工改徵地需基於公共利益嗎？
作者：泓睿達
來源： 泓睿達
如題，我們城市的低效工業園升級改造，簡稱工改，對私人和民營企業名下的工業用地實施收回是必由之路，否則難以實現連片整備，產業集聚和優質項目引入。
但凡研究土地收回，必繞不過《土地管理法》，這部法律第45條，規定為了公共利益需要，確需徵收農民集體所有的土地的，可以依法實施徵收。第58條，為實施城市規划進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，可以收回國有土地使用權。
把兩條放在一起，有三個差別：45條對象是農村集體用地（所有權），動詞是「徵收」，前提是為了「公共利益」需要。58條對象是國有土地使用權，動詞是「收回」，前提包含但不限於「公共利益」需要。
我簡單區分一下，政府收走土地所有權，叫做徵收，收走土地使用權，叫做收回。
但這不是重點，重點是徵收農村集體地需要以公共利益為前提，收回國有土地使用權，是否需要以公共利益為前提？
2019版的土地管理法第58條「為實施城市規划進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的」。如果給這句話加入一個「，」號，應該加在哪裡？
應該加在「以及」的前面。因為2004版的土地管理法第58條就是分別表述的，即基於「（一）為公共利益需要使用土地的」和「（二）為實施城市規划進行舊城區改建，需要調整使用土地的。」兩種情況，都可以收回國有土地使用權。
而且2019版比2004版規定更靈活，舊城區改建的收回，需要為原土地使用權人重新「調整土地」，但是2019版刪除了「調整」，給予適當補償後收回就可以了，不一定進行土地調整、置換遷移。
我對工改的土地收回，有三條建議：
第一、可以基於舊城區改建收回國有土地使用權。
第二、可以基於公共利益收回國有土地使用權。
第三、可以基於公共利益徵收國有土地上房屋所有權。
01 舊城區改建的收回
為什麼2019版的土地管理法修改了2004版的表述，將本來的兩句話合併成一句話，寫成「為實施城市規划進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的」，前面所述基於舊城改建需要，是收回土地的一種方式，但舊城改建必須遵循公共利益的原則，否則就不用加入「其他公共利益」的「其他」二字了。
兩句話合併為一句話的奧妙在於，既然靈活，又嚴謹，這說明在以前舊城改造是不以公共利益為前提的。現在呢，既肯定舊城改建要基於公共利益，又明確舊城改建不等於只能土地變為公益性質，排斥經營性用地，只要是基於城市規劃需要、共建共享、增進國民經濟和社會發展的舊城改建，都可以實施。
什麼叫做舊城區，舊城區是否等於中心城區？
《城鄉規劃法》出現一處「舊城區」表述，第31條，舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落後等地段進行改建。這裡把舊城區的劃定範圍權限交給了行政區城市。
在學界對城鄉規劃法第31條釋義時，就指出舊城區改建的目標之一是：城市舊區一般用地功能混雜，隨著城市人口聚集、經濟社會發展、產業結構不斷調整，對居住、公共設施用地的需求也在持續增長，使得對城市舊區進行一定的用地調整和功能置換成為一項必要工作。為此，在城市舊區的規劃建設中，要結合城市新區的發展，對舊區功能逐步進行調整，將污染嚴重、干擾較大的工業用地，倉儲用地等逐步搬遷，同時增加交通、居住、各類基礎設施和公共服務設施用地，促使城市舊區的功能結構逐步完善。
另外，我在國務院網站檢索到21份國務院文件和20份國務院公報，無論2013年的《國務院城鎮排水與污水處理條例》，還是國務院辦公廳關於批准佛山、東莞、吉林、長春等城市土地利用總體規劃，「舊城區」都是與「新城區」相對應的名詞，而不是將「舊城區」等同於「中心城區」。
由此可見，只要在城市行政區劃範圍內，城市可以自行確定舊城區的範圍。
根據《中山市城市更新管理辦法》和《中山市舊村莊舊城鎮全面改造實施細則》，舊城鎮，是指位於城鎮中心區內人居環境交叉、基礎設施配套不完善，土地以國家所有性質為主的城鎮居民生活、生產和商貿區域。其中納入舊城鎮改造範圍的，以石岐、東區、西區、南區和岐江新城規劃區等為重點範圍的統稱中心城區，其他鎮街可以劃定連片改造的舊城鎮範圍。
因此，舊城區的範圍由城市自行確定，根據土地管理法，舊城區改建屬於法定的收回國有土地使用權條件。
02 公共利益的收回
同樣是土地管理法第58條，基於公共利益需要，可以收回國有土地使用權。法律釋義認為：為公共利益需要使用土地的，包括城市基礎設施、公益事業建設，國家重點扶持的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目需要使用土地的。為公共利益需要使用土地的，不管是劃撥土地還是未到期的出讓土地，經過政府批准都可以行使國有土地收回權。
公共利益是否等同於公益，或者是否等同於不產生直接經濟效益的城市基礎設施？答案是否定的。我在中國裁判文書網找到了最高法的若干判例，儘管我國非判例法國家，但是最高法院每年發布的訴訟案件裁判要旨，對各地的法院判決產生了深遠影響。
喬某訴湖南省某市行政徵收及賠償案，經過湖南某市中級人民法院初審，到湖南高院二審，再到2020年最高法再審，主要案由為喬某通過幫助一家木竹加工廠償還信用社貸款，獲得了加工廠包括土地在內的資產，並與該市自然資源局簽訂土地使用權出讓合同（未辦證），後來該市引入了一個國際汽貿城項目，需要徵收喬某所在的木竹加工廠土地，圍繞能不能徵收和補償標準引發了訴訟。
喬某認為市政府的徵收行為是為了引進可以產生經濟效益的汽貿城，並非為了公共利益，主張交還土地，並按周邊土地市場價格賠償。
中級法院認為，所在地人民政府為實施城市規划進行舊城區改造，可以收回國有土地使用權，並給予喬某適當補償。高級法院支持了中級法院的公共利益認定，但推翻了中級法院的補償標準，最後最高院又撤銷了省高院的判決，維持中級法院的初審判決。
此後，在最高法2020年判決的丁某訴海南省某市國有土地使用權徵收案，以及最高法2020年判決王某訴貴州省某市棚戶區徵收拆遷案中，均產生了基於公共利益徵收的糾紛的最高法要旨，我認為有以下幾方面值得在工改收回土地使用權中予以關註：
第一、利益相權。法院在進行司法審查時既要堅持防止公共利益擴大化的審慎原則，更要判斷撤銷徵收決定會否真正損害公共利益，以及撤銷徵收決定是否具備現實基礎。法律固然要保護當事人的基本權益，但是因為保護當事人的基本權益將導致公共利益的整體減損時，需要納入司法審查的考量。
第二、穩定現狀。在徵收範圍內的大多數當事人已經達成補償協議，或者多數已經實際履行的情況下，不宜撤銷徵收決定，這樣既避免已經穩定的徵收法律關係出現新的矛盾，又有利於保護當事人合法權益，平衡二者之間的衝突，進而實現法律效果和社會效果的統一。
第三、比例原則。某案政府辯稱公共利益嚴重受損，體現在制約城市交通發展，前期建設投入資金得不到有效回收，存在重大公共安全隱患等方面，應當與其所作出的徵收行政行為具有同等比例性，在停業停產、吊銷營業執照等措施均無法實現公共利益的維護後，應該向法院提出充足的徵收關聯性、緊迫性和正當性證據。
第四、程序合法。作為舊城區進行改建固然符合公共利益，但是需要提交徵收行為已經納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，取得符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃的專項審批，並履行徵收補償費用足額存儲到專用帳戶的法定程序義務。
03 公共利益的徵收
工改中要對低效廠房實行徵收，還有一部法規可以援引，2011年國務院令第590號《國有土地上房屋徵收與補償條例》。
第8條，為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定。然后里面的（一）到（六）基本和土地管理法第45條，即對農民集體土地的徵收表述一致。但是我們要注意，國務院590號令第8條徵收的是地上的房屋，土地管理法第45條徵收的是土地。
這就意味著地方政府既可以根據土地管理法第58條對國有土地使用權進行收回，也可以根據國務院590號令對國有土地上的房屋進行徵收，兩種方式的效果是一樣的，就是收回土地。
這在最高法一則判例中有過精彩論述：「國有土地上房屋徵收針對的是房屋，對國有土地使用權一併徵收，即地隨房走。而土地使用權回收針對的是土地，地上房屋隨著土地一併回收，即房隨地走。」
這種繞口令似的表述有什麼意義嗎？很有意義。如果你既有土地證，又有廠房證，那麼我可以按照土地管理法58條實行徵收，房隨地走。但是你沒有土地證，卻有廠房手續時，我就不存在收回你的土地了，此時我只需要徵收廠房，即地隨房走，同樣實現徵收目的。
最高法裁判要旨進一步指出，適用《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行徵收要特別注重程序合法。比如第9至13條相繼規定：
1、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。
2、開展相關規劃應當廣泛徵求社會公眾意見，徵收補償方案應進行論證並公布。
3、有需要的應及時組織被徵收人和公眾代表參加聽證，根據聽證會情況修改徵收補償方案。
4、應當進行社會穩定風險評估。
5、作出征收決定前，徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。
6、作出征收決定後應當及時公告，載明徵收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等事項。
那麼，接下來該怎麼徵收呢？
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