作者 | 王凱昕 付燁銘
編輯 | 蘇建紅 劉睿智
伴隨著北京首批集體土地租賃房逐漸在2020年入市，福建首次出讓集體租賃住房用地等一系列動作，集體經營性建設用地大量入市的可能性正在增加，集體租賃住房將成為租賃市場中的主要供應。
早在2016年，國務院就已經明確要加快培育和發展住房租賃市場，隨後租賃住房行業迅速崛起。完善住房租賃市場，已經成為我國構建房地產市場健康發展長效機制的核心內容之一，也是房地產存量市場發展的必由之路。
早在2011年，國土資源部就把北京、上海作為試點，開展利用集體建設用地建設租賃性住房，並有一些項目已經建成運營。
2017年，原國土資源部、住房城鄉建設部確定北京、上海、瀋陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市作為第一批試點，可以突破原來法律政策規定，利用集體建設用地開展租賃住房建設。
2018年4月，中國證監會、住房城鄉建設部聯合發布了《中國證監會、住房城鄉建設部關於推進住房租賃資產證券化相關工作的通知》（證監發[2018]30號）。其中重點提到支持住房租賃企業發行以其持有不動產物業作為底層資產的權益類資產證券化產品，積極推動多類型具有債權性質的資產證券化產品，試點發行房地產投資信託基金（REITs）。推進住房租賃資產證券化有助於盤活住房租賃存量資產，提高資金使用效率，促進住房租賃市場的發展。
2019年8月26日，《土地管理法》進行修正，核心是將集體經濟組織的「集體資產」確權，以法律的形式確立了集體經濟組織的市場主體地位，將吸引房地產企業尋求與集體經濟組織的合作。為我國城鄉一體化建設具有重要作用，為我國房地產市場改革起到很大的推動作用。截至目前，我國利用集體建設用地建設租賃住房試點城市已擴展至18個，新增加福州、南昌、青島、海口、貴陽5個試點城市，一些試點城市獲得了中央相關財政支持。
中央經濟工作會議、全國住房和城鄉建設工作會議將「發展租賃住房」確立為2020年重點工作之一。
下面，本文將結合一些項目的實踐經驗簡要分析。
北京市是首批開展利用集體土地建設租賃住房的試點城市之一。北京市規劃和自然委員會官網公布了2020年建設用地，其中租賃用地達到3.5%。日前，位於海淀山後地區的西北旺鎮021地塊集體土地租賃住房項目、蘇家坨鎮集體土地租賃住房項目也有了新的進展。
數據顯示，截至2019年9月份，北京已確定68個集體土地租賃住房試點項目，已開工21個，可提供房源約2.7萬套，除密雲外其他區縣均有涉及。
睿和智庫制表
數據來源：北京規劃局、部分媒體發布公開信息為準
1 集體租賃住房用地需要滿足哪些條件？
（1）符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃；
（2）土地權屬清晰，為村集體經濟組織所有；
（3）以存量土地為主，避免占用耕地；如確需占用耕地的，需結合「拆除騰退」和減量發展要求，依法開展增減掛鉤工作；
（4）具有一定的交通等配套基礎設施和公共服務條件；
（5）結合「三城一區」和產業功能區，完善職住平衡。
2017年，《關於進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》中承諾：未來五年，北京市將供應1000公頃集體土地，用於建設集體租賃住房，平均每年供地任務量約200公頃。經過計算，1000公頃土地大約能建40萬套租賃住房。據《中國新聞周刊》報道，未來五年，北京市每年約1/3新增住房為租賃住房，集體建設用地租賃住房占該市場的80%。
這意味著，集體建設用地建造租賃房，即是從住房供應端調控，通過盤活農村土地，意欲構建租購併舉的住房體系，並解決區域職住平衡問題。
2 項目主體的四種形式
集體租賃住房項目主體主要存在以下四種形式：
（1）以鎮級統籌為原則，以鎮級土地股份合作社、鎮集體經濟組織作為項目建設主體；
（2）對於具有經濟實力的村集體經濟組織，可作為項目申報主體，自主進行開發建設；
（3）村集體經濟組織可以採用以土地使用權作價入股、聯營的方式，與國有企業合作開發建設集體租賃住房。項目申報主體可以是集體經濟組織，亦可以是雙方新成立的項目公司（依據市區兩級審批部門要求設立），集體經濟組織在新成立的項目公司的持股比例由雙方協商確定，但不得低於51%。
（4）農村集體建設用地在滿足《土地管理法》（2019修正）中關於入市的條件下，可進入土地公開市場交易，通過土地出讓、出租等方式由土地獲得者直接使用。
在《土地管理法》（2019修正）中規定，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批准文件，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批准權限，由縣級以上地方人民政府批准；其中，涉及占用農用地的，還需辦理審批手續。
3 項目開發的兩種模式
集體租賃住房主要存在以下兩種開發模式：
（一）集體經濟組織自主開發模式；
（二）集體經濟組織與國有企業聯營、入股的合作開發模式。
北京約一半的集體租賃住房項目採用了第二種開發模式。相較於第一種由農村集體經濟組織自負成本與收益、自行管理運營，第二種合作開發模式中，集體經濟組織一般只負責土地供應，由雙方簽訂入股聯營合同，合作期限不得超過50年，由國有企業承擔項目開發建設、運營管理及相關稅費，集體經濟組織持股比例不得低於51%。
國有企業在作價入股（聯營）成立的新企業中所持股份轉讓、變更的，需提前告知農村集體經濟組織，變更方案要報區政府批准。農村集體經濟組織享有優先受讓股份的權利，股權變更不得改變集體土地租賃住房原用途。
國家鼓勵農村集體經濟組織以項目經營權出租的方式與社會資本合作，項目經營權出租期限由雙方約定，最長不超過50年。
關於項目建設資金。自主開發模式下，項目建設資金主要來源於集體經濟組織自有資金和保障房運營機構、租房企業預付租金，或者以建設用地預期收益作抵押擔保，向金融機構申請抵押貸款，獲得金融資本支持；集體經濟組織與國有企業合作開發模式下，使用國有企業的自有資金或者通過擔保辦理貸款等其他方式獲得的融資。
關於項目規劃與設計。按照城鎮居住用地標準，統籌當地城鄉發展和產業布局，結合市場情況，確定集體租賃住房的建設類型、用地規模和空間布局。優先在產業比較完備、居住配套相對不足的區域布局，並配置必要的教育、醫療等公共配套設施。依據市場調控機制，合理確定集體租賃住房租戶選擇、租金水平、戶型設計，實施全裝修成品交房。項目規劃設計方案需經專家審批，建設施工等工程應當按照規定公開招標。
關於租賃管理。集體租賃住房只能用於出租，不得出售、以租代售、轉租，項目出租方案由農村集體經濟組織制定，經民主決策後，依照有關租賃管理政策執行。政府鼓勵簽訂長期住房租賃合同，但單次租期不得超過10年，除承租人另有要求外，單次租賃期限原則上不低於3年。鼓勵躉租集體租賃住房作為公租房房源，面向公租房備案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租，依法享受公租房補貼和政府稅費優惠政策。目前北京市保障房性質的國有企業已經普遍參與集體租賃住房建設項目。鼓勵將集體租賃住房委託給專業化的運營企業進行管理和運營，提高租賃業務和物業管理的標準化、專業化水平。
總體看來，集體租賃住房項目開發建設流程包括：
集體租賃住房項目，應依法履行相關報批手續，不得違法出讓、轉讓、轉租、轉讓建設用地使用權，不得改變土地用途，在項目各個環節批覆文件中，均應註明「該項目只能用於租賃，不得對外銷售」。集體租賃住房涉及的土地使用權和房屋所有權歸申報主體所有，其不動產權利證書（土地使用權、房屋所有權）均按項目整體核發，不予分割辦理單元產權證書。通過所有權、經營權、使用權三權分離，杜絕變相開發建設小產權房。
集體經濟組織自主開發模式中，項目所得收益屬於集體資產，應納入台帳，歸集體經濟組織所有，嚴格按照民主決策程序，在村民內部分配。
與國有企業合作開發模式中，集體經濟組織和合作企業分別享有區域物業收益權。為便於統一管理，提升項目物業價值，在項目竣工交付使用後，集體經濟組織將其分配的物業以整體長期租賃的形式交由合作企業使用經營。集體經濟組織在新成立的企業持股比例不得低於51%，除享有保底分紅外，對項目收益的具體分配方式沒有其他法律及政策的強制性規定，由農村集體經濟組織和合作企業以平衡項目收益和征地成本為原則在合作協議中進行約定。
目前已建成的北京市第一批集體租賃住房試點項目均為公租房項目，此類項目均會受到政府一定比例的補貼。按照推進職住平衡、產城結合的原則，主要面向特定人群進行出租：周邊產業園區就業人員；產業園區職工宿舍；公租房備案家庭（含保障房家庭）。
海淀唐家嶺項目
唐家嶺集體土地租賃住房項目為面向保障房家庭的公租房項目，可提供租賃住房2176套，均由當地的村經濟合作社建設，建好後統一租給海淀區住房保障事務中心，租期十年。
村民在村股份經濟合作社內，根據擁有的土地分配股份額，以股份的形式參與集體土地的管理。並根據土地分配股份額的多少，每年年底進行分紅。
海淀區住房保障事務中心向保障房家庭按公租房價格出租，其中符合條件的租戶可以申請租金補貼，最高可達房租的95%。
溫泉鎮351項目
溫泉鎮351項目將住房需求保障和創新創業策略兩種國家目標結合，明確定位為中關村創客小鎮，用於為創業人才提供公租房，可提供租賃住房2772套。
此項目中，農民集體通過入股開發建設公司（北京興泉置業）籌集項目資金，並在竣工後將房屋統一租賃給房管局，獲取長期租金收益。與其他項目不同，該項目實施定向配租，嚴格要求承租人是海淀區5年內註冊的初創公司成員，每年動態審核租賃資質，及時清除不合規承租人。
海鶄落村項目
海鶄落村項目主要定位於滿足國家級高新科技研發基地未來科技城的住房租賃需求。該項目位於昌平區海鶄落村西北部，距科技城僅3千米，是科技城工作人員的首選租賃居所，已建成租賃住房1837套。
此項目建設運營過程較為波折。項目竣工後運營管理陷入停滯狀態，主要原因有兩點：一是項目存在違法占耕地建房的現象，導致房屋沒有產權保障，無法順利辦理租賃手續。二是相關規劃未能與項目建設精準對接，導致基礎配套設施不完善，無法滿足居住需求。為解決這些問題，北京借2017年被選為集體租賃住房試點城市的契機，重新啟動該項目，一方面復墾部分土地以補充耕地，實現增減掛鉤；另一方面調整規劃以完善基礎配套設施，使項目得以推進。
（1）租金支持
作為公租房性質的集體租賃住房，對於符合條件的承租人可申請政府租金補貼，政府結合市場租金水平和保障對象實際情況，確定補貼標準。《關於深化「放管服」改革做好中央國家機關住房公積金歸集工作有關問題的通知》中提出「國管公積金將加大租房消費支持力度」。
比如，《廣州市發展住房租賃市場獎補實施辦法的通知》規定，利用集體、國有建設用地建設租賃住房的給予補貼。建設集體宿舍型租賃住房的，按建築面積 800 元 / 平方米給予補貼。為環衛工人、公交司機等城市重要公共服務群體提供租賃住房，且租金接受政府指導，標準給予補貼最高達 1000 元 / 平方米。
（2）項目建設融資支持
為解決集體租賃住房建設融資需要，北京市正在完善資金支持等配套舉措，國家開發銀行、建設銀行、農業銀行、華夏銀行4家銀行的北京分行作為首批試點已出具貸款方案，可向符合條件的村集體、與國企合作的聯營公司提供長期、足額貸款。
《佛山市利用集體建設用地建設租賃住房管理辦法(試行)》於日前正式出台，為佛山利用集體建設用地建設租賃住房項目落地提供了基本政策指引。為確保租賃住房項目有效實施，增加項目建設資金來源，《辦法》規定集體租賃住房可通過房地產投資信託基金(REITs)等進行融資。
中國銀行保險監督管理委員會印發《關於保險資金參與長租市場有關事項的通知》，保險公司通過直接投資，或通過發起設立債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃、保險私募基金參與集體租賃住房項目投資。為保險資金參與集體租賃住房項目提供依據。
（3）稅費優惠
經住房保障管理部門確認納入全市保障性住房籌集計劃的，可依據規定享受公共租賃住房稅費減免優惠政策。
（4）配套政策支持
為加強對住房租賃市場的監管，住房租賃條例列入《國務院2019年立法工作計劃》。國家相關部門也進一步出台相關政策，積極為黨中央「租購併舉」的住房制度建設提供配套服務，滿足不同承租人住房需求。集體租賃住房承租人可憑登記備案的住房租賃合同依法申領居住證。
對於符合條件的京籍無房家庭租住集體租賃住房，其子女可以享受在租房所在區接受義務教育；非京籍家庭，可根據住房租賃監管平台登記備案的信息、北京關於非京籍人員子女接受義務教育具體規定，辦理適齡子女在出租住房所在區接受義務教育的手續等。根據發改委印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。
總體來看，我國租賃產業尚處於初級階段，發展不平衡、不充分是行業的主要特徵，這與我國特定的文化背景有一定關聯。但是，住房租賃產業事關民生、且與存量資產高度關聯，是資產管理的未來核心方向。未來政策理順後，住房租賃市場的發展也需要完善土地、金融、稅收、租賃住房管制等相關配套政策，循序漸進，才能建立一套適合中國國情的住房租賃制度和政策機制。
住建部也明確表示，2020年將重點探索集體租賃住房項目的運行機制，將這類住房交予專業長租公寓機構來建設運營將是大勢所趨。
作者：王凱昕，北京天馳君泰律師事務所合伙人
王凱昕律師主要從事公司、基金、金融、房地產等領域法律事務，為超過300個項目投資、併購提供法律風險評估與支持，項目總投資額超過仟億人民幣；為數十家私募基金管理人及旗下基金提供服務支持，服務階段包括從管理人設立、登記、基金募集、投資、投後管理、基金退出等全過程基金法律業務；服務不動產行業，服務領域涵蓋土地一級開發、住宅項目、商業項目、辦公項目、大型綜合體、酒店、旅遊地產、保障房、基礎設施等。
付燁銘 北京天馳君泰律師事務所 律師助理
付燁銘所在團隊主要從事公司、基金、金融、房地產等領域法律事務。付燁銘律師助理的法律服務範圍包括企業法律顧問、企業併購、不動產開發、融資、私募股權與投資基金、爭議解決等，辦理過多項私募基金管理人登記、重大事項變更，熟悉不動產開發、融資方式及運營管理，具有土地一級開發、集體租賃住房、商業、住宅、特色小鎮等不動產項目經驗。
參考文獻：
1.《北京集體土地建設租賃住房項目陸續上市》，中新經緯，2019.10.26
2. 《北京集體建設土地建租賃住房試點：5600戶已入住》，央視新聞，2017.10.30.