人口外流背景下，鄉村治理難題如何破解？ | 社會科學報

人口外流導致鄉村治理資源匱乏。從村兩委班子成員看，在一些經濟發展緩慢、距離城市較遠、沒有集體經濟收入的鄉村，遴選出合格的村兩委班子成員難度較大。有的村村民基本都外出務工了，村中只有幾名黨員，上級部門不得不委派第一書記或大學生村官解決村幹部短缺問題。從效果看，「下派」幹部解決了部分問題，但也出現了一些新問題。不僅表現在下派幹部「治理適應」難題上，也表現在鄉村凝聚力缺失上。本地人才缺少展示舞台，自治功能明顯弱化，村民對自治的參與程度與熱情越來越低，傳統文化道德的治理功能明顯衰減。原本村裡都是「一家人」或「幾家人」，現在則是各自為家，村民從原來的「家人」轉變為「親戚」，進而變成「陌生人」。鄉村治理內容發生變化，治理體系日益鬆散。

人口外流背景下鄉村治理的新機遇

一是宏觀政策走向有利於改善鄉村治理。當前鄉村振興戰略正在全面推進，國家政策加大了對三農的支持力度，外流人員也看到了返鄉發展的機遇。從一些地方調研看，外出人員返鄉發展創業的意願比較明顯，當前需要政策支持和資源對接。二是外出人員拓展了鄉村治理資源。城鄉流動使得鄉村人員的知識和能力獲得提升，他們參與鄉村治理的機會雖少，但參與治理的質量明顯提高。這些人進入村兩委班子，客觀上可以有效提高村幹部的素養和能力。三是人口外流減緩了鄉村資源匱乏的壓力。村民之間從原來的「朝朝暮暮」變成了一年半載難得往來，原來的恩恩怨怨早已沖淡，一些傳統矛盾糾紛如土地權益、鄰里關係等糾紛減少，減輕了鄉村治理壓力，降低了鄉村治理成本。四是科技信息為改善鄉村治理提供了技術支撐。信息技術日益進步，拉近了鄉村人與人之間的空間距離，減少了治理成本，為鄉村治理提供了便利。

中西部人口外流背景下鄉村治理難題

人口外流背景下鄉村治理主體弱化

一是治理骨幹弱化。人口外流導致鄉村空心化，鄉村治理骨幹成員外流，留守鄉村的是老弱病殘孕等弱勢群體，鄉村治理外部性資源輸入融入較難，村民參與度不高等。二是家庭人口結構變化。由於實施了多年計劃生育政策，農村獨生子女、二胎子女已成中堅力量，「二老人二中年二青年一子女」的家庭人口結構較為普遍。三是養老壓力加大。相當比例的農民無養老保障支持，養老壓力較大，一些老人面臨既無人照料又無錢的困境。四是鄉村治理主體出現新變化。鄉村治理骨幹成員變化，出現第一書記、大學生村官、社會組織、社區成員、返鄉精英、退休人員、村外承包租賃人員等鄉村治理新主體；鄉鎮街道、派出機構、法律服務等基層政府和公共服務機構呈現下沉基層態勢。

人口外流背景下鄉村教育成難題

部分鄉村中小學學生數量明顯減少，教學質量難以保證。一些鄉村小學生源湊不夠一個班級，20世紀80年代的「複式教學班」重新出現，倒逼留在鄉村的家長想方設法送孩子到城鎮上學。整體上看，當前鄉村中小學教育已成難題，很多學校空置。調研中了解到，有的村民家中安排老人專門接送孩子到城鎮上學，租房、交通、吃飯等各項成本疊加成為沉重負擔。有些地方小學實行寄宿制，雖然解決了上學問題，但小學生因長期缺乏親人陪伴而產生心理問題，需要引起高度關注。

人口外流背景下鄉村治理機制缺失

改革開放以來，隨人口外流，鄉村治理呈現出隨遇而安的自然無序狀態，引發了兩個方面的效應。正向看，人的自由全面發展得到了一定程度彰顯；負向看，原有鄉村治理機制隨人口外流而瓦解或停擺。比如家族的凝聚力明顯減弱，鄰里互助行為逐步減少，鄉鄰關係發揮的作用越來越弱，不確定因素增加。原有的治理網絡體系功能日益淡化，約束機制難以發揮功能甚至失靈，而新的鄉村治理體系尚未完全成熟，鄉村治理體系和治理能力還不能很好適應時代要求。

人口外流背景下鄉村治理內部乏力

鄉村特殊性和資源差異，決定了當前的鄉村治理存在不同難題。期待獲得幫助的群體大多自身能力不足，而能夠提供幫助的則大多不在鄉村，或多數時間不在鄉村，存在「遠水解不了近渴」現象。此外，這種幫助主要取決於留守人員與外出者之間關係遠近、交往疏密。位置偏遠、資源不足的中西部鄉村，主要依靠下派第一書記和大學生村官等外來力量解決內部問題，但人少事多，可支配資源匱乏，治理難以深入。

人口外流背景下鄉村治理難題多樣化

一是組織體系構建難。一些偏僻落後的中西部地區鄉村，主要依靠第一書記主持，地方組織體系缺乏凝聚力。二是治理骨幹人員培養難。鄉村幹部與所在區域集體經濟關聯，一些鄉村骨幹後繼乏人。三是婚喪嫁娶等民生難。經濟越落後的鄉村婚姻成本越高，「光棍村」現象突出。農村結婚彩禮數額較大，因舉全家之力負債結婚以及婚姻矛盾糾紛引發的司法案件占比較高。四是養老與教育等保障難題。鄉村養老難題頻現，越來越多的孤寡老人居家養老；鄉村學校由於缺少生源而不得不開設複式班，教育成本明顯上升。五是平安建設治安難題。鄉村留守人員違法犯罪，如網絡詐騙、醫保詐騙、盜竊等問題時有發生。

人口外流背景下提升鄉村治理效能路徑

提升鄉村治理效能要樹立新理念

鄉村人口外流是中國經濟社會發展的必然趨勢，也是新型城鎮化的必然結果。但從鄉村來看，人口外流也引發了鄉村治理新問題和新矛盾。站在全面推進鄉村振興的戰略高度，既要看到人口外流背景下鄉村治理面臨的困境，也要看到人口外流對鄉村治理的積極因素。應樹立鄉村治理的新理念，系統性、協調性、統籌性、全局性謀劃鄉村治理，優化鄉村治理體制機制，有效解決鄉村治理難題，提升鄉村治理效能，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

提升鄉村治理效能要健全新制度

創新鄉村治理體制機制，有效應對人口外流狀態下的治理難題。從治理組織、治理骨幹、治理方式、治理內容等方面優化現行治理體制機制，破解鄉村治理難題。要依據新問題設置制度框架，從體系和制度方面進行長遠統籌考慮。要對鄉村治理制度體系進行系統性優化、全局性把握，引領鄉村制度現代化。要修改完善村民委員會組織法，培養鄉村治理骨幹，突出鄉村治理重點和難點，完善鄉村治理框架。

提升鄉村治理效能要培養新能力

從治理骨幹隊伍建設入手，提升鄉村治理中堅力量。根據鄉村需要和治理問題，探索解決問題的辦法，以創新能力作為提升治理效能的突破口。一是下派幹部要在培養「後繼有人」上下功夫。要從選派第一書記與本地幹部培養兩方面做文章。選派的第一書記不僅要抓工作，更要帶隊伍，做好鄉村治理「後繼有人」這件大事。二是遴選好村級組織骨幹成員。發揮留守人員的鄉村治理主體作用，重組鄉村治理骨幹隊伍。三要發揮好外出人員作用。拓展鄉村治理主體範圍，提升綜合性治理能力。要與外出人員保持密切聯繫，及時協商溝通鄉村治理問題，達到多方共贏效果。四要優化鄉村治理網絡體系。聚焦村級治理需求更新，創新村級治理網絡方式，破解治理困境。五是因地制宜合併村級治理區域。根據人口外流現狀與趨勢，與相鄰村社建立治理夥伴關係，推動鄉村治理互聯互通互融。

提升鄉村治理效能要滿足新需求

提升鄉村治理效能前提，是要及時準確發現新問題、了解新需求。一是主動了解群眾訴求，深入群眾生活，急群眾之所急，盼群眾之所盼。二是發展全過程人民民主，將人民當家作主理念落到實處，群眾的事情充分協商，大家的事情大家辦，不唱獨角戲。三是學習借鑑其他地區好的做法，未雨綢繆，做好鄉村治理工作。

提升鄉村治理效能要運用新技術

要立足新發展階段，運用新技術解決老問題。一要運用科技信息手段。當前，信息技術在農村得到廣泛運用，鄉村治理要跟上發展趨勢。二是拓展鄉村治理信息技術模式。運用新技術手段，以信息數據解決人口外流治理難問題。三是優化拓展鄉村治理主體。如邀請從鄉村走出的人才作為「顧問」或「第一書記」，組建「鄉賢」服務團，運用新技術手段便捷參與指導鄉村規劃，破解治理難題。四要尊重群眾首創精神。鼓勵群眾運用新技術拓展鄉村治理做法與經驗，並複製推廣。

提升鄉村治理效能要開拓新市場

一是認清人口外流給鄉村治理帶來的新機遇，精準研判鄉村治理蘊含的市場機遇與需求。二是發揮市場解決治理難題的積極功能，以市場化服務解決治理難題。三是拓展鄉村治理市場範圍，拉動鄉村消費，提升消費體驗，優化市場環境，拓展市場範圍。四是優化市場供給，提升服務管理水平，保障鄉村市場運行。五是創新市場方式，如規範流動超市、證照電子定位、網絡購物質量保障等。六是統籌發展和安全，打擊侵害鄉村群眾的違法犯罪行為，建設平安鄉村。

[本文系國家社科基金西部項目「中國共產黨推進基層治理法治化研究」（16XDJ030）階段性成果]

文章為社會科學報「思想工坊」融媒體原創出品，原載於社會科學報第1866期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：王立堯

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