了积极报道，有力地支援了他们。我想，他们的当选多亏了我们电视台的支持”。 关于 2001 年的自民党总裁选举及小泉内阁的诞生，“媒体报道热度及积极舆论的增加，使小泉纯一郎从预选阶段就势不可挡。和前两任首相小渊惠三、森喜朗不爱上电视甚至被称为‘电视逃兵’不同，小泉可谓电视宠儿”， “经过大众媒体的通俗化、娱乐化传播，自民党内部的总裁选举成为事实上的首相公选，小泉则成了最贴近民众的候选人”。

此外，民间社会传媒还通过定期公布 “内阁支持率”，影响内阁的施政与存续。“从内阁支持率也可以了解国民对于政府的信任程度，特别是近些年内阁或政权更迭能否赢得民心，首相政治生命与政策主张能否确立和延续，都在内阁支持率中有所反映。” “内阁交替通常发生在内阁支持率跌破 20% 之际的 ‘规律’已被历史经验所证实。历届内阁均以此为基准，常常围绕支持率来运作政权。此外，无论是在野党还是执政党，都紧盯着内阁支持率，根据其变化来进行部署。”

3日本首相更迭的政治生态

日本首相更迭，是在 “特定”的政治生态环境下生成与演进的。此种“特定”，更多地体现在不同历史阶段内阁所处的政策环境不同。冷战时期，自民党政权所处的政策环境为冷战结构与日美安保体制、经济增长结构与社会安心意识; 冷战后，其政策环境为国际环境变化、经济增长终结与泡沫经济崩溃、社会不安意识。 内阁存续与否，关键在其施政能否满足政策环境的需求。

在日本，政治生态环境的细微变化，都是与首相的政治责任密切关联的。“政治家、社会传媒及政治评论家等一直期待着政局在短时间内发生变化，很容易将每月实施的内阁支持率走向、国会运营、地方选举结果及景气状况等与首相的政治责任相挂钩，展开讨论。” “在日本乃至在全球会发生各种各样的事故、事件，产生各种问题。之后就会发展到依据这些问题追究内阁和首相的政治责任，再强大的权力也无法事前全部预知和防止上述问题与追究政治责任事情的发生。”

因此，除了政治制度因素之外，导致首相更迭的其他政治生态因素是多重的、复杂的，各不相同。若采用个案分析的方法，历届内阁首相更迭的原因大致可以分为个人原因 ( 包括身体健康、能力不足、身陷丑闻) 、政策主张( 包括政策转换、政策失误) 、党派纷争 ( 包括党内争夺、党际对抗) 等。通过对历届首相更迭具体原因的比较分析，我们可以发现，首相任期与政治生态之间的关联性是存有若干规律性内涵的。

第一，首相任期与经济增长呈正向关联。在经济景气时期，日本首相更迭频率低，内阁长期执政。其中，1964—1972 年，佐藤荣作内阁长期执政达七年零八个月 ( 2798 天) ，其间日本经济的年均增长率超过 10% ; 1982—1987 年，中曾根康弘内阁长期执政近五年 ( 1806 天) ，其间日本经济的年均增长率超过 3% ; 2001—2006 年，小泉纯一郎内阁长期执政五年零五个月( 1979 天) ，其间日本经济处于冷战后总体低迷中的 “小阳春”阶段， “2002年 1 月至 2008 年 3 月还出现了长达 73 个月的战后最长、年均增长率为 2% 的低水平景气”。相反，在经济停滞时期，日本首相更迭频率高，内阁短期垮台。例如，1991—2001 年，伴随泡沫经济的崩溃，日本经济一蹶不振，长期处于低迷状态，其间日本政界亦十年之内八次更换首相，相继有九人出任首相。上述实践表明， “经济增长率也是决定首相任职时间长短的重要因素之一”，经济增长越快，越有利于首相长期执政，反之则首相更迭频繁。

同时，经济政策失误也是导致首相更迭的重要原因。例如，1974 年 12 月首相田中角荣辞职的经济背景在于，在 “日本列岛改造计划”问题上，“田中的过失在于错误地估计了日本的经济形势，在经济高速增长大势已去的情况下，仍然推行以经济高速增长为前提的政策，结果事与愿违，最后以失败告终”。1998 年 7 月首相桥本龙太郎辞职的经济背景在于，自 1997 年 4 月 1 日起新消费税 ( 税率由 3% 增至 5% ) 的实施，给缓慢恢复中的景气以重挫，不仅导致日本经济在 1997 年、1998 年连续两年出现负增长，更导致自民党因国民对经济不景气的强烈不满而在 1998 年参议院选举中惨败，最终迫使桥本引咎辞职。

第二，首相任期与派阀抗争呈逆向关联。执政党内派阀政治的发展状况，对首相任期具有重要影响。派阀政治的存在，要求首相自身必须具备良好的派阀操控能力。“只要自民党是派阀联合体，对于总裁乃至首相而言，除了要具备派阀领袖所必需的实力之外，最重要的是，还要具备与其他派阀领袖进行复杂交涉的能力、对其他派阀的操纵能力，这与欧洲大众民主制下诞生的国民领袖所必须具备的资质不同。” 但是，首相自身的派阀操控能力是有限度的，其所处政治生态中的派阀抗争越激烈，首相任期就越短。例如，在自民党执政史上，最为激烈的派阀抗争应属 1979 年的 “40 日抗争”，它导致大平正芳内阁难以为继。1980 年 5 月 16 日，当在野党在众议院全体会议上提出内阁不信任案时，以福田派、三木派为主的近 70 名国会议员故意缺席，不信任案出人意料地获得通过，大平内阁也因在解散众议院后的选举战中大平首相的急逝而终结。

相反，派阀抗争越和缓，首相任期就越长。例如，佐藤荣作内阁执政期间，正值自民党内派阀领袖的世代交替期。1965 年 7 月和 8 月，河野一郎和池田勇人相继去世，加之大野伴睦于佐藤内阁诞生前夕的 1964 年 5 月去世。党内竞争对手的去世与派阀抗争的沉寂，使佐藤内阁基本上未遭受强有力的反主流派攻击。同样，中曾根康弘是 “三角大福中”之争中最后一位登上首相宝座的派阀领袖，当时包括田中角荣在内的其他老一代派阀领袖均年事已高，而被称作 “新领导人”的竹下登、安倍晋太郎和宫泽喜一等三位新派阀领袖与中曾根比较起来，在经历与政治领导力方面尚有显著差距。这样，“更新换代期的派阀的微妙平衡，是中曾根独占自民党的背景”。

第三，首相任期与日美同盟呈正向关联。日美同盟是日本自民党长期执政的国际战略支撑。正是在美国的支持下，自民党才得以在日本国内长期实行资产阶级保守政治统治。冷战结束后，日美同盟曾一度处于 “漂流”状态，导致自民党的宫泽喜一内阁于 1993 年 8 月下台; 1996 年 1 月，自民党的桥本龙太郎内阁重新上台执政，日美同盟也于同年 4 月得以实现 “再定义”。

长期执政的中曾根康弘内阁与小泉纯一郎内阁，其共同点是都采取了强化日美同盟的施政方针。例如，中曾根首相在执政期间先后七次访问美国，里根总统两次访问日本，双方会谈 12 次，建立起 “中曾根—里根”特殊信赖关系，日美同盟进入了一个新的发展阶段。更有甚者，小泉内阁 “在政治上更加深了对美国的唯命是从和对美追随”， “是以阿富汗战争、伊拉克战争为界，正如 《恐怖措施法》 《有事法制关联三法案》的成立所示， ‘布什传声筒’式的政治更加明显”。

相反，2009 年 9 月民主党上台执政后，鸠山由纪夫内阁在驻日美军普天间基地搬迁问题上提出了多种修正方案，但始终未能成为正式计划与美方达成协议，日美关系亦日趋降温，最终不得不回归自民党政权时期日美双方达成的固有方案。为此，2010 年 6 月 2 日，鸠山首相在引咎辞职之际感慨: “我们必须追求由日本人自己来创造和平的那一天。我不认为继续依赖美国是好事。” 此后，继任的菅直人内阁与野田佳彦内阁逐步回归自民党政权时期的强化日美同盟路线。

由此可见，在战后日本，不论哪一个政党上台，其内阁施政尚难以摆脱日美同盟的框架束缚，美国对日政策左右着日本政局发展。

4日本首相更迭的利弊得失

日本首相更迭，大多是在自民党长期执政框架下实现的。也就是说，虽然首相发生更迭，但执政党并未发生轮换，而是由自民党内实力政治家轮流出任首相。这是日本首相更迭的基本特点。

整体上看，在执政党不变的情况下，首相更迭适度，有利于自民党政权内外政策的理性调整，拓展了其政策转换空间，有助于实现长期执政。“日本自民党是一个制度化水平较高的政党，其自我调整和适应政治生态环境变化的能力很强，能够根据政治生态环境的变化适时调整自己的纲领、政策和理念。” 作为诸多选项之一，此种调整自然包括首相更迭在内， “自民党内阁的首相替换，也是按照党内各派阀联合的顺序、组合来决定，却演绎出由舆论操作的 ‘人心一新’剧本”。 “政权由一个派阀转到另一个派阀，可以起到 ‘拟政权交替’的作用。”

具体而言，在自民党政权的不同发展阶段，首相更迭的利弊得失也不尽相同。自 1955 年建党以来，自民党政权通过 “一内阁一业绩”的首相更迭效益，逐步确立了长期执政地位。例如，1960 年 7 月 19 日池田勇人内阁成立，取代了岸信介内阁。由于此前岸内阁强行修改 《日美安全条约》而导致日本社会产生严重对立，池田内阁转而实施 “国民收入倍增计划”，选择把经济高速增长政策作为国家战略予以推进，“因为他们认为，岸内阁所采取的对立路线将可能威胁到保守政治本身的存亡”。“通过总裁选举而引发首相更迭，各内阁发挥了完成各时期业绩的作用。直至 20 世纪 70 年代，自民党政权时常被形容为 ‘一内阁一业绩’。鸠山一郎内阁恢复日苏邦交、岸信介内阁修订《日美安全条约》、池田勇人内阁实现经济高速增长、佐藤荣作内阁收回冲绳，如此这般，各内阁因其代表性业绩而各具特征。”

但是，此种 “首相更迭”毕竟不能等同于 “执政党轮换”，在实现经济高速增长后，缺乏 “执政党轮换”的 “政治不成熟”日渐体现， “自民党的长期执政体制使包括政党、理论家和知识分子的政治活力全部丧失，重要课题因此大大延后。或者说因省厅的对立、胶着，不断失去政策解决的时机”。此外，以首相竹下登、宫泽喜一等为代表，“第三代政治家是在自民党执政时代从政、在自民党体制之下登上权力阶梯的，要让他们的想法超越自民党的现有框架，恐怕是相当困难的”。也正是长期执政产生的体制弊端不断累积，导致自民党政权于 1993 年垮台，并促使其于 1996 年再次执政后着手实施一系列的政治改革。

冷战后，日本首相更迭频繁，且自民党先后两次下野又重新上台执政，即实现了 “执政党轮换”。一方面，首相更迭频繁不利于内外政策的实施。特别是在 2006 年 9 月至 2012 年 12 月间，先后有安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人、野田佳彦六人出任首相，每届内阁存续平均一年左右。“日本国内政局不稳、首相频繁更换，不能不影响日美领导人之间的机制性正常对话的进行，菅直人在首相任期内就未能实现访美。美国的日本问题专家戈登·弗莱克指出: 日本领导人频繁更换，使得华盛顿方面不再严肃对待任何一位日本首相。因为他们的任职时间没有多长。” 另一方面，在“执政党轮换”框架下的首相更迭也不能极端改变国家政策的基本架构。重大政策与国家利益密切关联，且具有历史连贯性，不论哪个政党上台执政，内阁总是或主动或被动地维系着重大政策的基本架构。例如，2009 年 9 月，自民党下野，民主党上台。其后的执政实践表明，民主党政权对自民党政权的国家发展战略在相当程度上予以继承和发展，通过制定新版 《防卫计划大纲》、强化日美同盟等，其安保政策不仅与自民党在方向上保持了高度一致性，甚至 “走得更远”。

自民党政权史上，在历经首相频繁更迭之后，往往会产生一个相对长期执政的内阁。毋庸置疑，内阁长期执政是有利于政局稳定及政策实施的。例如，长期执政的中曾根内阁与小泉内阁，不仅在国内有效地推动了行政改革，且通过强化日美同盟而加速了日本政治大国化进程。并且，中曾根内阁与小泉内阁都是在自民党政权动荡不定的背景下上台执政的，二者均为自民党政权的稳定与发展做出了一定 “贡献”，可以称为自民党政权演变历程中的 “黄金期”。

进入 21 世纪初期，日本首相更迭的方式更加受到关注，且已悄然发生变化。例如，或许正是由于首相更迭频繁，日本国内不时出现主张首相公选制度改革的议论。“所谓首相公选制，就是国民直接选举代表政府、统率行政的首相。‘公选’意味着选民直接选举。” 在小泉内阁执政期间，日本政府曾设立内阁咨询机构 “思考首相公选制恳谈会”，专门探讨首相公选制问题。显然，首相公选必须伴之以修改宪法，此项改革议题的重要与艰难可想而知。

在近期内无法实现首相公选制的背景下，自民党总裁选举方式的变更，间接地提升了日本首相更迭的政治影响力。1989 年 2 月，自民党总裁选举方式变更为同时举行国会议员投票和各都道府县支部联合会党员投票。此后，自民党在 1991 年、1995 年、1999 年、2001 年、2003 年、2006 年、2009 年、2012 年的总裁选举中均实施了党员投票。随着党员投票 “惯例化” 与选举方式 “民主化”，自民党的党总裁形象更易受到广大国民关注，总裁 ( 即首相)更迭的政治影响力也更为扩大，强化了新任首相的决策权威性。例如，在小泉内阁时期，通过党员投票产生的首相直接向选民寻求支持，且不惧与自民党内的反对势力相抗衡。在 2003 年 9 月自民党总裁选举中获胜后，小泉首相就将其个人的竞选承诺转变为自民党众议院选举 ( 11 月) 的 “政权公约”。

因此，在缺少宪法改革的制度背景下，冷战后 “执政党轮换”的产生与党员投票的引入，都可视为日本首相更迭的一种自我机制调整。展望未来，日本首相更迭，始终面临着如何不断满足时代发展需求的政治课题。它需要在体现 “政治民主”的基础上，保持政局稳定并保障政策实施，但难以完全实现。

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