摘 要：水資源約束下如何有效保障國家糧食供給安全是新時代貫徹落實「藏糧於技」「藏糧於地」政策要求亟需研究的重要問題。解決的途徑不僅要依靠技術創新與進步、主體節水意識的提升,而且更為重要的是為技術擴散提供行之有效的政策配套和供給。通過對糧食主產區試驗水肥一體化滴灌在技術效果、投入產出、生態效益三個維度的測算與估計,顯示技術應用與推廣無論是對微觀經營效益,還是對宏觀生態效益,都具有突出的技術貢獻。但是,設備前期投入大、小規模和兼業農戶缺乏動力等現實困境,使得增加技術擴散的政策供給勢在必行。有為的政策供給應聚焦在技術擴散上,在適宜的地區,通過增加財政投入、加大水源設施建設、提供購置補貼、強化農技服務、加強主體培育、加大宣傳推廣等政策手段,為水資源缺乏地區保障糧食供給提供技術擴散和資源保障方面有針對性的政策供給。
一、新時代保障國家糧食安全的水資源約束困境
中國是全球人口和糧食消費數量最多的國家,2017年底人口總量為13.9億人,2018年消費糧食超過6.58億噸,保障糧食供給安全無疑是維護國家安全的首要任務。淡水資源尤其是地下水資源是維繫我國農業生產特別是北方糧食主產區農業生產的根基。我國人均水資源占有量僅為世界人均水平的1/4,水資源短缺嚴重。水資源總量利用中,農業用水一直占據絕對主導地位,用水量比重儘管由改革開放初期的80%以上降至近年來的62%,但總量一直維持在4000億m3以上(吳普特,等)[1]。與此同時,水資源時空分布不均和水土資源分布嚴重錯位,全國絕大多數地區第三季度降水量占全年降水總量的60%,過於集中的降水很難被作物充分吸收和利用,造成了大量水資源得不到有效利用,占國土面積65%、人口數量40%、耕地面積51%的江淮以北地區水資源量僅為全國總量的20%(蘇征耀)[2]。伴隨經濟社會發展日新月異,區域水土資源不匹配的影響越發凸顯。儘管我國糧食連年穩產總體維持了不斷增長人口的需求,但區域間水土資源不均衡和區域水資源相對短缺已成為制約農業生產乃至國家糧食供給安全的瓶頸之一(吳普特,等)[3]。一方面,現有農業用水以電費計價的模式嚴重低估了水資源價值,特別是水資源極度短缺的華北地下水漏斗區原本已接近枯竭的水資源的生態價值;另一方面,現有灌溉方式,特別是北方多地大水漫灌的模式造成了極為嚴重的水資源浪費。而現階段我國農業水資源管理粗放、農業生產用水效率遠低於已開發國家(灌溉水有效利用係數約為0.5,遠低於先進國家灌溉水有效利用係數的0.8)(康紹忠)[4]。在水資源地域間分布不均、農業水資源總量受限的基本國情和典型農情「雙約束」下,控制農業用水規模成為水資源約束背景下節水種糧和提升水資源利用效率最具潛力的途徑之一,而實現這一突破的前提是節水灌溉技術在糧食種植這一農業最大面積用水領域的有效推廣與廣泛使用。事實上,從技術貢獻角度解決糧食安全保障的水資源約束,並非不可能,技術的「先進性」和「可推廣性」是關鍵。然而,目前節水灌溉技術的先進性不是問題,投入產出比總體還可接受,但在推廣使用上,面臨兩大困境:一方面,資本先期投入門檻約束較大,即技術使用的先期投入因費用較高,小規模農戶、兼業農戶等占我國農戶數量最大的群體在應用上缺乏動力;另一方面,現有糧價的低價維持,使得節水灌溉技術較多應用於高附加值作物上。這樣的困境極不利於水資源約束下糧食供給安全的有效保障。如何擺脫這一困局,從理論角度進行闡釋,並對政府制定實施基於資源節約技術的糧食供給安全保障政策有所啟示,成為時下順應農業供給側結構性改革和鄉村振興戰略大勢,發展高效節水農業、保障國家糧食供給安全,建設資源節約型、環境友好型農業農村社會的有效路徑之一。
二、文獻回顧
如何應對不斷增加的人口、日趨緊張的資源與環境約束、紛繁複雜的國際貿易環境,並在多變情勢、多重約束、多方壓力下長效維繫國家糧食安全戰略,是一個值得深入探討的話題。這其中,聚焦水土資源環境高效利用與保障糧食安全關係,圍繞農業節水技術研究與應用、著眼節水政策的選擇與調整、放眼政策調整與保證糧食安全等維度,成為學者們關注和聚焦的重點領域。
(一)聚焦水土資源環境高效利用與保障糧食安全關係的探究
生態環境的可持續是保障糧食供給安全的基礎,糧食安全與生態環境可持續是互為促進、相互影響的,保障糧食安全必須以維護良好的生態環境為前提,通過重塑良好的生態環境,提升糧食生產潛力,是實現保障糧食安全的重要選擇(倪國華,鄭風田)[5]。提升糧食生產潛力重點要維繫生態生產潛力,生態生產潛力是指在現有的生態存量、生態平衡下可實現的糧食最大產量,超過這個產量將會破壞生態環境。此時,對保障糧食安全的認識應從穩產量、保自給率的認識中解放出來,拓展供給安全概念,重點關注「糧食生產潛力的增強」與「安全規則」的制定(胡靖)[6]。保證國家糧食安全根本上要實施「藏糧於土」計劃,全面提升水土資源的綜合生產力是根本路徑(封志明,李香蓮)[7]。在水土資源約束趨緊情勢下,應更加注重在有限耕地範圍內,利用技術進步、設備升級、高效管理、利益分配設計,著力提升勞動生產率,保障土地產出率,提高資源利用率(尚旭東,朱守銀)[8]。
(二)圍繞農業節水技術研究與應用的探視
作為水資源利用和管理主要機構,農業農村和水利部門對農業用水前景的評估和展望具有風向標作用,理性的共識是「農業缺水比缺地更為嚴重」,用水短缺已成為包括糧食生產在內的制約農業可持續發展的突出短板(陳萌山)[9]。為此,探索有效可推廣的節水技術(模式)勢在必行。在作物品類和施用區域上,越來越多的膜下滴灌、全膜覆蓋、噴灌、集雨窖、深松整地、濕潤灌溉等節水技術被推廣和使用(陳萌山)[9]。 當前,保障國家糧食供給安全在資源環境領域面臨最大約束的是環境可持續性的相對脆弱(張元紅,等)[10]。應對這些約束,需要在農業生產公共投資領域持續增加科研投入,保障糧食絕對自給能力和國際競爭力,以有效應對未來糧食安全挑戰(朱晶)[11]。
(三)著眼農業節水政策選擇與調整的探析
作為農業可持續發展的主要發展方向,高效節水農業儘管受到各方重視,但其推廣卻面臨諸多掣肘,總體效果也不盡如人意。出現推廣困境的主要原因在於現行「農業用水價格政策」與「節水技術推廣」之間很難匹配(李含琳)[12], 根源在於節水技術政策未能成為農業發展政策支持的重點。為此,未來實施農業節水政策的重點應放在對節水技術的支持上,支持技術研發和應用而非維持現有水價的低價格體系(程國強)[13]。事實上,節水政策選擇不僅僅局限於技術政策,政策目標的調整同樣也可以成為選擇方向。黃季焜等認為在當前水土資源約束下,繼續實施95%糧食自給率目標的經濟、環境成本將大幅提升,保障國家糧食安全要從「糧食安全」向「口糧安全」轉變,將有限的水土資源著重用於提升大米、小麥的自給能力[14]。
(四)放眼政策調整與保障糧食安全的探討
既然保障糧食供給安全面臨水土資源約束,長期看,如果能有效利用國外資源,不失為一種補償策略。選擇適度進口,一方面並不必然對我國糧食供給造成衝擊(陳錫文)[15], 適度的進口相當於間接利用國外水土資源;另一方面還可以適當緩解水土資源利用強度(於法穩)[16], 有利於水資源約束下糧食供給安全戰略的長期維繫(於法穩;肖國安,王瓊)[17,18]。尹成傑(2009)提出應堅持「以我為主」,實施食物結構調整、安全儲備和適當進口「三位一體」戰略,逐步形成有利於我國長遠發展的更具開放、安全、科學和高效的糧食安全保障體系[19]。馬曉河認為過度激勵生產和超額儲備、糧食成本高收益低、科技儲備和支撐能力弱是影響新時代國家糧食供給安全的重要因素,應以保障穀物安全為重點,優化海外農業和農產品進出口政策,加快糧食產業體制改革等[20]。還有一些學者同樣提出保障國家糧食安全可以適度開放國內市場,以適度進口減輕國內水土資源壓力,保持糧食供給安全的資源永續利用(仇煥廣,等)[21]。
圍繞上述領域的探討,極大豐富了資源約束下保障我國糧食供給安全相關研究。然而,也應看到,現有研究仍有兩方面不足:一方面,研究儘管明確了發展節水技術、制定節水政策對保障國家糧食安全、發展可持續農業的緊迫性與重要性,但對技術實施重點領域、多大範圍或領域(如面積、作物選擇)應用缺乏有針對性的靶向聚焦和展望;另一方面,缺乏針對既是糧食主產區、又是水資源深度匱乏地區節水技術應用(特別是糧食生產)在經濟、社會、資源價值上的精確測算,這些測算對於評估技術節水效果、技術推廣價值具有較強的政策參考依據。遺憾的是,現有關注或測度及政策制定或選擇,鮮有研究。這些文獻缺口,為本文的研究提供了一種「切入」,由此引出下面的分析。
三、水資源匱乏地區保障國家糧食安全的探索實踐
在糧食主產區特別是北方水資源缺乏地區,推廣和應用節水灌溉技術,長遠來看,不僅可以有效保障糧食可持續供給、提升作物品質,而且更為重要的是,節約出來的地下水資源對長期保障產地生態環境,落實中央提出的「藏糧於技」「藏糧於地」政策要求,保證水資源永續利用和代際公平,都具有很好的技術貢獻和政策借鑑。
下面,本文將以黃淮海地區,即地下水資源匱乏典型地區應用節水型灌溉技術為案例,探求水資源匱乏地區,如何通過應用節水型新技術,實現「微觀經營主體」和「宏觀生態效益」兩個層面在「經營節本增效」和「水資源利用保護」兩個維度的「雙贏」。對於種糧主體而言,應用新技術,不僅可以節約生產要素(水、電、僱工、化肥)投入成本,而且能夠實現增產增收。對於產地生態環境而言,既能節約日益減少的寶貴地下水資源,有利於地下水資源的合理開發與恢複利用,又能降低土地板結程度、提升土地肥力。
下面聚焦的保障糧食安全的實踐探索並非最前沿的革命性技術,而是已有應用並取得一些成效的水肥一體化滴灌。之所以聚焦該技術,我們基於如下考慮:一是技術並非最前沿的新技術,技術應用已有時段,並能被證明在設施農業(如蔬菜)和部分經濟作物(如蘋果、杏樹)領域是有效果的,那麼為什麼技術不能在糧食種植領域(這一關係糧食安全戰略,特別是對於北方地區)進行大面積的應用?二是技術應用成本並非高昂,技術推廣應用是可以通過政策性補貼或者其他環節資金支持實現的,即「技術擴散」的政策支持成本(負擔)總體上是可以接受的。三是鑒於技術應用完全可以納入未來水利設施規劃之中,藉助農業基礎設施的開發、建設、改造、升級,實現技術擴散,即技術擴散的政策抓手和實踐基礎已具備,技術擴散可通過誘致性制度扶持得以實現。
水肥一體化滴灌也叫微灌施肥技術,它是通過將液體或顆粒狀肥料根據一定比例進行混合,以可控制管道系統中的過濾水為載體,依靠壓力系統的傳送,對作物進行澆灌的同時為作物實施補肥(張美玲)[22] 。該技術實際上利用了澆灌與施肥在時間上的同步性,有助於提升施肥的時效性和針對性,保障作物可隨時吸收到所需要的養分,對作物種植節水、提質、增產、增效,實現農業生產「一控兩減」政策目標具有重要的現實意義。本文將基於對水肥一體化滴灌的考察,探討水資源匱乏糧食主產區試用節水技術對糧食生產的生態價值與推廣困境,由此引申對保障糧食供給安全背景下政府投資方向的思考和建議。
山東省平度市是黃淮海地區重要的糧食主產區,「小麥+玉米」是其傳統種糧模式。近年來,在土地流轉和規模經營的推動下,當地多個種糧主體在擴大經營規模同時,遭遇用水短缺困擾和僱工煩惱,一些距離水井較遠的地塊出現了澆地難、澆地慢、效果差等問題。由於水井數量有限,傳統的大水漫灌方法無法保證遠距離地塊及時澆上水、澆透地,且大水漫灌需要僱工親臨,工作效果難以監督,導致小麥和玉米減產,影響經營效益。2017年,青島農業大學為測試水肥一體化滴灌,在210畝試驗田種植小麥種子。
(一)應用效果:要素成本節約與產出收益增加
接受試驗的地塊以35畝為一組,70畝為一單元,每單元使用一套滴灌設施。從「小麥―玉米」兩季作物年投入產出情況看,技術應用實現了節本增效的目標。
1.節約要素投入成本。
為更好測算節本效果,本文對「水肥一體化滴灌」和「傳統大水漫灌」這兩種澆地方式的主要成本進行了測度和比較。根據當地水土條件,一般年景種植「小麥―玉米」兩季作物至少需要澆4遍水,其中小麥2遍、玉米2遍。而2018年偏旱,需多澆1遍水,即玉米澆3遍。以70畝為例,依靠僱工傳統大水漫灌,小麥澆1遍水需要2個僱工連續澆12天,按照100元/人·天的平均工資計算,澆2遍水合計花費4800元;玉米澆1遍水需要2個僱工連續澆10天,按120元/人·天(玉米地澆水不方便,因此工資較高)的平均工資計算,澆3遍水合計花費7200元。70畝地全年僅澆地一項人工費用支出就是12000元。使用水肥一體化滴灌,可日夜不停澆水,210畝地僅需2個僱工,4整天可完成。工人只需操控開關,工資70元/人·天,按照小麥澆2遍水、玉米澆3遍水計算,70畝地使用水肥一體化滴灌後,年均澆地人工費用僅933.3元,較請僱工傳統大水漫灌節約工資11066.7元,畝均節約158.1元,人工成本下降92.2%。同時,水肥一體化滴灌的用水量也顯著下降,澆70畝地用水支出(以電費形式計價)僅700元(不含壓力泵電費),較大水漫灌節約700元,畝均節約10元,兩項合計畝均節省澆地成本168.1元。
2.增加糧食產出收益。
採用傳統大水漫灌方式生產的小麥畝產1300斤,使用水肥一體化滴灌的畝產達到1450斤,畝均增產150斤。玉米增產更為可觀,產量由1500斤提至1800斤,畝均增產300斤。按照制種小麥1.30元/斤、玉米0.75元/斤的收購價計算,使用技術後,畝均可增收420元,畝均增幅15%。
3.設施投入和運行成本支出估算。
以70畝為一單元測算,合計30950元,其中:濾動罐4000元(使用期10年)、主管路15400元(使用期2年)、支管線9800元(使用期2年)、鋪設管線人工費1750元(使用期2年),使用年限分攤至各年計算,畝均物料和鋪設成本為198.2元。考慮到每單元壓力泵的電費成本為350元,畝均技術設施的投入和運行成本合計203.2元。由於兩種灌溉方式下其他要素投入基本相當,所以設施使用的其他投入成本可忽略不計。
(二)投入產出效果:節水節電、省肥省工又增產,增加效益
與傳統的大水漫灌相比,水肥一體化滴灌畝均土地通過減少僱工、降低用水量,節約澆地成本168.1元,通過作物增產,增加收入420元,通過節省氮肥使用量,節約化肥投入10元,技術應用者還可在管線使用到期後通過廢品回收,獲得回收收益8元,使用技術設施投入和運行成本每畝約203.2元。整體來看,水肥一體化滴灌較傳統大水漫灌畝均增收402.9元。
(三)社會生態效益:地下水資源節約與土壤環境保護
利用技術創新、技術突破有效節水、克服水資源短缺約束,是水資源匱乏地區保障糧食供給安全的現實路徑。水肥一體化滴灌的出現迎合了這一現實和需要,除可以節水增效、增加種糧收益外,技術對地下水資源的節約和耕地土壤環境的保護意義也尤為突出。
1.節約地下水資源。
人多地少、「水缺田瘦」的基本國情決定了農業生產越來越受制於資源環境條件,特別是水資源短缺束縛。水肥一體化滴灌應用於糧食生產,可以有效減少農業生產對水資源的消耗,為農業可持續發展做出貢獻。以2018年技術應用為例,採用傳統大水漫灌方式澆地,全年畝均用水量約270噸,使用水肥一體化滴灌後,畝均用水量降至130噸,畝均節水140噸,節水率高達51.9%,即傳統大水漫灌方式澆1畝地的水,在新技術下可以澆2.1畝地。長遠看,節水效應有助於緩解當地水資源短缺,有利於實現北方農區特別是華北地下水漏斗區糧食生產的可持續。不僅如此,還能顯著提升灌溉效率,特別是在亟需澆水的關鍵生長期,可解決短時期內大量僱工澆地帶來的人工費用高漲、工作質量難控、集中用水供應不足等問題。更為關鍵的是,在遭遇旱情時,及時澆水能夠保證作物的正常生長,有效灌溉可以保證甚至提高單位產量,真正實現精耕細作、提高集約化生產水平。根據已有研究顯示,山東省「小麥―玉米」種糧模式下水資源要素成本合計為240.72元,高於223元的全國平均水平。使用水肥一體化滴灌後,畝均水資源要素成本節省近125元,如果在全市推廣普及該技術,每年可節約水資源成本3.75億元;如果推廣至全省使用,1年可節約水資源成本143.78億元,地下水資源的節約效果巨大。
2.保護與恢復土壤環境。
當前,我國耕地土壤肥力下降的一個重要原因是化肥的過量使用。過量施用化肥,不僅造成土壤板結、肥力下降,影響作物產量和質量,還會造成地表水和地下水的水體污染,對生態環境造成破壞。水肥一體化滴灌通過對根部精準施肥,提升化肥吸收率,最大限度節約化肥施用量,同時減少由於漫灌或者暴雨淋刷帶走養分所造成的面源污染。據反饋,夜間隨水施肥,更有利於作物吸收和減少水分蒸發,不僅化肥施用量大幅減少,土壤板結現象也會大為改善,土壤透氣性大大提升,吸水性顯著提高。總之,與傳統大水漫灌相比,使用水肥一體化滴灌的資源環境成本大幅降低,有利於生態環境保護與農業可持續發展。
3.推動「藏糧於技」「藏糧於地」政策落地。
實施「藏糧於技」「藏糧於地」戰略是新時期保障國家糧食安全的重大舉措。推廣使用水肥一體化滴灌,不僅能大幅提升水資源使用效率,還能在乾旱時期、在糧食作物亟需澆水的關鍵時期,解決短時期內大量集中僱工澆地帶來的僱工難、費用高和工作質量難控制、水源供應不及時等問題。更為重要的是,由於能夠在乾旱時期及時澆水、精準澆水,對保證作物健康生長、提高糧食單產作用顯著。因此,應用水肥一體化滴灌將有助於打破水資源匱乏瓶頸,走上依靠科技進步、提高單產的內涵式發展道路,一定程度上契合了中央提出的「藏糧於技」「藏糧於地」和農業綠色發展戰略。
四、保障國家糧食安全的水資源永續利用政策供給方向
水肥一體化滴灌無論是對主體種糧節本增效,還是對資源環境的節約保護,相比傳統大水漫灌模式都擁有較為突出的優勢。那麼,效果如此突出的技術,現實中為什麼沒有被廣大種糧主體所採納,一個直接的原因是,水肥一體化滴灌的前期設備投入較大,特別是對廣大小規模或兼業農戶而言,相比較小的經營規模,動輒5千元的前期投入,不僅沒有必要,而且資金壓力較大。經營規模與前期投入的不匹配,使得小規模農戶理性行為選擇不可能在新技術採納上追加大額投資。占我國絕大多數比例的小規模農戶或兼業農戶不選擇試用新技術的代價是,大量地下水資源的過度浪費,尤其是在北方缺水地區。試想,如果占絕大多數的北方缺水地區小規模農戶都能採納水肥一體化滴灌,其結果對地下水資源的節約與保護無疑是可觀的,某種程度上可有效減少地下水開採量,延長地下水資源利用時限,也有利於地下水的恢復。然而,現實的問題是,廣大小農戶不可能也不願意在資源友好型技術上進行投資,儘管在遠期收益、解放勞動力等方面技術應用擁有可期待的預期。下面從發展經濟學的「內生增長模型」角度提出了政策建議。
(一)推動經濟發展中的政策供給:基於內生增長模型的分析
「內生增長模型」是關注經濟活動中,如何通過主體創造性地應用新技術、新工具(工藝)、新設備,推動規模經濟和報酬遞增的理論分析工具。模型推導基於如下三點假設:
假設1:資本積累與技術進步之間存在不可分割的關聯,內生增長模型跟馬克思模型較為相似。
假設2:用於提高生產效率、降低生產成本的新技術、新知識是逐漸積累的,除通過公共部門對教育和科研投資外,也可以通過私人企業在設計、構造、建設、應用高效設施設備和工廠時的投資活動。
假設3:由經營主體創造或發明的特定有用知識或技術儘管能通過申請專利等手段阻止其他同行使用,但最終也將被其他主體所採用,這一過程體現了知識或技術作為公共物品的天然屬性,即排斥他人使用是非常困難的,技術的持久封鎖是困難的。因此,長期而言,在一個經濟體中,可以認為迄今為止由所有主體發明創造的全部想法、設計、技術甚至產品,是能夠被多數企業所使用的知識存量,即可以認為,主體生產效率的增長與該經濟體當前總資本和知識的增長是平行的。
這裡,我們借鑑Cobb-Douglas生產函數,構建第i個經營主體的生產函數:
Yi=(ELi)αKi (1)
式(1)中,Yi、Li和Ki分別表示特定經營主體的產出、勞動力和資本,E表示勞動力效率,ELi表示以效率單元衡量的勞動力投入,這裡假設技術進步為勞動力擴張型,即技術進步僅僅是提高勞動力的效率,而不影響資本的效率。
關於第i個主體的勞動效率,它並不依賴該主體投資活動所產生的技術和知識,而是取決於所有主體投資活動所產生的技術和知識假設,它可以表示為:
E=aK (2)
式(2)中,a是決定經濟體中總資本存量(K)和勞動力平均效率(E)之間平行關係的常數,式(2)中用aK代表E,在式兩邊同時除以Li,得到如下關係:
yi=YiLi=(aKLi)αKβiLi=aαKαLα−1iKβi=aαKαLα+β−1iKβiLβi=AKαkβi (3)yi=YiLi=(aΚLi)αΚiβLi=aαΚαLiα-1Κiβ=aαΚαLiα+β-1ΚiβLiβ=AΚαkiβ (3)
其中,yi=Yi/Li,ki=Ki/Li,A=aα。
利用k=K/L的定義,式(3)可進一步變換為:
yi=AKα(KiLi)β(KL)α(LK)α=ALαkαKβi (4)yi=AΚα(ΚiLi)β(ΚL)α(LΚ)α=ALαkαΚiβ (4)
進一步可以假設,從長期競爭均衡來看,所有主體的資源配置都達到同樣的最優,即ki=k,yi=y。在該假設下,式(4)可轉換為:
y=ALαK (5)
某一時期內,在人口恆為常數條件下,AL是常數,因此式(5)在形式上等價於「哈羅德—多馬」模型(「Harrod-Domar」Model)中的生產函數(Y=AK)。故在短期人口不變的假設下,資本的邊際生產率在整個k範圍內均為常數,說明短期內想要提升技術進步對整個農業生產(產出,如糧食供給)的社會福利,必要資本積累先期所發揮的貢獻是必不可少的,而最好的資本提供來源(供給者)是不以追求私利為出發點的政府,以政府名義提供的資金能最大限度解決私人資本所不能解決的公益目標——以技術進步解決產能或影響生產效率的資本、資源和環境約束等問題。
雖然式(5)在形式上等價於「哈羅德—多馬」模型下的方程,但各自假設並不相同。「哈羅德—多馬」模型中,K僅指實物資本或有形資本,而在內生增長模型中,K既包括有形資本,也包括無形資本,並假設他們之間存在高度的互補性。內生增長模型與李斯特(Friedrich List)模型有共同的假設,即主體經營具有正的外部性活動,會導致整個農業生產走向規模經濟。然而,上面推導出僅僅依靠資本積累就能實現經濟增長的結論是有風險的,要利用有形資本和無形資本的互補性來實現經濟增長的最大化,必須要有適宜的制度設計和政策規制,使其能夠依靠公共財政解決私人投資的排他性和技術壁壘,推動技術擴散,以技術創新、技術普及解決制約包括農業經濟、公共福利在內的生產力限制、資源環境約束等問題。聚焦到農業發展,通俗的理解,就是利用政府公共投資(如基礎設施前期建設與後期維護)、項目投資(產業園區建設、產業基礎投資)或政策傾斜(如補貼政策),解決單個主體因為資金門檻沒辦法解決的諸如新技術推廣使用、新設備採用、新項目設施建設等難題。從發展經濟學角度看,這符合有為政府行為的政策目標,即投資產業主體所不能解決的公共投資問題,為產業發展、政策目標落地掃清個體與產業發展直接相關的投資障礙,最大限度地將個體投資集中在純市場領域。
(二)制定出台環境友好型技術擴散政策
正如內生增長模型所推導的,有為政府的政策制定方向應是關係所有產業主體經營的公共領域,如基礎設施建設升級、技術研發推廣普及、公平市場秩序維護等。聚焦保障國家糧食安全政策目標,對於水資源短缺地區,資源的可持續是糧食生產可持續的前提和基礎,只有資源的可持續,糧食供給保障的資源約束才能得以解除。因此,在水資源短缺地區,有為政府的政策聚焦和公共投資領域應著眼於一切有利於改善水資源短缺的科學研究、技術推廣、項目投資、環境保護及與之相配套的政策等。其中,以水肥一體化滴灌為代表的節水技術是一個很好的技術突破,地方政府應在最大範圍內推廣使用該技術,儘可能消除技術推廣的資金門檻,讓技術革新成為節水應用的政策受益者,依靠技術進步和擴散最大限度地節約水資源,保障糧食供給的水資源利用的可持續。
五、水資源約束下保障國家糧食安全的政府投資政策建議
多年來,水肥一體化滴灌一直被政府和學界所推崇,並在很多農業領域得到應用。技術通過節本增產,大幅度提升了經濟效益,是主體應用新技術提高糧食綜合生產能力和可持續發展能力的成功運用,也是在糧食生產中運用節水減肥技術帶來顯著社會效益、生態效益的生動案例。然而,從當地乃至山東省推廣應用技術的情況看,還面臨著不少的現實困難:一是技術在設施高效農業領域應用廣泛,但在糧食生產領域的應用比例較低,放眼全北方地區,這一比例可能更低。二是眾多分散小規模農戶因兼業化、老齡化嚴重,精耕細作傳統漸失,粗放經營日濃,習慣於大水漫灌,甚至靠天澆地,尤其是在糧食生產上,使用新技術新設施的興趣不高。三是一次性技術設備投入,尤其是「濾動罐」「支管線」費用偏高,影響應用的積極性和主動性。四是近些年,糧食主產區降雨少,乾旱問題凸顯,但由於灌溉水源尤其是布局合理的小型水庫缺乏,大中型水庫設施要麼是距離太遠,要麼已經接近乾涸,很難得到充分利用;而投建灌溉用水庫(水源地),整體投資大,需要國家層面的審批,短期內不可能實現。五是缺少集雨、儲水設施,「天降」雨水資源無法收集、儲存,浪費較為嚴重。考慮到上述困難,在節水技術推廣政策和政府投資方面,本文提出如下建議:
(一)優先在平原緩坡一年兩熟缺水糧食主產區推廣應用
優先在河北、山東、安徽、河南等糧食主產區全面推廣。這些地區,多為一年兩熟、地勢平緩、水資源匱乏的糧食主產區,推廣應用水肥一體化滴灌的經濟、社會、生態意義重大。政府首先要將這種技術設施納入公共基礎設施範疇,在這些地區全面推廣,同時制定科學可行的推廣實施計劃,特別是要根據規模經營主體的實際需求,科學布局水肥一體化滴灌核心器件「濾動罐」的建設。
(二)加大財政資金投入,強化對水源基礎設施的建設
便利的水源設施條件是順利推廣水肥一體化滴灌的前提和保障。對地下水資源相對豐富、水位較淺的地區,應整合使用各類農村小水利建設項目資金,科學勘測、系統評估、合理規劃建設一批灌溉用井;對於地下水資源匱乏、水位較深的地區,政府應加大財政投入,一方面要加強農村中小型水庫等水源設施建設,另一方面要充分利用農村既有的溝、河、渠、塘、池等,加強集雨、匯水、儲備設施的建設,將更多的「天降」雨水資源集得下、儲得住、用得好,減輕地下水開採和利用壓力。
(三)給予經營主體適當購置補貼
鑒於水肥一體化滴灌擁有如此優秀的社會和生態效益,政府有必要加大推廣應用和財政支持力度。一方面,給予「濾動罐」和「主管線」一定比例的生產補貼。作為核心器件,「濾動罐」和「主管線」構成了水肥一體化滴灌的絕大多數成本。為進一步節約技術成本,降低費用使用門檻,擴大技術應用範圍和受用群體,建議在制定水肥一體化滴灌行業標準的前提下,給予符合標準的「濾動罐」和「主管線」生產企業一定生產補貼,以期進一步節約生產成本,降低產品價格。另一方面,要給予「濾動罐」和「主管線」一定比例的購置補貼。水肥一體化滴灌可以節約澆地成本,對市場主體給予技術器件購置補貼看似沒有必要,然而,鑒於技術具備如此出眾的社會效益和生態效益,本著儘可能少開採地下水,節約地下水資源,永續發展糧食生產的原則,考慮到「濾動罐」和「主管線」前期購置費用大,傳統小農戶、兼業農戶因成本高、不划算、不願投入等實情,為更大範圍推廣普及技術,建議加大財政支持力度,給予「濾動罐」和「主管線」50%的購置費補貼,減輕裝備購買資金壓力,為技術推廣普及降低資本門檻。種糧規模主體可以單獨購置,小農戶、兼業農戶承包地相鄰或相近的,可以以「連片區域」為單元組合購買,達到一定規模的,向村組提出申請,由村組統一購置、鋪設和使用。
(四)推動新技術擴散、使用與政府服務
一是要加大宣傳力度。通過開展技術諮詢、培訓、現場觀摩等活動,讓廣大農民充分認識水肥一體化滴灌的經濟、社會和生態價值。充分利用新媒體信息平台和電視、廣播、報紙等傳統媒介,加大節水灌溉的宣傳力度。二是做好示範帶動。鼓勵新型主體引領、帶動技術推廣,對使用水肥一體化滴灌的規模化新型主體給予一定比例的設備購置和安裝補貼,讓更多農戶親眼看到新技術新設備更新帶來的增產增收效果,促進技術的傳播與應用。三是加強技術支撐。以基層農技推廣綜合服務站為依託,鼓勵相關設施設備製造企業和肥料企業參與,共同成立專門水肥一體化滴灌的推廣團隊,提供組織協調、技術諮詢、工程實施和培訓宣傳等服務,打造水肥一體化滴灌推廣建設的專業化組織。四是發展專業服務。支持合作社、家庭農場聯盟、產業化聯合體和村集體經濟組織等通過土地入股、託管、互換並地等方式,整合農戶的小塊糧田,集中配套使用水肥一體化滴灌和設施,實現新技術灌溉的規模化,鼓勵新型農業經營主體開展專業化配方施肥和水肥一體化滴灌服務。
作者簡介： 尚旭東,博士,中共農業農村部黨校鄉村振興研究中心副研究員,研究方向:鄉村治理中的政府行為與政策規制;; 朱守銀,中共農業農村部黨校鄉村振興研究中心研究員,研究方向:農業農村政策;; 段晉苑,中共農業農村部黨校鄉村振興研究中心副研究員,研究方向:區域經濟。;
基金： 國家社會科學基金一般項目「供給側結構性改革中農地流轉的政府行為與政策優化研究」(17BZZ026)部分階段性研究成果;
來源：經濟問題2019年12期