摘 要：本文在梳理國內外農產品最低支持價格政策研究文獻的基礎上, 探討了各國價格支持政策的實施背景、政策內容、政策效果和演變趨勢。研究表明, 為解決農產品供不應求、農民收入過低等問題, 部分國家以生產成本和市場價格為參考標準, 制定並實施了最低支持價格政策, 對於鼓勵農業生產、增加農民收入發揮了一定作用, 但也導致了糧食生產過剩和市場價格扭曲等問題, 為避免市場扭曲並保證農民收益, 各國逐漸將最低支持價格政策轉變為直接收入補貼, 輔之以限產休耕、農業保險和綠色發展等配套措施。我國在當前農產品價格形成機制的改革過程中, 應當吸取世界各國經驗, 對糧食最低收購價、臨時收儲和目標價格補貼政策進行改革時, 應實施「脫鉤化」和「半脫鉤化」設計, 以利用「藍箱」空間和非特定產品支持的「黃箱」空間;同時通過限產休耕和定向直接補貼等方式調整農業生產結構, 並通過農業保險和政府一般服務等政策措施, 保障農民收益和國家糧食安全。
一、引言
農產品市場價格的發散蛛網式波動, 是美國、歐盟等已開發國家以及印度等發展中國家對農產品價格實施干預政策的理論基礎。Ezekiel (1938) 認為, 由於農產品的供給價格彈性大於其需求價格彈性, 在偏離均衡狀態後, 農產品的價格波動將逐漸加劇。因此, 必須對農產品市場價格的波動進行干預。為了應對20世紀30年代初的農業危機, 抑制農產品價格暴跌和農場純收入下降, 美國政府在出台的《農業調整法》中設立了無追索權貸款方案, 作為美國政府實施價格支持的主要手段1, 其實質就是最低支持價格 (Sumner等, 2010) 。1962年, 歐洲經濟共同體 (簡稱「歐共體」) 出台了《共同農業政策》, 建立了包括最低支持價格和貿易保護價格在內的農產品價格支持政策體系, 其中, 目標價格和干預價格作為歐共體設定的農產品價格下限, 是其穩定農產品市場和保證農民收入的兩種最低支持價格政策措施 (Morris, 2010) 。
農產品最低支持價格政策2是由政府規定農產品的最低限價, 在農產品供過於求導致其市場價格低於價格下限時, 由政府通過收入補貼、政府購買和公共期權合約等政策形式, 按照價格下限和市場價格的差額來對生產者進行補貼 (WTO, 2015;OECD, 2019;Minot等, 2015) 。儘管各國使用的名稱不同, 但政策目標基本一致, 就是解決市場失靈所導致的要素配置不合理問題, 促進農業發展、穩定農產品市場價格、增加農民收入以及保障糧食安全 (Timmer, 1986;Ali等, 2001;Minot等, 2015) 。國外學者關於農產品最低支持價格政策的理論研究集中於其對社會福利、市場資源配置和生產效率的影響等方面。Samuelson (1948) 、Stiglitz (1989) 認為, 最低支持價格政策的實施可以在一定程度上消除市場失靈、保證農民收益、促進社會公平。從政策實施的短期影響來看, 最低支持價格政策有利於農業的發展和農民收入的增加 (Ahn等, 1973) 。但從長期發展看, 最低支持價格政策也會導致市場價格扭曲、生產無效率和社會凈福利的損失 (Samuelson, 1948;Otsuka等, 1985) , 造成農產品的生產過剩和政府財政資金的浪費 (Associated Press, 2011;Coleman, 1996) 。因此, 1995年WTO成立後, 最低支持價格政策被納入到「黃箱」支持措施中, 其總體支持水平受到限制 (WTO, 2015) 。為了避免市場扭曲、保證支持力度, 美國、日本和歐盟等已開發國家和經濟體開始改革、不斷完善最低支持價格政策 (OECD, 2009;FAO, 2011) 。
新中國成立以後, 為應對糧食市場供不應求的局面, 保證城市消費者利益, 中國政府於1953年開始實施糧食統購統銷政策。由於購銷價格的長期倒掛, 糧食的商品屬性未能充分發揮, 農民利益不斷流向城鎮居民。改革開放後, 中國逐步對糧食購銷經營體制進行市場化改革。1993年, 糧食統購和統銷價格已經全面放開, 為了穩定糧食生產, 政府開始建立價格保護體系, 先後實施了糧食訂購價格和糧食保護價格, 這些措施有效提升了農民的種糧積極性並增加了糧食產量。但是, 政策實施過程中也存在財政補貼效率低下、國有糧食企業運營成本高等問題 (高鳴等, 2018) 。2000年後, 政府開始縮小保護價的收購範圍。2005年以來, 中國在對糧食生產實行「三項補貼」政策的同時, 也開始實施最低收購價和臨時收儲政策, 以穩定農產品市場並增加農民收入。2014年至今, 中國政府又進行了目標價格補貼政策試點工作。最低收購價、臨時收儲和目標價格補貼三種農產品最低支持價格政策措施執行以來, 中國糧食等農產品的產量持續增長, 農產品價格也在上升 (陳錫文, 2016) 。但是, 由於農產品最低支持價格政策存在的棘輪效應, 政府財政支出日益擴大, 「黃箱」支持水平不斷上升 (WTO, 2016) 。最低支持價格導致的糧價上漲預期, 也降低了人們的生活和福利水平, 因此有必要對糧食最低收購價、臨時收儲和目標價格補貼等農產品最低支持價格政策進行改革 (譚硯文等, 2014) 。美國、歐盟以及日本等國和經濟體實施農產品價格支持政策的時間較長, 且在不斷改進和完善, 擁有豐富的經驗。因此, 理清國外相關國家農產品價格支持政策的實施背景、政策內容、政策效果和演變路徑, 總結部分國家和經濟體實施農產品最低支持價格政策的歷史經驗, 對於完善中國農產品價格形成機制具有重要的參考價值。
二、部分國家或經濟體實施農產品最低支持價格政策的背景及目標
(一) 最低支持價格政策出台的背景
20世紀30年代, 全球性的經濟蕭條使農產品價格不斷下跌。為應對農產品生產過剩和市場緊縮, 美國羅斯福政府於1933年實行「新政」, 頒布了農業調整法。該法案的主要目的是通過農業支持政策來增加農場收入, 穩定農業生產。這一時期, 價格支持是美國農業支持政策的核心內容。美國政府實施價格支持的主要手段是無追索權貸款, 也可稱為最低支持價格 (Sumner等, 2010) 。1962年, 歐共體出台了共同農業政策, 價格支持政策也是其核心內容 (Morris, 2010) 。20世紀60年代後, 已開發國家和發展中國家的人口數量開始快速增長, 這導致了糧食消費量的持續增加, 特別是發展中國家對糧食的消費、加工需求的缺口越來越大, 只能通過不斷進口糧食來滿足國內市場需求 (Mellor等, 1988) 。已開發國家為了鼓勵農民擴大糧食生產以增加出口, 同時避免價格波動對糧食生產和市場帶來衝擊, 最有效的辦法就是實施最低支持價格政策, 以此特定的政策手段來保證農民種糧收益, 促使其擴大生產。
最低支持價格制定之初, 各國政府針對的主要是水稻、小麥和玉米等糧食作物。政策實施後, 美國、日本等已開發國家先後出現糧食生產過剩的情形, 到20世紀80年代中期, 巴西、印度等發展中國家也基本實現了糧食的自給自足。為了實現農業的均衡發展、為工業提供原材料和擴大農產品出口等目標, 各國政府開始對纖維、糖料和油料等經濟作物進行價格支持, 這大大拓展了最低支持價格政策的涵蓋範圍 (Ahn等, 1973;Aditya等, 2017) 。Rashid等 (2008) 認為, 國際市場的脆弱性和波動性增加了農產品市場的價格風險, 而較差的基礎設施又阻礙了價格信息的傳導機制, 為了應對市場價格波動、穩定農產品價格, 最低支持價格政策成為許多國家促進農業發展的主要政策。可以看出, 農產品供不應求、農民收入過低和農產品價格波動較大等問題, 是許多國家和經濟體制定農產品最低支持價格政策的現實背景。
(二) 最低支持價格的政策目標
最低支持價格的政策目標可以大致歸納為農業發展、農民增收、農產品價格穩定和糧食安全四個方面 (Minot等, 2015;Mellor等, 1988;Witzke等, 1993) 。Steven (2010) 研究發現, 1980年前後, 巴西政府實施的最低支持價格政策逐漸從咖啡轉向豆類作物, 最大限度促進豆類產業的發展和增加豆類作物產量, 從而為新興工業提供原材料。部分國家從增加農民收入的角度出發, 制定了相應的最低支持價格政策。Gorter等 (1991) 認為, 歐共體實施最低支持價格政策的目標是提高農業生產效率, 保證農產品的供應並增加農民的務農收入。日本政府制定的大米最低支持價格也是為了提高農民收入, 以縮小農業和工業部門之間的發展差距 (平立群, 2018) 。印度政府制定最低支持價格政策的目的之一, 是為了控制印度農產品的市場價格, 確保農業生產者在扣除農業生產、銷售過程中的支出後仍可獲得足夠的利潤。部分國家則是基於價格穩定和糧食安全考慮, 制定了最低支持價格政策。美國農業部明確表示 (USDA, 1976) , 20世紀70年代初, 由於世界範圍內的通貨膨脹和糧食短缺, 國際市場對美國糧食的需求一直處於較高的水平;出口補貼政策和美元的貶值, 又進一步促進了糧食出口。為了穩定農產品價格、保證國家糧食安全, 美國政府實施了目標價格政策, 以促進糧食產業發展、增加糧食產量。
三、部分國家和經濟體農產品最低支持價格的制定依據和政策內容
(一) 基於特定產品生產成本或市場價格制定的最低支持價格
農產品最低支持價格政策實施的主要目的是為了扶持農業發展、穩定農產品市場價格和保證農民收入。因此, 最低支持價格的制定通常要考慮農作物生產中的資本投入、生產者薪資水平、土地租金以及其他因素 (Ali等, 2012) 。不同國家在制定最低支持價格時參考的因素有所不同。例如, 美國玉米和小麥的目標價格由該兩種農產品的生產成本和合理收益兩部分構成 (Westcott等, 1999) ;印度的最低支持價格不僅考慮了各項農業生產成本, 還額外增加了生產成本總額的10%作為農民的管理費用 (Malamasuri, 2013) 。中國政府在制定最低收購價、臨時收儲價格和目標價格時考慮的更全面, 包括農產品的生產成本、市場供求、國際市場價格和產業發展等各方面因素3。俄羅斯政府實施的國家採購價格還考慮到了地理環境差異和氣候因素 (Braun, 1996) 。日本政府也是從生產成本出發來制定大米、小麥和大麥的最低支持價格, 但是最低價格的制定是以非農部門的勞動工資為參考標的, 與上述國家有所差異 (平立群, 2018) 。Minot等 (2015) 認為在制定最低支持價格時, 政府還要將通貨膨脹率考慮在內, 即最低支持價格的制定不僅要考慮其時間變化趨勢、不同地區差異性的市場價格、政策覆蓋區域, 也要考慮進出口相對數量和通貨膨脹率的變化情況。
也有部分學者認為, 最低支持價格的制定必須考慮相應農產品國際市場價格的變化趨勢, 否則, 以歷史成本數據為支撐的支持方案可能會偏離預期目標 (Pasour, 1983) 。Owen (2014) 的研究表明, 巴布亞紐幾內亞政府以長期世界價格為基礎設定目標價格, 其設定的支持價格比過去10年世界價格的平均數高出10%～20%。加拿大政府於20世紀70年代開始實施的農產品最低支持價格政策, 是將過去五年農產品市場平均價格的90%作為價格下限, 以對農作物生產和牲畜養殖進行支持 (Antón等, 2011) 。
(二) 部分國家和經濟體最低支持價格政策實施的主要形式
儘管不同國家在制定最低支持價格時參考的因素有差異, 但其均是為了鼓勵農業生產和增加農民收入, 是與特定農產品生產掛鉤的價格支持政策。最低支持價格政策的部分實施形式如下:
1.無追索權貸款。無追索權貸款是最低支持價格政策最初的實施形式, 20世紀30—70年代, 美國政府主要通過此特定措施對大米、玉米、小麥等6種農產品進行價格支持 (Sumner等, 2010;Timmer, 1986) 。在該方案中, 農場主可以將農產品的所有權作為貸款抵押品, 以指定貸款利率從政府處獲得貸款, 貸款總額為獲准參與質押的農產品數量與當年貸款率的乘積。農場主可以在貸款期限內的任意時間還款, 還款金額為貸款本金加上應計利息費用。農場主也可以選擇保留貸款資金, 並在貸款到期後, 將指定數量的貸款抵押品交予政府。只要農產品市場價格低於貸款金額及利息的總和, 農場主就可以通過保留貸款來保證收入 (Westcott等, 1999) 。可以看出, 美國政府實際上是以貸款率作為最低支持價格來收購農產品, 以穩定農產品市場並保證生產者利益。
2.公共期權合約。公共期權合約由巴西政府實施, 其主要內容包括, 巴西食品供應公司事先宣布期權涵蓋的農產品名稱及其執行價格, 有意向的農業生產者可以通過參與政府拍賣來獲得期權, 在農產品收穫後的一段時期內, 若農業生產者決定執行期權合約, 巴西食品供應公司有義務按照執行價格收購一定數量的農作物 (WTO, 2013) 。執行價格一般不低於市場價格, 可以認為是最低支持價格政策的一種實施形式。
3.最低價格收購。實施該種支持政策方式的國家包括日本、印度、俄羅斯和巴西等國家。平力群 (2018) 發現, 日本政府制定的糧食管理制度, 要求相關部門根據規定的大米生產價格, 敞開收購農戶當年收穫的大米。印度農業和農民福利部規定, 在糧食生產過剩的地區, 由印度食品公司、印度黃麻公司等中央機構根據當地市場上農產品的平均質量, 以政府公布的最低支持價格進行不限量收購。俄羅斯政府也是在市場價格低至結算價格以下時, 按照國家採購價格對農民生產的農產品進行採購 (OECD, 2007) 。巴西最低支持價格政策的一種實施方式是, 巴西國家食品供應公司在特定地區以最低保證價格收購農民和合作社生產的糧食, 或者由批發商按照參考價格購買糧食, 再由國家食品供應公司補貼批發商, 補貼金額大致為市場價格與參考價格之差 (WTO, 2013) 。
4.目標價格干預與補貼。歐共體在實施共同農業政策之初, 主要通過設立目標價格對農產品市場進行干預, 當農產品市場價格降到目標價格以下時, 歐共體就以預先設定的干預價格來收購部分農產品, 確保農產品市場價格保持在目標價格以上。雖然在1992年的改革中, 歐共體下調了目標價格, 但其仍通過與種植面積、農產品產量掛鉤的直接補貼來保證農民收益 (Skogstad等, 2009) 。美國政府則是在1973年的農業法案中正式實施目標價格補貼政策4, 當農民面臨的有效價格 (市場價格和貸款率中的較高者) 低於設定的目標價格時, 政府根據農戶確定的基礎面積和其實際單產水平計算出實際總產量, 按照目標價格和有效價格間的差額與總產量的乘積進行補貼。可以看出, 歐共體和美國在不同時期實施的目標價格政策都是為了在農產品市場價格過低時, 保證農場主利益。
(三) 中國農產品最低支持價格的政策內容
1.最低收購價政策。中國政府分別於2005年和2006年啟動了稻穀和小麥的最低收購價預案。在每年的稻穀和小麥播種前, 政府會公布兩種作物在部分糧食主產區的最低收購價格, 在糧食收穫後的規定收購期限內, 若兩種糧食作物的市場價格低於設定的最低價格水平, 由國家指定的中儲糧總公司等糧食企業按照最低收購價格收購特定區域的糧食 (譚硯文等, 2014) 。
2.臨時收儲政策。2008年, 中國政府開始通過臨時收儲政策對部分糧食、纖維、油料和糖類作物進行價格支持。當這些作物的市場價格低於托底價格時, 由中儲糧公司、中儲棉公司等委託單位按照最低收購價來收購過剩的農產品, 避免其進入市場, 以保證農產品價格穩定在托底價格之上;在市場價格提高時, 政府再將臨時收儲的農產品通過多種形式賣出 (譚硯文等, 2014) 。由於其目標是提高農產品價格以保證農民收益, 可以認為臨時收儲預案是最低支持價格的一種實施形式。
3.目標價格補貼。2014年以來, 中國政府先後啟動了棉花和大豆的目標價格補貼試點工作。在兩種農產品收穫後的採購期限內, 若其市場交易價格低於預定的目標價格水平, 由中央財政提供差價補貼。其中, 棉花目標價格補貼資金中的60%是根據種植面積發放、40%是根據實際籽棉交售量發放5;大豆的目標價格補貼是按照事先確定的實際種植面積發放。若兩種農產品的市場交易價格高於目標價格, 不發放補貼 (徐田華, 2018) 。兩種農產品的目標價格均是通過生產成本加合理利潤的方式確定, 主要是為了在市場價格較低時保證農民的種植收益。
四、部分國家和經濟體實施農產品最低支持價格的政策效果與演變趨勢
(一) 最低支持價格政策的實施效果
1.最低支持價格政策的積極影響。從理論上說, 政府通過最低支持價格干預競爭市場的運行後, 農產品的供給量和需求量不再必然相等, 因為在這種情形下, 最低支持價格政策會激勵農民擴大生產規模, 增加其種植收益。由於政府設定了價格下限, 農產品價格也會穩定在最低支持價格以上 (Samuelson, 1948;Stiglitz, 1989) 。因此, 政府實施最低支持價格政策的積極影響可以歸納為農產品增產、農民增收和農產品價格穩定三個方面。從政策執行效果來看, 絕大部分國家的最低支持價格政策均達到了農作物增產這一效果。Ahn等 (1973) 發現, 由於巴西政府在20世紀60年代實施了針對小麥生產者的支持價格政策, 農業總產出的增長相當可觀。Mellor等 (1988) 提出, 最低支持價格政策的實施和高產種子的推廣, 使印度的主要農作物, 尤其是糧食作物的產量飛速增長。因為最低支持價格政策的實施而實現產量和種植面積大幅度增長的還有歐盟 (Morris, 2010) 、泰國 (USDA, 2012) 、印度尼西亞 (Arifin, 2008) 、巴基斯坦 (Rashid等, 2005) 等國家。同時, Aragie等 (2016) 的定量分析表明, 最低支持價格政策也會提高相應農產品的生產率水平。Gallagher (1978) 發現, 最低支持價格在不同的市場條件下均具有優化資源配置的作用, 充分競爭市場條件下的穀物、豆類作物生產者的支持價格彈性要高於市場不充分時同類生產者的支持價格彈性。部分學者則從農民增收的角度分析了最低支持價格政策的作用。Witzke等 (1993) 運用局部均衡模型發現, 美國的價格支持政策在提高農民收入和增加糧食產量方面均有較明顯的效果。Ali等 (2001) 發現價格支持、進口和投入補貼之間不同的財政資金分配比例也會對生產者福利產生正面影響, 但影響程度存在差異。除了增加農作物產量和農民收入的作用外, 價格支持政策也有利於減輕農產品的短期市場價格波動 (Kim等, 2002) 。
2.最低支持價格政策的消極影響。由於政府規定的價格下限常常要高於市場出清時的均衡價格, 最低支持價格政策的實施也會導致農產品的超額供給。為避免過剩的農產品進入市場, 降低其市場價格, 政府必須購買並存儲大量農產品, 這會造成政府財政資金的浪費。而且勞動力、優質土地和種子等生產要素也會轉向最低支持價格政策扶持的農產品生產, 阻礙農業的多樣化發展並導致生產的無效率 (Samuelson, 1948;Stiglitz, 1989;Timmer, 1986) 。而且, 只有當一國是農產品進口國時, 為了避免進口農產品對國內市場和農民收入造成衝擊, 最低支持價格政策的制定才更有效;當該國成為農產品出口國時, 最低支持價格會因為提升農產品價格而削弱該國農產品的國際競爭力 (Gallagher, 1988) 。即便實施了最低支持價格政策, 基礎設施不健全等問題也會削弱政策的執行效果, 部分貧困地區的農民仍要以低於最低支持價格的水平出售糧食 (Aditya, 2017;Arifin, 2008;Cummings, 2006) 。還有部分貧困農民由於需要資金維持生計, 被迫在政府的農產品收購期限外出售糧食, 難以享受政府採購帶來的福利 (USDA, 2012) 。
具體而言, 農產品最低支持價格政策的負面影響可以歸納為以下幾個方面。首先, 最低支持價格政策的實施會阻礙市場價格信號的傳導, 導致農產品的生產過剩 (Associated Press, 2011) ;其次, 實施最低支持價格政策是為了穩定農產品價格和保證農民收入, 因此, 各國制定的最低支持價格較易受國內和國際市場價格波動的影響, 當國內外市場相應農產品的價格大幅度上漲時, 農產品的最低支持價格也被迫提升, 給政府財政帶來較大壓力 (Coleman, 1996;Hayami, 1995;OECD, 2014) ;再次, 除了會提高相應農產品支出在城市居民消費總支出中所占比例, 導致消費者福利的下降外, 最低支持價格導致的糧食產量提升也會反過來抑制支持價格的上漲, 使農戶利益遭受損失 (Minot等, 2015;Witzke等, 1993) 。另一方面, 儘管最低支持價格政策的實施有利於特定產業的快速發展, 但也阻礙了農業的多樣化發展 (Aditya, 2017) ;最後, 最低支持價格政策的實施會導致資源配置的嚴重扭曲。例如, 印度的最低支持價格政策主要針對水稻和小麥兩種糧食作物, 這促使優質土地等生產要素向兩種作物的生產聚集, 導致了水稻和小麥產量的嚴重過剩, 而豆類、油料作物的國內供給遠遠不能滿足市場需求, 只能從國際市場進口 (Chand, 2003) 。
(二) 最低支持價格政策的演變趨勢
鑒於最低支持價格政策存在諸多弊端, 對該項政策的改革勢在必行。許多國家已經從政策支持目標、政策依據因素和配套政策體系等方面, 對農產品最低支持價格政策進行了調整, 以減輕市場價格的扭曲程度。
1.最低支持價格的政策目標從穩定農產品價格轉向保證農民收入。Baffes等 (1998) 認為, 美國於20世紀90年代將目標價格政策的依據因素從生產成本轉向歷史基期的農產品產量, 以降低對農產品市場價格的影響。從基於供給控制和高價格支持的目標價格演變為基於歷史數據的政府直接支付, 不僅減輕了資源錯配和價格扭曲所導致的低下的經濟效率, 也穩定了農民收益 (Téllez, 2005) 。由於缺乏準確性和財政效率, 直接補貼已經由美國政府在2014年取消。但是, 直接補貼政策的取消並沒有降低美國政府對農民收入的支持力度, 而是轉變為參考價格、價格損失保障和生物能源項目等更隱蔽的調控方式 (譚硯文等, 2015) 。20世紀90年代後, 歐盟也不斷改革共同農業政策, 主要內容是農產品價格支持水平的降低以及向直接收入補貼的轉變。在2003年的改革中, 歐盟繼續降低對農產品的價格支持水平, 並通過與環境保護、食品安全等相關的單一農場補貼來保證農民收入 (Candel等, 2014) 。
2.制定最低支持價格依據的因素從當期農產品生產成本轉向歷史基期的農產品產量、種植面積或農產品市場價格。美國政府在1985年和1990年出台的農業法案中對目標價格進行了修改, 不再根據生產成本上調農產品目標價格, 而是按照基期種植面積85%或以下的實際產量來發放差額補貼, 並將無追索權貸款改為根據市場價格進行補貼的營銷援助貸款。在2002年的農業法案中, 美國政府再次引入了與價格掛鉤的目標價格差額補貼機制, 稱為反周期補貼, 補貼金額按照有效價格 (貸款率和市場價格的較高者加上單位產品固定直接補貼) 和目標價格的差額, 根據固定基期產量的85%進行發放, 避免其對當期農業生產造成影響。即便是對國內農業實施高支持、高保護政策的日本政府, 對小麥、大豆和馬鈴薯等農產品的最低支持價格政策也已經轉變為基於基準年固定平均農業產量的直接支付補貼 (Godo, 2012) 。也有學者認為, 農產品的最低支持價格應設定為同類農產品國際市場價格的函數, 避免支持價格與生產成本掛鉤 (Owen, 2014) 。與生產成本脫鉤的直接支付不僅可以在保障農民收入的同時, 使其對市場信號做出反應, 也有利於農業部門的生產結構調整 (Associated Press, 2011) 。
3.在實施農產品最低支持價格政策的同時實施限產休耕、定向直接補貼和農業保險等配套政策措施。在1985和1990年的農業法案中, 美國政府實施了限產休耕計劃, 要求小麥和棉花等農作物的生產者將一定比例的基礎種植面積用於種植未列入限產計劃的農作物, 以修復生態 (Carolyn等, 2005) 。歐盟也在1995年的共同農業政策改革中實施了耕地面積削減計劃, 強制性要求大規模生產者 (穀物總產量超過92噸) 休耕15%的農田 (Sckokai等, 2006) 。在2003年的共同農業政策改革中, 歐盟進一步削減了農產品的價格支持力度, 並設立了交叉遵守方案, 將給予農民的單一農場補貼與環境保護、糧食安全等方面的法規結合起來, 以實現共同農業政策往市場導向和綠色發展導向的轉變 (崔海霞等, 2018) 。20世紀90年代初, 巴西政府削減了價格補貼的支出, 不再對小麥、甘蔗和咖啡市場進行管制 (Branch等, 2005) 。對特定產品進行最低價格支持在巴西的農業支持總量中占比較低, 更多的是農業信貸、農業保險等非特定產品支持措施和政府一般服務等「綠箱」措施 (馬欣等, 2015) 。加拿大政府則是在將最低支持價格政策轉向直接收入補貼時, 通過農業穩定、農業恢復和農業投資三種風險管理方案的混合使用來保障農民的收益 (Kimura等, 2011) 。
五、結論與啟示
農產品最低支持價格政策始於20世紀30年代美國政府的無追索權貸款, 於20世紀60—70年代成為許多國家應對農產品供需失衡、農產品市場價格波動和農民收入過低等問題的一項主要農業政策。從政策效果來看, 最低支持價格政策的實施在一定程度上促進了產業發展、穩定了農產品價格並增加了農民收入, 但也造成了部分農產品的生產過剩、加大了政府財政壓力、阻礙了農產品的多樣化發展並導致了市場資源配置的扭曲。
為避免農產品市場扭曲、保障農民收益, 許多國家或經濟體不斷對農產品最低支持價格政策進行改革, 這些國家及經濟體農產品最低支持價格政策的演變過程和改革趨勢, 為我國改革農產品價格形成機制提供了重要的政策啟示。
1.最低支持價格政策的實施目標是保障農民收益。鑒於農產品的供給價格彈性高於需求價格彈性, 如不對農產品市場價格進行干預, 農產品市場就會呈現發散式蛛網波動, 且波動會越來越大, 因此, 實施農產品最低支持價格政策是許多國家保障農產品市場穩定的措施。然而, 隨著各國以WTO關於「黃箱」政策的約束為依據, 對政府干預市場價格政策的爭議和反對聲音越來越強烈, 改革最低價格支持政策的參考標的和實施方式, 就成為部分國家, 尤其是已開發國家農業政策變革的主要內容。從理論上說, 最低支持價格能夠穩定市場的前提條件是穩定農民收益。因此, 只要農民收益不受損失, 市場價格波動再大, 也不會對農民的生產決策造成太大影響。從這個角度來說, 最低支持價格的真正目標應該是穩定農民的收益, 而非穩定農產品市場。無論是美國的營銷援助貸款利率、價格損失保障, 還是歐盟的單一支付補貼, 都與農民當期的生產決策無關, 對農產品市場不會產生直接干預, 而只是保障了農民的基本收益。
目前中國實施的稻穀、小麥等最低收購價政策, 都與實際生產相關, 會直接對農產品市場產生影響。因此, 中國可以借鑑美國和歐盟轉變最低支持價格政策的歷史經驗, 設定一個動態調整的參照基期, 以基期單產水平、基期種植面積及一定時期的平均價格為變量計算出農民的平均收益作為一種預期收益, 並根據現時收益與預期收益的差額進行補貼, 這樣, 既能有效保障農民的收益, 又能規避「黃箱」政策中的微量允許約束。按照WTO規則6, 該種補貼可列入「籃箱」補貼範疇, 不會受到其他WTO成員國的投訴。對於我國實施的棉花目標價格補貼政策, 儘管該政策的設計初衷是保障農民收益、不干預棉花市場, 但由於面對千家萬戶的棉農, 此項政策的執行成本太高, 而在實際操作層面又往往與面積掛鉤。因此, 棉花等農產品目標價格補貼政策的改革, 也可通過設計上述措施給予農民補貼。
2.最低支持價格政策的實施效果應避免市場扭曲。從穩定生產的角度來看, 以生產成本為基礎制定的最低支持價格必定高於市場出清時的均衡價格, 否則, 就不能保障農民收入, 穩定農業生產。隨著生產成本的不斷上漲, 最低支持價格也必然會持續提升。而持續上漲的農產品價格, 例如糧食價格, 就會給糧農一個錯誤信號, 糧食價格只漲不跌, 因而導致糧食不斷增產、價格不斷提升的違反經濟學常識的現象。因此, 部分國家和經濟體對最低支持價格政策進行了脫鉤化和半脫鉤化處理, 甚至直接取消了與生產掛鉤的補貼政策。例如, 美國政府在1996年的農業法案中, 將與生產成本掛鉤的目標價格改為基於85%的歷史基期產量發放的生產靈活性補貼, 以降低市場扭曲程度;在2002年的農業法案中, 美國政府又將生產靈活性補貼固定在恆定水平, 稱為固定直接補貼;在2014年的農業法案中則將其完全廢除而代之以參考價格 (Glauber等, 2015) , 且部分農產品的固定參考價格是根據過去五年中去除最高值和最低值後的農產品平均市場價格的55%確定 (Chite, 2014) 。歐盟也在1992年的共同農業改革中, 將價格支持政策轉為基於歷史限定產量85%的直接支付, 並在2003年的共同農業政策改革中進一步轉變為完全與產量脫鉤的單一農場補貼;到2013年, 這一補貼已轉變為與強制性環境保護相關的綠色直接支付 (崔海霞等, 2018) 。
目前, 中國實施的最低收購價、臨時收儲預案和目標價格補貼政策等都是根據生產成本等因素制定, 這就會與市場價格有直接關係, 並對農民的生產決策產生影響。因此, 應當借鑑美國和歐盟等國及經濟體的實施經驗, 對中國的農產品價格支持政策進行「半脫鉤化」設計, 使其以歷史數據為基準, 即按照前5年某農產品價格去掉最高值和最低值後的平均值作為參考價格, 來執行各種補貼政策。這樣既可以有效利用WTO規則, 充分運用好非特定產品支持的「黃箱」空間;也可以使價格支持政策與當期的農業生產決策脫鉤, 從而避免市場扭曲。
3.最低支持價格政策的實施應輔以其他配套政策。日本、美國、加拿大和歐盟等國和經濟體在實施價格支持政策的同時, 還採取了一些輔助政策措施。例如日本、美國都採取限產或者休耕的政策, 以保養土壤、避免生產過剩。美國於2014年農業法案中實施了價格損失保障和農業風險保障等措施, 以補償農民因價格下跌而遭受的損失。加拿大出台了混合風險管理方案, 通過產量保險、收入保險和投資保險等農業保險措施來穩定農民收入。歐盟則十分注重綠色發展, 實施了綠色補貼措施, 定向用於農業生態環境保護。可以看出, 無論是日本、美國的限產休耕等限量生產措施, 美國、加拿大的農業保險措施, 還是歐盟基於特定條件的直接補貼和綠色支付措施, 其本質均是在實施價格支持政策的同時, 通過其他配套措施來保護生產者利益和生態環境, 進而實現農業的穩定、持續發展。
中國可以借鑑歐盟的共同農業政策改革經驗, 在實施糧食最低支持價格政策的同時, 將部分農業補貼與輪作、秸稈綜合利用等環保指標結合起來, 進一步擴大休耕補貼範圍和力度, 將部分直接補貼資金定向用於耕地、水資源等環境保護, 從而將部分補貼納入到「綠箱」政策中, 降低「黃箱」補貼水平。
作者：譚硯文 馬國群 岳瑞雪 華南農業大學經濟管理學院
基金： 國家自然科學基金項目「我國豬肉與蔬菜價格劇烈波動的穩健機制研究」 (編號:71373087);
來源：農業經濟問題2019年07期