周振鶴

公元前221年的某一天，剛剛統一天下的秦王嬴政在首都咸陽召開了一次具有深遠歷史意義的御前會議。會上的議程有兩項：第一項是議帝號，第二項是定製度。

嬴政本來只是秦國的國君，現在六國滅，四海一，秦王已經成為天下的最高統治者，稱號自然也要升級。嬴政認為自己功過三皇，德蓋五帝，於是自定稱號為「始皇帝」，群臣齊呼萬歲，這第一項議程並沒費什麼周折。這一年也就自然從秦王政二十六年變成秦始皇二十六年了。

第二項議程卻引起了一場大辯論。丞相王綰為首的一些人主張恢復西周的封建制度，但李斯堅決反對，認為那樣做日後又會引起天下大亂，只有採用郡縣制，才能保證國家安寧。秦始皇態度明確地站在李斯這一邊，於是決定不立尺土之封，「分天下以為三十六郡」（《史記·秦始皇本紀》），在全國範圍內建立起嚴密完善的以郡統縣的行政區劃體系。

這次御前會議在中國歷史上是一座極為重要的里程碑。皇帝稱號的採用表明皇權專制主義的成立，郡縣制的抉擇標誌中央集權制國家的出現，這次會議等於宣告中國從此成為皇權專制的中央集權制國家。所謂皇權專制，指的是在中樞權力中，皇帝和以丞相為代表的群臣的一種分權形式。在這種形式中，皇權基本上不受任何制約。秦代以後，皇權專制越來越強化，從漢到宋是皇權壓倒相權的時代，明代以後則皇帝合國家元首與政府首腦為一，皇權專制達到了登峰造極的地步。

所謂中央集權制指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府將全國領土劃分為不同層級的行政管理區域，在各個區劃內設置地方政府，並分配或授予地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力。秦代以後的2000年，中央集權程度也一步一步走向強化。雖然其間幾度受到挫折，出現地方極端分權現象，因而造成分裂割據的局面，但接踵而來的新的統一王朝執行的則是更加高度的中央集權。行政區劃本來是地方政府的施政區域，到了宋代以後，已轉變為中央官員的施政分區，中央集權制至此也達到頂峰。因此元代以後，分裂局面已不再出現。

雖然秦代二世而亡，秦始皇在表面上未能實現其建立萬世一系的統一大帝國的夢想，但由他所確立的皇權專制的中央集權制國家卻一直延續下來，由他所推行的以郡縣制為表現形式的行政區劃體系也為歷代所遵奉。

從秦到清，行政區劃的形態有過紛紜繁複的變化，這些變化不但是中央集權與地方分權互為消長的表征，也是經濟開發程度的標誌和文化地域差異的體現，有時甚至是軍事行動的結果。政區所有變化自然都是人為的，但同時又擺脫不了地理環境的制約。

行政區劃不但有可變性的一面，還有穩定性的一面。任何朝代的行政區劃都是由前朝承襲而來再加以改造，而不可能有憑空的創造。承襲的部分叫「沿」，改造的部分叫「革」，所以過去研究歷史上行政區劃變遷的學問屬於沿革地理的範疇。

在我國，行政區劃的重要性是很早就被認識到的。列於十三經之中的《周禮》，在每一篇的開頭都有這麼幾句話：「惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極。」這是說周天子在封邦建國的時候，先要確定地理位置，再劃定國與野的區域，最後進行分設官職的工作，以落實管理百姓的措施。

《周禮》又稱《周官》，是戰國時（或認為是西漢）人的著述，但偽托為周武王之弟周公的作品，因此成為儒家的經典。「體國經野」一語後來也就被當成劃分行政區域一事的雅稱。很顯然，只有先設置行政區劃，才能派遣地方官員，也就是說，體國經野是設官分職的前提，所以《史記·秦始皇本紀》記載：「二十六年，分天下以為三十六郡，郡設守、尉、監。」

戰國時候，人們已經認識到體國經野的重要。秦漢大一統帝國成立以後，中央政府更把劃分行政區域當作一件頭等大事。因此，歷代正史大都設有《地理志》（或《郡國志》、《州郡志》）專篇，以為該朝代行政區劃的實錄。唐代以後，又有許多全國地理總志和方誌的編纂。專門論述典章制度的一些著作也有《州郡典》、《地理略》、《方輿考》一類的篇章，使我們今天有大量的文獻資料可以利用，以探究行政區劃變遷的真實面貌。

中國的文化傳統淵源很深，一切事物推其原始都要說得十分久遠。傳說在黃帝時代，就有劃分政區的行動了。因此，班固的《漢書·地理志》一開頭就說：「昔在黃帝，作舟車以濟不通，旁行天下，方制萬里，畫野分州，得百里之國萬區。」

黃帝自古被看成是華夏民族的老祖宗，自然許多事物的發明權都要歸功於他，一切典章制度也須由他首創。然而黃帝大約只是原始社會部落聯盟的領袖，處於血緣關係的氏族社會中，自然不可能制定反映地緣關係的行政區劃。相反倒是後人劃分政區的實際行動成為有關黃帝畫野分州傳說的基礎。秦縣的大小正是以「大率方百里」為準，所以才有黃帝「得百里之國萬區」的傳說產生。

《地理志》接著說：「堯道洪水，懷山襄陵，天下分絕，為十二州，使禹治水，水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。」如果說黃帝只是傳說中的人物，畫野分州的享不大可靠，一般人也許都會同意。但是對於大禹更制九州，卻使許多人深信不疑。尤其是名列十三經之中的《尚書》有《禹貢》一篇文字，詳細地描述了九州的範圍，五服的區劃，自然容易使人信服。因此古今許多方誌，在敘述本地區的歷史沿革時，都要遍溯到大禹時代的九州。其實《禹貢》也是戰國時人的偽托，九州說不過是當時流行的一種烏托邦式的設想，除了《禹貢》九州外，上述《周禮》，還有《爾雅》、《呂氏春秋》也都有各自的九州系統。

不但大禹時代不可能有九州產生，就在國家出現之後，也沒有立即產生行政區劃。夏商兩代文獻不足考，對其國家體制可暫且勿論。就是從西周的政治制度來看，也還沒有行政區劃的痕跡。為了統治廣闊的被征服地區，周初所實行的政治制度是封建制，封建就是封邦建國，其實質是周天子將王畿以外的天下土地分給諸侯建國，諸侯再把國都以外的地域分封給卿大夫，卿大夫還可以進一步往下分封自已的子弟和家臣。《左傳》稱這種制度是「天子建國，諸侯立家」。於是在西周的版圖之中就形成天下一國—家三個基本的地域層次，這就是《大學》里「齊家治國平天下」的地理背景。

封建諸侯時，要舉行隆重的授土授民儀式所以一旦建國之後，此土此民即與天子無涉。受封諸倏的相應義務只是納貢、朝覲和助征伐而已。因此，宋代的大文學察歐陽修說：「自三代以上莫不分土而治也。」（《新五代史·職方考》以周初的政治形勢而言，天子不能直接統治所有被征服的地區，只能採取分土而治的政策，以保持「天下共主」的地位這是形勢使然所以當後代人瀑賀封建制如何優越時，唐代柳宗元精闢地指出：「封建非聖人意，勢也。」（《封建論》）

由於天子、諸侯，大夫同為有土之君，因此天下、國、家都具有相對獨立的地位，周代實際上是一個全面分權的社會，不存在任何形式的行政區劃。這一時期的地域差異，只存在於國與野之間。國就是城，城外為郊郊外為野。國中之人是統治者，稱為「國人」；住在郊外的人稱為野人」，是被統治者。國與野的區別並不是行政區劃的不同，而是城邦內外，因人而異的制度上的差別。

所謂行政區劃，是與中央集權制的國家相聯繫的。只有國君將自己所直接掌握的領土進行分層次的區劃採用集權的統治方式，派遣定期撤換的官員，這樣的區劃才屬行政區劃的範疇。行政區劃的實質就是分民而不分土。《詩經》里所歌頌的「溥天之下，莫非王土」（《小雅北山》的景象只能是集權國家的寫照，而不是西周分權社會的真相。

中央集權制國家是逐步形成的，從周初封建的諸侯國脫胎而來。與之相應，行政區劃也經過萌芽、發展和全面推行的階段，從春秋初年縣的出現到秦始皇分天下為36郡，大約經歷了五個世紀的過渡時期。

周初的封建走過三四百年的道路，王室已經逐漸式微諸侯勢力還漸強大，形成孔子所說的「天下無道，禮樂征伐自諸侯出」《論語·季氏》）的局面。春秋時期，諸侯國之間不斷發生兼并戰爭，國君不斷將權力集中在自己手裡，從戰爭中奪得的土地不再分封給臣下，而成為自已的直轄地，定名為縣和郡。秦、楚、晉三國最先有縣的建量。起初縣和郡都設在諸侯國的邊境地帶，兩者之間也沒有統屬關係。後來，失勢的貴族封地也被改造為縣（如晉），出現了行政區劃的意識。

戰國時代，權力更加下移，以至到了「陪臣執國命」的地步。卿大夫的勢力已經上升，代替原來的諸侯。趙、韓、魏三國的諸侯原來都是晉國的大夫，三家分晉成為戰國開始的標誌。這以後，各國普遍建立郡縣制度，縣的設置日趨普遍，原來不成體系的小鄉聚也合併為縣。邊地的郡由於日益繁榮，郡下又分設縣，於是以郡統縣的兩級行政區劃已現雛形郡、縣長官都由國君任免，不得世襲；郡、縣領域都由國君控制，不作封賞這樣，以郡縣制為其形態的行政區劃體制已經基本完成。雖然此時還有例外，一是齊國始終未設都，而是分全國為五都；二是各國內地只設縣而不設郡；三是還有封邑的殘留。

戰國末年，秦始皇開始逐個吞併六國。在新征服的土地上秦國不斷設立新郡，廢除封邑，到天下一統的前夕，已經實現「海內為郡縣」的局面。但是，在戰國時期，郡始終被設在邊境和新征服的土地上，往往使人在心理上有臨時措施的感覺。秦國的本土就從未設郡，因此，天下統一以後，到底釆取何種地方制度還不是完全肯定的，這就是開頭那場辯論的起因。當時般人的頭腦都還被封建制所禁錮，認為只有這種制度才是正統大道。唯有李斯力排眾議，認為如果再恢復封建制，則年代久遠以後，受封諸侯必然因親屬疏遠而互相攻擊，導致王朝滅亡。

秦始皇也深明這個道理，因此堅決站在少數派李斯一邊，全面推行郡縣制，取消所有封邑。使普天之下真正成為皇帝一人的直屬領土後世的人們大多盛讚這一英明決斷，稱秦始皇此舉為「罷侯置守」、「廢封建立郡縣」，是中國歷史上發生的少數幾件最重要的大事之一。

當然，推行郡縣制並非純粹個人意志，而是社會發展的必然，但能夠高瞻遠矚，因勢利導卻是傑出歷史人物不可磨滅的功績。局部的郡縣制雖然在秦代以前巳經出現了數百年之久，但是實現全面的郡縣制仍須秦始皇這最後的一蹴。尤其是郡一級政區並不是簡單地接受舊六國的遺產，而是經過了重新的規劃。齊國的五都被改成二郡，其他五國的內地也設置了郡，並對其邊郡進行調整，如魏的西河郡和楚的巫郡都被取消，甚至連「36」這個數目也是有來歷的所以司馬遷才在《史記》里鄭重其事地記下「分天下以為三十六郡」這件大事。

此後2000年的行政區劃就在36郡的基礎上發展和變化。這些變化如何發生，有什麼規律，造成了什麼影響，將在之後加以說明。