▋鄉村振興
實現城鄉間基礎設施一體化布局和公共服務均等化供給，是城鄉融合發展的內在要求，也是推進鄉村全面振興和共同富裕的重要戰略舉措。
原文 ：公共產品均衡配置助力城鄉融合發展
作者 |華東理工大學經濟發展研究所 潘春陽/副教授 吳柏鈞/教授
圖片 |網絡
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，城鄉發展更趨協調，「三農」突出問題不斷解決，城鄉分割逐步打破，城鄉聯繫顯著加強，城鄉發展差距不斷縮小。但受制於城市偏向的財政投入體制和經濟增長導向的幹部考核機制，農村交通、能源、人居環境、信息及數字等基礎設施的建設和規劃相對滯後，農村基礎教育、醫療衛生、社會保障等公共服務的投入和標準也偏低。這些公共產品在城鄉間的不均衡配置已經成為制約農業農村優先發展的突出短板。黨的二十大報告指出，「統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村」。無疑，實現城鄉間基礎設施一體化布局和公共服務均等化供給，是城鄉融合發展的內在要求，也是推進鄉村全面振興和共同富裕的重要戰略舉措。
發展之問：
城鄉公共產品供給問題
基礎設施與公共服務等公共產品與城鄉融合發展緊密相關，不但通過降低綜合交易成本、暢通城鄉要素流動，從而增強城鄉經濟聯繫，而且能夠通過改善城鄉人力資本和產業發展環境，為城鄉經濟發展注入動力。
近年來，農村基礎設施建設取得長足進步。農村交通網絡通達通暢水平穩步提升，據《交通運輸行業發展統計公報》，2021年，農村公路里程達446.6萬公里，農村快遞服務營業網點數量占比提高至30%以上，快遞服務鄉鎮網點覆蓋率達到98%。在能源方面，農村電網完成升級改造，據國家能源局資料，2021年，農村地區平均供電可靠率達到99.84%。據住建部統計，農村供水和燃氣普及率分別從2015年的70.37%和21.38%，穩步提高至2021年的84.16%和33.63%。農村人居環境持續改善，農村污水和生活垃圾處理率分別從2015年的11.46%和63.95%，迅速提升至2021年的26.97%和81.78%。2021年，農村地區已具備環衛專用車輛27739輛，公共廁所36538個，公共廁所普及率達到65%以上。農村信息及數字基礎設施全面加強，據中國網際網路信息中心和農業農村部統計，截至2022年6月，現有行政村實現村村通寬頻，農村地區網際網路普及率達到58.8%。農村電商和網絡零售迅猛發展，2022年，農村網絡零售額達2.17萬億元，同比增長3.6%。農產品通過電商平台開展跨地區、跨國銷售已成為常態。
但是，上述公共產品供給依然存在短板弱項。 一方面，基礎設施城鄉一體化程度不足，統一規劃、建設和管護機制有待健全。城鄉客運、物流、能源、供水、環衛等基礎設施布局城鄉分割明顯，規劃與建設標準不統一，尚未完全接入城市基礎設施網絡之中，且農村地區管護力量薄弱，「重建輕養」情況突出。農村供水和供氣普及率、污水和生活垃圾處理率仍顯著低於城市。農村傳統基礎設施數字化改造升級進展緩慢，網際網路、大數據、人工智慧等現代信息技術尚未充分賦能農村公路、物流、水利、電網等傳統基礎設施，城鄉基礎設施間的「數字鴻溝」依然存在。
另一方面，城鄉間公共服務質量、標準、制度的均等化水平仍有待提高。農村義務教育、醫療衛生服務質量與城市差距明顯，普通初中和小學生均教育經費的城鄉比值存在逐年上升的趨勢，每千人醫療機構床位數和每千人衛生技術人員數的城鄉比值接近2:1。社會保障的服務標準和制度尚未並軌，城鄉待遇差距懸殊。城鎮職工和城鄉居民（以農村居民為主體）基本養老保險的人均支出差距，以及城鎮職工和城鄉居民（以農村居民為主體）基本醫療保險的人均支出差距，都呈現一定程度的擴大趨勢。
公共產品在城鄉間的非均衡配置已經成為制約城鄉融合發展的突出問題，不僅反映出城鄉居民沒有充分共享改革和發展的成果，而且阻礙了城鄉要素暢通流動和鄉村產業振興，是當前構建工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係中亟需突破的瓶頸。
失衡之因：
配置失衡的制度根源
從理論上看，私人部門不能有效供給公共產品是市場失靈的典型表現，因而需要政府承擔提供公共產品的職責。但在現實中，公共產品的有效供給離不開政府財力的支持和恰當的官員激勵，否則將事與願違，出現「政府失靈」的現象。事實上，公共產品城鄉間配置失衡問題根植於中國特定的政治經濟體制之中。
第一，城市偏向的財政投入體制壓縮了農村公共產品的供給能力。城市偏向的財政投入體制由來已久。在社會主義革命和建設時期，在趕超戰略的指引下，大量財政資金投入到城市工業部門，促進了重工業和軍事工業的優先發展。改革開放以來，沿海沿江城市的貿易潛力和市場潛能迅速顯現，農村富餘勞動力、國內外資本迅速向城市集聚，大量財政資金投入到城市基礎設施，以及開發區、新城區的建設之中，為經濟高速增長創造承載空間。分稅制改革後，財力層層向上集中，而事權和支出責任則依然維持在地方層面，為了確保城市地區的財政投入，縣鄉兩級的財政狀況逐步陷入困境，這抑制了縣域的基層政府（特別是鄉鎮政府）提供農村基礎設施和公共服務的能力。
第二，增長導向的官員激勵機制制約了農村公共產品的供給結構優化。激發地方政府的積極性是大國治理的關鍵所在。改革開放以來，隨著「以經濟建設為中心」理念的確立和鞏固，資源調配、產業發展規劃等權力逐步下放地方。在以經濟增長為核心考評指標的官員激勵機制下，地方政府偏向於激勵提供城市地區交通、能源、通信等與經濟增長直接相關的公共產品，而對於提供農村地區基礎教育、醫療衛生、人居環境等公共產品則顯得力不從心。在分稅制改革後，縣鄉兩級政府受制於財力短缺，農村地區的公共產品，特別是公共服務供給進一步滯後於城市地區。
第三，財政依賴的農村公共產品供給未能充分利用市場化籌資機制。改革開放之初，由於國家財力微薄，一些農村地區逐漸形成農戶與集體企業合作籌資提供公共產品的模式。隨著國家對「三農問題」重視程度的提高，特別是鄉村振興戰略的提出，政府財政的作用不斷顯現，目前已經成為農村公共產品最主要的籌資來源。近年來，隨著勞動力流動和產業空間布局重塑，不同農村地區公共產品需求日趨多樣化，單一依賴政府財政籌資已難以為繼。同時，農村地區尚未充分利用政府和社會資本合作（PPP）等市場化公共產品籌資模式，這也是導致農村公共產品供給匱乏、質量不高的重要原因。
改革之道：
新發展階段促進城鄉融合發展
立足新發展階段，構建旨在實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化的體制機制，是當前促進城鄉融合發展的重要舉措。
首先，應在城鄉融合發展視野下合理劃分各級政府公共產品供給職責。財政分權理論認為，當公共產品具有較強外部性，且居民對其需求較為同質時，這類公共產品應由較高層級的政府來負責提供。在城鄉融合發展的視野下，交通、能源、信息及數字等基礎設施同時涉及城鎮與鄉村地區的經濟發展，具有較強的外部性，而基礎教育、醫療衛生、社會保障等公共服務供給則存在逐步消除城鄉差異、實現均等普惠的內在要求，因此應由較高層級的政府（如地市級、省級）來統籌承擔事權和支出責任，這不但有利於健全城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機制，也有利於推進城鄉公共服務標準統一、制度並軌。而對於那些外部性弱、需求異質性強的地方性公共產品，則應由基層政府負責提供。
其次，應在高質量發展導向下改革地方官員激勵和決策機制。當前，中國已經進入高質量發展階段，相比增長速度，增長質量更為重要。後者包括發展機會、收入分配、生態環境、生活品質等關鍵因素，這些因素無不與城鄉公共產品配置效率緊密相關。因此，單純「以GDP論英雄」的官員考核激勵機制已不再適應時代發展的要求，應適時將城鄉基礎設施一體化水平和公共服務均等化程度納入幹部考評體系之中，有效重塑地方官員的行為激勵機制。與之同時，也應積極優化調整決策機制。既要大興調查研究之風，準確了解基層群眾對公共產品的需求和偏好，杜絕官僚主義和形式主義；又要在制度層面上構建「自下而上」的城鄉居民需求反映渠道，確保居民需求得到有效回應，避免公共產品供給中「形象工程」「政績工程」再現。
最後，應在政府主導下引入市場運作、多方參與的公共產品籌資機制。當前，單一依賴政府財政籌資已難以滿足農業農村優先發展對公共產品的需求。應積極引入政府和社會資本合作（PPP）等創新籌資機制，調動民營企業、農村集體經濟組織等市場主體的積極性，在政府主導下通過市場化運作實現基礎設施和公共服務的有效提供；同時，地方政府應承擔監管職責，依據PPP合同對項目投資、質量、進度、安全、績效進行嚴格監督，保障公共利益。這一「政府主導、市場運作、多方參與」為特徵的公共產品籌資機制，不但能夠有效彌補政府財力的不足，更好滿足農村公共產品需求，而且有助於提高資金使用效率和公共產品供給質量，為城鄉融合發展注入新的動力。
[本文系國家社科基金重點項目「健全城鄉融合發展機制研究」（21AZD036）的階段性成果]
文章為社會科學報「思想工坊」融媒體原創出品，原載於社會科學報第1861期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
本期責編：宋獻琪
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