平頂山市新華區人民政府、沈某二審行政判決書
河南省高級人民法院
行政判決書
（2019）豫行終3441號
上訴人（一審被告）平頂山市新華區人民政府，住所地河南省平頂山市建設路**。
法定代表人陳曉，區長。
委託代理人邊遠，新華區人民政府工作人員。
委託代理人楊龍尤，河南前行律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）沈某（曾用名瀋海冰），男，漢族，1967年9月2日出生，住河南省平頂山市新華區。
委託代理人玄麗錦，北京浩碩律師事務所律師。
沈某因訴平頂山市新華區人民政府（以下簡稱新華區政府）行政強制行為一案，平頂山市中級人民法院依法作出（2019）豫04行初106號行政判決書，新華區政府不服該判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭對案件進行審理，本案現已審理終結。
沈某一審訴稱，2017年沈某位於河南省平頂山市新華區焦店鎮西高皇3號的合法房屋所在地發生了由新華區政府主導的房屋徵收行為，由於房屋徵收補償極低，沈某和新華區政府就房屋徵收補償沒有達成一致。新華區政府、平頂山市新華區西高皇街道辦事處、平頂山市新華區城市管理綜合執法局一直上門勸說沈某簽訂安置補償協議，但其給予的房屋徵收補償無法維持沈某的現有生活水平。所以，沈某一直沒有與新華區政府簽訂補償安置協議。2019年7月3日，新華區政府為了達到快速獲取沈某合法房屋所在地塊的目的，在未向沈某出示任何強制拆除手續的情況下，違法強制拆除了沈某位於河南省平頂山市新華區焦店鎮西高皇3號的合法房屋。新華區政府至今未取得任何合法徵收手續，也未向沈某出示任何合法強拆手續的情況下，就擅自違法強制拆除了沈某的合法房屋，明顯屬於嚴重違法行為。另外，新華區政府並不具備強制拆除的主體資格，並且強制拆除程序嚴重違法。為維護自己的合法權益，沈某向一審法院提起訴訟。一審訴請：1、依法確認新華區政府於2019年7月3日強制拆除沈某位於河南省平頂山市新華區焦店鎮西高皇3號房屋的具體行政行為違法；2、判令一審訴訟費用由新華區政府承擔。
平頂山市中級人民法院一審查明，一、沈某系平頂山市新華區西高皇街道辦事處西高皇村**村民，在該村有住宅一處。1997年10月19日新華區政府為沈某頒發了平新房字第**《村鎮房屋所有權證》，該證載明：房屋座落西高皇辦事處西高皇村三組；房屋種類：平房；間數3；建成時間：1987年；建築結構：磚混；層數：1；建築面積89.3㎡；總建築面積：89.3㎡；宅基地面積：136.5㎡；四至：東鄰路，西鄰空宅，南鄰路，北鄰路。後沈某又進行翻建，拆除前案涉房屋為3間5層，磚混結構。二、2014年6月23日，河南省人民政府作出豫政土[2014]780號《河南省人民政府關於平頂山市2013年度第九批鄉鎮建設徵收土地的批覆》。該批覆的主要內容為：「……一、同意你市徵收新華區西高皇街道辦事處西高皇村集體建設用地37.1115公頃，焦店鎮西果店集體耕地0.3731公頃、建設用地0.4560公頃，共計37.9406公頃（其中耕地0.3731公頃），作為你市2013年度第九批鄉鎮建設用地。……」三、2018年5月22日，平頂山市新華區建設路西高皇段提檔升級暨西高皇棚改項目部作出2018[3]號《平頂山市新華區西高皇街道西高皇村棚戶區改造征遷攻堅實施方案》載明：「本次征遷區域平頂山教育學院西邊界以西、稻香路以東、平煤鐵路專用線以南、湛北路以北，共涉及西高皇村6個村民小組約690戶村民及12家產權單位，總占地面積約543.9畝（實際面積以國土部門最終測繪面積為準），總面積約118.8萬平方米。」該實施方案的附件1：《平頂山市新華區西高皇街道西高皇村棚戶區改造征遷攻堅指揮部》顯示：指揮長：喬彥強（區委書記），副指揮長：張偉民（區委常委、政法委書記）、胡煒哲（區政府副區長）、陳婕（礦工路派出所政委）、張東方（區紀委副書記、監察委副主任）、白衛星（西高皇街道黨工委書記）。四、2019年7月3日，案涉房屋被強制拆除，新華區政府稱該拆除行為由平頂山市新華區西高皇街道辦事處實施。
平頂山市中級人民法院一審認為，一、本案被拆除的案涉房屋，屬新華區政府為沈某頒發的《村鎮房屋所有權證》的房產所在土地上翻建的房屋，沈某與被訴的強制拆除行為存在法律上的利害關係，是本案適格原告。二、結合河南省人民政府作出的征地批覆、平頂山市新華區建設路西高皇段征遷改造方案及西高皇村棚戶區改造征遷攻堅指揮部的組成人員等證據，可以認定該拆除行為體現新華區政府的意志，系新華區政府組織實施的行政行為，故新華區政府是本案適格被告。且與本案同類的案件，此前河南省高級人民法院作出的（2019）豫行終669號等行政裁定書對新華區政府是適格被告的問題已作出了明確認定。三、行政機關實施強制拆除行為應當有合法依據，並遵循法定程序。現新華區政府在法定舉證期限內所舉證據不足以證明拆除行為的合法性。因案涉強制拆除行為不具有可撤銷內容，故依法應確認案涉強制拆除行為違法。一審判決：確認平頂山市新華區人民政府於2019年7月3日對沈某位於平頂山市新華區西高皇街道辦事處西高皇村三組房屋（翻建前的《村鎮房屋所有權證》編編號為平新房字第**的強制拆除行為違法。案件受理費50元，由平頂山市新華區人民政府負擔。
新華區政府不服一審判決，向本院上訴稱：1、上訴人作為本案的被告主體不適格，被上訴人沒有證據證明系上訴人侵犯其合法權益。2、被上訴人無權就本案提起行政訴訟，本案依法不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。請求：1、撤銷一審行政判決，依法駁回被上訴人的起訴；2、判令全部訴訟費用由沈某承擔。
沈某答辯稱：1、上訴人作為區政府在被上訴人的房屋所在地塊實施徵收行為，其作為徵收主體應當舉證證明並未實施強拆行為，但其在一審中並未能夠舉證，應當承擔舉證不能的法律後果。2、城鄉規劃法並不能調整被上訴人的翻建行為，被上訴人的房屋系合法建築，並非違章建築，上訴人無權強制拆除。3、被上訴人所在房屋地塊的征遷改造實施方案本身就侵犯了被上訴人的權利。4、被上訴人的房屋未取得房產證，是由於上訴人的行政不作為造成的。5、上訴人對被上訴人的房屋進行拆除不僅程序違法，而且沒有職權依據。街道辦事處以及國土分局等單位根據征遷改造方案對被上訴人的房屋進行拆除，都是在上訴人的統一領導下組織實施的，強拆的法律責任應當由上訴人承擔。請求依法駁回上訴人的上訴請求。
本院二審經審理查明的事實與一審查明的事實一致。
本院認為，涉案被訴拆除房屋行為所涉及的土地為集體建設用地，沈某為實際上使用房屋的村民，無論其是否辦理土地和房屋手續，即使屬於非法建築，由於被訴的拆除行為對其造成了實際影響，都應當認可其起訴資格。涉案拆除行為的實施者為新華區的幾個職能部門及街道辦事處，這種聯合執法一般應推定由新華區政府組織實施，否則就很難找出更加合理的解釋，結合新華區政府為土地管理法規定下的徵收組織實施者、新華區征遷改造方案、指揮部組成人員等因素，一審認定新華區政府為涉案被訴拆除行為的組織實施者，事實清楚，應予認可。在涉案被訴的拆除行為之前，未進行補償、未下達責令退回土地決定、未申請法院執行，該拆除行為缺乏基本的法律程序，應確認違法。一審判決適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人平頂山市新華區人民政府承擔。
本判決為終審判決。
審判長 王松
審判員 蔣躍峰
審判員 馬傳賢
二〇一九年十一月二十五日
書記員 玄晟頤書記員 王賀霞