摘 要：農村人口轉移在推動「三農」轉型的同時亦引發諸多政策負面效應, 映射惠農政策存在操作平台模糊、實施對象分化、執行手段失靈、交易成本上漲等問題。從顧全新時代農業農村發展全局出發, 應在鄉村振興視野下構建「四位一體」政策平台並進行「三管齊下」運行保障;從順應新時期經濟社會演變趨勢著眼, 應在長遠發展視角下瞄準小農戶與新型農業經營主體、活化村、政府扶持型產業為政策對象;從匹配新階段農業支持核心目標入手, 應在目標轉移視域下以強化市場機制引入、轉變政策支持重點、注重生產節本降耗、確保產業提質增效來創新政策手段;從契合新常態各級政府既有財力考慮, 應在兼顧效率視線下擴大工作地方自主性、補充投入方式靈活性、降低資金補助依賴性、增強資源對接組織性、明確政策範圍指向性, 繼而控制政策成本。
農村人口轉移與加大惠農力度是新世紀中國發展的並行趨勢, 決定惠農政策必須在源於農村人口轉移的「三農」格局變更進程中加以考察與完善。「三農」當前面臨的一系列重大挑戰與機遇均事關農村人口轉移。此背景下, 如何防範農業衰敗、農村凋敝、城鄉收入差距拉大等不利傾向, 並藉此契機讓農業基於發展方式轉變而強起來、農村基於「後空心化時期」規劃而美起來、農民基於城鄉融合而富起來, 事關「三農」中國夢順利實現, 關鍵在於掌握資源配置權與行為規範權的惠農政策充分發揮功效。但面對農村人口轉移帶來的立體化衝擊, 惠農政策在實踐中亦遭遇嚴峻考驗。據此, 亟待系統剖析農村人口轉移對惠農政策的影響機理, 科學判斷未來政策調整方向與路徑。
一、 農村人口轉移背景下惠農政策執行困境
近十餘年各級政府不斷加大「三農」投入力度。同期, 隨著中國步入工業化中後期階段與城鎮化加速階段, 農村人口轉移亦成難以逆轉的時代潮流。其間, 農村人口轉移作為決定變量, 與其衍生的一系列中間變量, 在共同推動「三農」發生結構性轉型的同時, 亦給惠農政策執行帶來諸多不可控因素, 一定程度上影響政策效果。
1. 農業生產支持政策「錯位」效應
農村人口轉移在緩解農業「內卷化」局面的同時亦引發諸多新動向。一是加速土地流轉, 推動農業經營主體變革。隨著億萬農村勞動力外出務工, 為土地流轉與規模經營創造條件, 並衍生出傳統與規模經營者並存的新型農業經營體系。二是加劇務農人員老弱化, 倒逼農業種植結構調整。優質勞動力外流與老弱勞動力留守是農村人口選擇性轉移的必然後果。受體力約束、生產保守、觀念轉變等影響, 留守人員務農能力與動力雙下降, 衍生出家庭種植結構「趨糧化」局面。三是加強農業生產勞動節約傾向, 助長農業生產要素替代。農村人口過度轉移拉動農業生產中資本-勞動投入比剛性上升, 機械化、化學化程度顯著提高, 尤見於石化產品大規模且不規範投放。農業生產支持政策旨在提升農業現代化水平以增強綜合生產能力, 卻因農村人口轉移而突顯「錯位」效應。以種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼三項農業補貼政策為例。一是支持對象錯位。補貼執行後期並未充分考慮規模經營興起與經營主體變革的客觀狀況, 既在土地承包者與真正務農者分離環境下, 因延續對農業戶籍人員普惠支持而有違公平;又在補貼受益者與農業經營者脫鉤環境下, 因缺失對新型農業經營主體必要支持而有違效率。二是支持方式錯位。補貼慣性瞄準於促進糧食生產與彌補農資成本上漲, 政策在持續加大力度且過早失去彈性的同時, 相對忽視種植結構調整與生產要素替代的現實情境, 愈發固化農業種植單一化與石化產品過度化的事實, 繼而引發農產品多樣性受損與農業資源環境惡化, 並導致農業供給側問題頻生。
2. 農民收益保障政策「漏出」效應
隨著現代農業生產要素逐漸替代傳統生產要素, 化學投入品、機械等農戶非自有生產要素亦同步置換勞動等自有生產要素。換言之, 農業生產要素替代與生產方式轉化相伴隨, 且進一步因生產要素貢獻度變化而影響收益分配比例, 體現於農戶在總收益中所占份額不斷萎縮 (趙文、程傑, 2014) 。農民收益保障政策意在健全農民收入內生增長機制以強化發展源動力, 卻因農村人口轉移而突顯「漏出」效應。以農產品價格支持政策為例, 寄望於解決賣糧難題並穩定農民收入, 故農產品支持價格不惜違背市場規律而逐年上漲。2008-2014年早秈稻、中晚秈稻、粳稻、白小麥、紅小麥最低收購價在「七連增」後分別提高92.9%、91.7%、106.7%、63.9%、71%, 玉米、大豆、油菜籽臨時收儲價亦分別提高49.3%、24.3%、15.9%1。但立足於農業生產要素供給格局變化誘發生產收益分配格局變化的境況, 農產品價格上漲益處實際上在生產資料日益商品化、市場化進程中, 被分化給包括工業和農資部門在內的各類生產要素所有者, 而本應是主要獲益者的農戶卻所得甚少。
3. 農村經濟社會發展政策「空懸」效應
隨著青壯年勞動力大規模轉移, 本就微薄的農村人力資本愈加削弱, 並深刻影響農村發展環境。一是村莊集體職能弱化。高素質、高技能人員大量外流情況下, 村莊事務因整合力量不足而缺失建設主體, 並進一步因組織基礎動搖而制約集體職能發揮, 體現在鄉土秩序瓦解、社會管理失效、社區建設式微、文化傳承受挫、公共生活虛置、干群合作淡薄等方面。二是鄉村精英俘獲利益。由於留守人員欠缺自組織能力, 以「大農」為代表的剩餘鄉村精英既不時從保證項目落地、便於行政管理、節約中間費用等角度被選擇為外部幫扶資源對接主體, 又極易因多數村落缺乏良性治理而成為寡頭人物, 並在代理工作中不斷俘獲公共利益。農村經濟社會發展政策重在完善農村生產生活環境以夯實發展基礎, 卻因農村人口轉移而突顯「消解」效應。一是扶持資源因受益主體空懸而消解。以村級公益事業一事一議財政獎補政策為例, 受制於村兩委職能弱化, 既需耗費大量議事組織成本, 又要面對有限議事民主參與度, 始終走不出因籌資籌勞乏力而造成財政獎補低下的怪圈, 無助於增加農村公共品供給。二是扶持資源因受益主體排斥而消解。以農民合作社扶持政策為例, 期望通過小農戶合作來降低交易成本、增強談判能力及獲取規模經濟。但源於鄉村精英不斷鞏固控制地位與追求「超額收益」, 合作社內部充斥「大農吃小農」現象, 小農戶反而處於從屬地位並備受排斥, 如補貼經常轉化為領辦人收入、農村能人不時能在土地倒包時直接變身大戶、大量合作社本質上是小型農業企業換牌組織並由企業主掌控等。
每項惠農政策都有特殊時代背景與階段性使命, 且存在正面效應即刻產生並逐漸衰減、負面效應滯後出現且累積放大的規律。實踐表明, 相當部分雖曾獲得成功卻已執行多年的惠農政策難以迎合農村人口轉移引發的農村經濟社會轉型形勢, 相關問題亟需重視。一是操作平台模糊。農村人口轉移衍生出農村社會流動頻繁與農戶生計模式轉變, 理應在鄉土社會加劇變遷的同時重新厘定政策執行載體。二是實施對象分化。農村人口轉移早已有之, 但真正意義上土地大規模流轉與農民明顯分化卻始於近年, 政策有待縮短決策時滯並適時調整承接主體。三是執行手段失靈。農村人口轉移極大改變農業農村發展方式及基礎, 無疑應在揚棄前期思路的基礎上優化政策工具。四是交易成本上漲。農村人口轉移干擾政策執行環境穩定性, 勢必增加政策運行成本, 應在審視新常態下財政壓力的同時相機完善政策系統。
二、 農村人口轉移背景下惠農政策調整方向
「三農」形勢變化經常要求惠農主要內容及時轉換。對此, 若畏懼風險, 持審慎態度而推後革新, 只會愈發扭曲資源配置並加劇矛盾積累。但從既往政策調整後果看, 也非所有改革理念及政策實施都能發揮預期作用。針對農村人口轉移引發的「三農」變局, 惠農政策應反思實踐與洞察農情, 以辨析調整方向來識別調整路徑。
1. 顧全新時代農業農村發展全局
農村人口轉移影響全面且深遠, 既改變以勞動為基本投入的傳統農業生產要素稟賦格局而影響農業經營、生產、資源利用等方式, 又改變以人力資本為根基的傳統農村社會形態而影響農村人居生活、文化傳承、社會治理、經濟發展等環境, 更改變以務農為主業的傳統農戶生計模式而影響農戶階層、收入、家庭等結構。城鄉發展不平衡與農村發展不充分之所以成為新時代中國最大的發展不平衡與發展不充分, 與農村人口轉移帶來的農業邊緣化、農民老弱化、農村空心化等多方位負面影響緊密相關, 也決定惠農政策調整應正視由農村人口轉移等多重因素共同推動的「三農」整體性變革。黨的十九大報告首次明確提出要同步推進農業農村現代化, 並強調以鄉村振興戰略為總抓手來統領「三農」工作。據此, 無論是正值當前的全面建成小康社會決勝期、精準扶貧工作攻堅期與農業供給側結構性改革深入期, 還是未來「兩個十五年」的社會主義現代化奮鬥期, 都要求圍繞農業農村發展全局來統籌規劃惠農政策。
2. 順應新時期經濟社會演變趨勢
從化解風險、富裕農民、城鄉融合等視角看, 農村人口轉移事關農村資源釋放、農業轉型升級、職業農民培育等「三農」發展希望孕育, 須持續推動。同時, 亦應理性識別源於農村人口轉移的小農戶與新型農業經營主體長期共存、以職業與收入為標準的農民分化日益凸顯、部分村落活化與部分村落衰敗不可抗拒等長遠趨勢。據此, 惠農政策調整不能定位於違背經濟社會演變規律, 而應聚焦於消解相關負面影響並適應新時期發展走向。
3. 匹配新階段農業支持核心目標
近年有限的農業發展支撐力無法保證生產穩定有序, 致使低下的農業生產供給力難以有效滿足市場需求, 最終削弱農業國際競爭力。究其根源, 農村人口轉移正是主因之一, 表現在因選擇性轉移而降低生產活力, 繼而在誘導「趨糧化」的同時削弱農業品種競爭力;因轉變生產方式而惡化資源環境, 繼而在創造負外部性的同時削弱農業品質競爭力;因過度轉移而弱化生產主體, 繼而在推高生產成本的同時削弱農業價格競爭力。隨著對外開放持續深入, 國際競爭力下降勢必上升為農業發展核心矛盾。但同時, 農村人口轉移持續發生作用, 農業經營體系、市場特徵、動力機制及效益特點仍動態變化, 庫存高企、財力吃緊、農戶受損、產業遇挫等負面影響仍不容樂觀, 決定新階段農業支持政策體系應從以增產為導向轉向以提高競爭力為導向。
4. 契合新常態各級政府既有財力
鑒於發展進入新常態, 經濟下行致使國民經濟增速下降, 縣域經濟增速更自2013年起低於全國水平 (閆坤、鮑曙光, 2018) , 這在引發財政收入增速下降的同時也在無形中弱化各級政府財力, 可預見未來財政支農增量空間將極為有限。據此, 惠農政策應堅持投入與效率並重原則, 重視各級政府既有財力緊張事實, 高效使用財政資金。
三、 農村人口轉移背景下惠農政策調整路徑
1. 鄉村振興視野下重塑惠農政策平台
傳統惠農政策平台時效性趨於弱化。農業生產支持政策平台聚焦家庭生產, 無法應對農業經營主體變革等新問題;農民收益保障政策平台側重務農收入, 難以適應農戶收入結構變化等新情況;農村經濟社會發展政策平台更是長期缺乏穩定性, 公共服務與非生產性支持有限。簡言之, 先前惠農政策平台多以農民生產動力激發與生活福利改善為架構標準, 舉措相對分散且平台相互獨立, 並缺乏針對農村人口轉移的動態調整。據此, 亟待藉助鄉村振興戰略的包容性與向心力, 聚合惠農資源並重塑政策平台, 優化因農村人口轉移而型塑的村域經濟關係、要素配置方式和社會階層結構, 引領農業農村高質量發展。
(1) 「四位一體」的惠農政策平台構建。
根據鄉村振興戰略要求, 堅持以農村人口轉移引發的緊迫問題為導向, 從生產、生活、生態三大發展角度來合理配置既有政策資源, 並精心構建以下相互關聯的四大平台。一是現代農業發展平台。現代農業發展由來已久且成效斐然, 但當下也存在構建新型農業經營體系、提升農業國際競爭力、維繫農產品安全結構、強化農業科技創新等新任務。有待圍繞農民直接補貼、新型農業經營主體發展、農業結構調整、綠色高效技術推廣服務等政策, 組建現代農業發展平台, 在持續完善產業體系、生產體系、經營體系的同時實現小農戶和現代農業發展有機銜接。二是三產融合發展平台。近年農村新產業、新業態蓬勃發展。有待圍繞農村一二三產業融合發展、現代農業產業園建設、農村創新創業、農業信貸擔保等政策, 組建三產融合發展平台, 繼而在促進產業興旺、創新發展動能、強化物質基礎的條件下, 漸進化解鄉村全面性衰退現象。三是村莊整治規劃平台。隨著「以代際分工為基礎的半工半耕」勞動再生產和農民生計模式不斷演化, 農村人口空心化逐漸轉換為人口、土地、產業、基建、宅基地、基層組織空心化的農村地域空心化 (Liu, et al., 2010) 。有待圍繞美麗鄉村建設、村級公益事業一事一議財政獎補、土地整治等政策, 組建村莊整治規劃平台, 致力於提高民生保障水平並優化鄉村發展布局。四是資源環境保護平台。過量投入要素來過度追求增產已引發農業粗放經營、產能透支、資源約束、環境超載等嚴峻問題。有待基於組建資源環境保護平台, 有效集結耕地保護與質量提升、農作物秸稈綜合利用、畜禽糞污資源化處理、地膜清潔生產技術推廣等政策, 全面消除土壤、水體、空氣立體交叉污染對村莊環境的損害。
(2) 「三管齊下」的惠農政策平台保障。
惠農政策新平台重在構建、貴在運行、旨在質量, 更需運行保障匹配, 才能完全發揮新功效。一是助推農村人口轉移, 加速釋放農村資源, 夯實平台構建基礎。農村唯有寄望人口轉移, 才能以重新配置勞動力、土地等資源來創造發展條件, 繼而煥發活力並實現振興。一方面加快減少農業人口規模是富裕農民的必由之路。另一方面, 發展適度規模經營是建設具有基礎競爭力的現代農業根本出路。但須大量農村勞動力進城, 才能留下相對較多土地給留守種田農民 (賀雪峰, 2018) , 並防止落入日本式小規模兼業經營長期化、穩固化陷阱 (葉興慶, 2018) 。二是壯大農村集體經濟, 發揮生產生活功能, 培育平台運行主體。2017年全國村集體沒有經營收益或在5萬元以下的「空殼村」占總村數70.9%2。考慮到農村資源稀缺與長期仍聚居大量人口, 應以農村集體產權制度改革等途徑來壯大農村新型集體經濟, 在充分發揮村社集體「統」的職能前提下保證惠農資源對接分配與鄉村振興戰略落地。三是強化城鄉資源匯聚, 確保要素自由流動, 創建平台長效機制。藉助城鄉融合發展契機來推動資源要素雙向流動, 保證鄉村發展勢頭與國家惠農成效的可持續性, 尤其是多措並舉來厚植農村人力資本基礎。
2. 長遠發展視角下瞄準惠農政策對象
以往惠農政策對象選擇存在慣性思維:一是靜態性, 針對國情農情變化而應對不足, 尤其是農村人口轉移主導的相關變化;二是孤立性, 局限於「三農」內部而缺乏外部融合及市場聯繫;三是同質性, 將「三農」整體視作幫扶客體而非凸顯重點, 相對忽視農業經營主體多元化、農民分化、村落非均衡演變等境況及由此衍生的個體異質性, 造成資源使用效率不高與潛力難以完全釋放。據此, 亟待結合發展趨勢來瞄準惠農政策對象。
(1) 惠農政策主要群體對象瞄準:
小農戶與新型農業經營主體並存。農村人口轉移催生新型農業經營體系, 並一度引發學界關於小農戶與新型農業經營主體在支持地位上近乎非此即彼的選擇爭議。「小農經濟派」從生產效益論、客觀穩定論、社會功能論、公平道義論、兼容發展論等角度論證小農戶支持價值, 並抨擊農業現代化激進主義。「新型農業經營主體流」則側重從提高經濟回報率、增強農業競爭力、培育農民職業性及適應現代農業與市場經濟等視角詮釋農業轉型期待更具代表性的新支持對象, 並強調農業發展趨勢的決定性作用。隨著黨的十九大報告闡明實現小農戶與現代農業有機銜接的立場, 一錘定音地終結各界猜想與政策模糊空間, 也宣示小農戶與新型農業經營主體將長期共同成為惠農政策主要群體對象。據此, 當下學術研究更多糾結於兩類主體健康有序發展問題, 關鍵又在於孰重孰輕的判斷問題與並行不悖的協調問題。
對於前者, 兼顧現實性與前瞻性。以規模經營為特徵的新型農業經營主體之於農業產業發展乃至存在的重要性毋庸置疑, 但也不應且不能忽視農業基本經營形態的階段性特徵。據聯合國經社理事會人口局預測, 2035年和2050年中國鄉村常住人口仍將分別達 4.19億和3.35億 (魏後凱, 2018) 。可見, 大規模小農生產方式會繼續存在, 而在較長時期內維持小農戶至少平等支持強度仍屬必要之舉。但從長遠計, 不能消極固守小農不變, 仍需藉助農業轉移人口市民化、農地制度改革、農村產業興旺等舉措, 依託農村人口自然減少、農地有序流轉乃至逐步退出、農業發展方式穩定轉變、農業基礎不斷夯實、農民就業渠道日益增多等可預見後果, 促使農業適度規模經營良性形成。按國家規劃, 2035年既將基本實現現代化, 又將進入鄉村振興戰略更高實施階段, 可在之前以漸進改革來創造條件、之後以國力增強來加速踐行, 力爭在鄉村常住人口絕對規模仍可觀情況下, 實現農業經營主體及惠農政策對象的構成達到新的均衡點, 若成功無疑將是新時代中國特色社會主義經濟實踐一大壯舉。
對於後者, 注重技術輔助與風險防範。一方面並非所有農產品生產都需大規模土地集中及所有農地都適合規模經營。更重要的是, 小農戶可通過不斷弱化傳統屬性來克服自身不足, 更好融入現代農業。實踐表明, 家庭經營加上社會化服務, 可容納不同水平農業生產力 (張曉山, 2015) 。針對小農戶生產所需的信息、農資、技術、機械、保險、水利、儲藏、銷售、加工等服務, 有待重塑當下以大戶為中心的農業社會化服務供給體系 (周娟, 2017) , 轉而以小農戶服務需求為導向並改善其基本生產條件。同時, 健全新型集體經濟政策支持體系, 促進村社基層組織通過培育社會化服務組織、組建農村合作經濟組織、結合縱向農技推廣體系、打擊鄉村經濟寡頭、節制農業大規模經營者等渠道來改善小農戶生產環境。另一方面, 防範新型農業經營主體發展中可能存在的倒逼政府、經營粗放、壟斷利益、中途「跑路」等風險, 尤其不能以小農戶利益受損甚至被擠出為代價。
(2) 惠農政策重點地域對象瞄準:
活化村與衰落村取捨。正視部分城郊村莊向城市形態演進、部分宜居和適合產業發展村莊將借改革重振、部分偏遠村莊會逐漸衰落等分化事實, 從避免在鄉村振興旗號下不加區分、不論條件地大規模推進村莊振興運動角度出發 (劉守英, 2018) , 審視鄉村人口在空間上相對集聚和優化分布以及區域範圍內鄉村經濟潛在增長極初現雛形的政策價值, 以績效導向來瞄準惠農政策重點地域對象。一方面對於空心化與土地荒蕪、粗放經營、產業萎縮同時發生的深度衰退村莊, 既不能想當然認為加大投入便能復活, 更不能不考慮公共資源稀缺性, 而應在適當搬遷撤併情況下以保持基本生產生活秩序為支持取向。另一方面, 側重支持歷經新農村和美麗鄉村建設的活化村、規模較大的中心村、集聚效應明顯的特色村、區位和資源環境優勢村等, 通過提振鄉土發展人氣、強化產業深度融合、改造人居創業環境、完善基礎設施供給、加快城鄉資源互動、健全現代治理體系等方式, 助其提升發展潛能並發揮帶動區域成長的「墨漬」效應。
(3) 惠農政策關鍵產業對象瞄準:
市場發展型與政府扶持型辨識。現代農業無疑是惠農政策保障的核心產業。同時, 以產業興旺來促成農村經濟多元化亦成當前政府扶持焦點。理論上, 只要有益農民增收與農村繁榮的產業均可鼓勵興辦。但實踐中, 並非所有待發展產業都值得且需要國家投入。部分具有稟賦優勢的產業完全可借市場機制實現自我發現與自動均衡, 若過於關注其短期效應而觸發政府干預熱情, 極易演變為以往農村建設教訓慘重、如今鄉村振興最為忌諱的過度同一化。審視當前產業融合模式, 休閒農業與鄉村旅遊備受推崇, 但細辨可知:一是依靠城市人「鄉愁」消費絕對無法支撐農村產業興旺與農民致富, 且具有區位條件或旅遊資源的農村不超過全國總量5% (賀雪峰, 2018) ;二是很多地方相關收益與農民無關, 且嚴重依賴政府補貼;三是過分開發資源易致「青山綠水變死山臭水」, 有重蹈城市景觀環境破壞覆轍之虞。對此, 應以規範市場來代替資源投入, 實現自然演化。另一類有爭議產業是高附加值農業。針對有機農業、都市農業、反季節農業、設施農業等, 有學者從受限農業經濟規模和當前農業科技水平、易致地方行政「逼民致富」等視角反對政府扶持 (賀雪峰, 2018) 。但考慮到農產品質量安全緊迫性、勞動密集型農產品比較優勢、高附加值農業市場發展潛力、農業供給側結構性改革需求、農產品加工業發展載體等綜合因素, 可從補助錦上添花、項目強行上馬、少數對象造富的對立面出發, 以扶持農村創新創業、拓展農業科技試點、改善農產品供給等為準則給予謹慎且適度支持。
根據《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》相關精神, 惠農政策關鍵產業對象選擇需秉承根植農業農村、當地農民主辦、存在市場失靈、潛力相對普遍、便於優勢發揮、有益城鄉融合的原則, 瞄準於:一是有助農業延長產業鏈、提升價值鏈、重組供應鏈的農產品加工業。按《農業部關於實施農產品加工業提升行動的通知》設定目標, 2020年農產品加工業與農業產值比及農產品加工率分別力爭達2.4∶1與68%。除財政支持與稅收減免外, 還應考慮產業特徵而強化金融服務、優惠用地用電等。二是發展空間大、就業拉動強的農村電商。2017年全國農村網絡零售額12448.8億元, 農村網店985.6萬家, 帶動就業人數超過2800萬人3。按《中央財政服務業發展專項資金管理辦法》等規定, 中央財政資金宜採取以獎代補、貸款貼息等方式, 重點支持農村產品上行、公共服務供給、電商培訓等事宜。三是有助銜接外出、回流、留守等人員的城市配套產業。根據城鄉比較優勢, 引導本地外出人員將原材料生產、初加工等城市產業鏈相關環節嫁接到鄉村, 帶動外出人員回流並激勵留守群體, 以親緣、血緣、鄉緣為紐帶共同打造視野更開闊、利益聯繫更緊密、建設根基更牢靠的農村產業。
3. 目標轉移視域下創新惠農政策手段
近年暴露的農產品安全格局失衡、生產質量失信、市場價格失真等問題, 既要求農產品整體提高國際競爭力, 又倒逼農業施政核心目標相機轉變。據此, 有待創新政策手段, 以強化生產條件與夯實產業基礎來增強農業發展支撐力, 以瞄準食品消費結構與資源環境變動趨勢來優化農業生產供給力, 最終以增強內生髮展動力與轉型升級能力來提升農業國際競爭力。
(1) 強化市場機制引入, 轉變政策支持重點。
2004-2018年農產品貿易「十五連逆」引發熱議。在農村人口轉移危及農業生產條件的基礎上, 飽受詬病的農產品價格支持政策也被普遍視作農業國際競爭力下降的重要推手。一是品種競爭力, 正是產品間政策支持力度非均衡, 以至農戶普遍具有選擇高產作物心理, 並形成玉米擠大豆及旱地改水田趨勢, 終致種植結構失衡。二是品質競爭力, 正是政策收購質量標準僅限水分含量、破損率、雜質率、霉變率等常規指標, 以至等級差價模糊且缺乏市場關鍵指標, 終致農民以高產、穩產為品種選擇依據, 而非品質 (張照新等, 2016) 。三是價格競爭力, 正是支持價逐年提高, 以至出現最低收購價反而成為市場最高收購價的新統購統銷局面, 終致大宗農產品國內外價格全面倒掛。綜上, 價格支持政策因扭曲生產激勵信號、品質收購導向、市場基礎價格而干擾農產品供給結構、質量水平、價格形成機制, 但種種問題均源自政府過度干預市場。進一步講, 決策層既希望刺激農業生產而頻繁開展不合實情的托市行為, 又憂慮城鄉居民收入差距持續擴大而一再提升托市價格, 意圖以一策之力達成多重目標, 卻在不斷延展政策邊界的同時逐漸擠壓市場空間, 兩種力量此消彼長的後果便是扭曲生產及貿易, 這也是近年許多惠農政策通病。換言之, 只要政策被寄予過高期望, 就會強化行政介入並忽視市場作用, 繼而因缺乏穩定性而弱化承載力, 政策效應衰減及產生負面效果只是一定及遲早發生的事情。當前推進農業供給側結構性改革, 很大程度上旨在解決前期農產品價格形成機制及其他惠農政策帶來的問題 (姜長雲、杜志雄, 2017) 。
惠農政策固然關鍵, 但更要重視市場所起的資源配置決定性作用。以往農產品價格支持教訓在於政策力量過強而市場力量不足, 終致兩者均進退兩難並損害農業國際競爭力。據此, 亟待明確政府和市場的作用與邊界。一方面強化市場機制引入。探索「市場定價、價補分離」改革路徑, 形成適應市場、反映供求和保障增收相結合的農產品價格形成機制。以2014年啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花的目標價格改革試點為起點, 國家相繼於2015年取消油菜籽和食糖臨時收儲政策、2016年建立東北和內蒙古玉米生產者補貼制度、2016年與2018年分別首次下調稻穀與小麥最低收購價。目前看, 新一輪改革儘管未完全轉變競爭劣勢, 但在調結構、配資源、減依賴、縮價差、控進口、帶產業、去庫存等方面已取得明顯成效。另一方面, 轉變政策支持重點。2014年中國、美國、歐盟、澳大利亞、紐西蘭價格支持占農業總支持比重分別為69.7%、13.7%、17.4%、0%、19.4%;而非生產支持與服務支持之和占比分別為14%、21.5%、54.3%、72.3%、76.2%4。換言之, 當中國繼續側重採取WTO農業協議中「黃箱」政策來直接入市收購時, 已開發國家已以提高農業長期競爭力為目標而偏向支持科技研發、基礎設施、技術服務、生態環保、金融保險等一般性服務。對此, 惠農政策支持重點應適時調整, 以鞏固農業基礎來強化農業支撐, 繼而以優化農業供給來促進農業競爭。
(2) 注重生產節本降耗, 確保產業提質增效。
價格競爭力削弱是農業國際競爭力下降的核心議題。但價格倒掛源於成本倒掛, 除人多地少水更少的資源稟賦外, 農村人口轉移亦是重要致因, 若非生產勞動節約傾向而增加物質與服務費用、流轉常態化而提升地租、從業人員萎縮且老齡化而助長僱工價格, 農業高成本時代就不會快速到來, 政府就不會為保收益而持續提升托市價格, 大宗農產品國內價也就不會由2008年尚全面低於 (大豆除外) 國際市場離岸價轉為2013年便全面高於進口到岸稅後價。即便經數年調整, 國內外價差大為好轉, 但若生產成本未下降, 仍因「治標不治本」而不能視為農業價格競爭力恢復。隨著城鎮化、工業化持續推進, 大宗農產品成本劣勢將持續放大, 決定農業生產節本降耗刻不容緩。一是促進適度規模經營。這有助於應用先進技術且替代人工、攤薄生產費用、合理投放生產要素、推廣科學生產方式、提高產品附加值、提升勞動生產率, 並在農資置辦、服務外包、產品銷售與運輸、抵押貸款獲得價格等優惠上具有優勢。一方面基於橫向土地集中視角, 以強化教育培訓來提高職業農民經營管理能力, 以加大信貸擔保貼息、保險保費補貼等力度來緩解規模經營者集中支付各類生產開支時現金流困境, 以增加土地產權制度改革、農業基礎設施供給、高標準基本農田建設等投入來掃清規模經營障礙並消除新型農業經營主體顧慮, 繼而助推土地規模經營。另一方面, 基於縱向生產分工視角, 以農業生產性服務交易效率高於土地經營權交易效率為指導, 以服務規模化來彌補經營細碎化與土地流轉規模有限, 以作業補貼來培育農業社會化服務體系, 以服務補貼來鼓勵農戶細分經營權與外包生產環節, 以推動區域專業化與生產布局組織化來實現服務市場容量增加與交易成本降低 (羅必良, 2017) , 繼而助推服務規模經營。二是科學使用生產資料。堅持化肥農藥零增長行動, 推廣測土配方施肥, 實施農藥精準配置, 加速農業節水工程建設, 針對不同需求而加強有助於降成本的新技術、新工藝、新機械、田間管理技術等創新投資 (周娟, 2017) , 特別是支持有利於減少果蔬種植、畜禽養殖等日常投工的技術研發以維持勞動密集型農產品優勢 (陳奕山, 2018) 。三是健全農村勞動力市場。針對源於農業生產季節性的農村勞動力時空不匹配問題, 通過僱工建檔立卡、跨區域市場聯網等信息化建設來實現農忙時節勞動力優化配置。
近年農業生產量、進口量、庫存量「三量齊增」現象既受價差驅動型進口影響, 又事關品種與品質難以適應需求側升級形勢, 在導致供需結構矛盾的同時也決定產業提質增效迫在眉睫。一是優化產品產業結構。長期以糧食增產為政策目標導向, 既易引發糧食低效及無效供給, 如2016年底三大主糧庫存高達23402萬噸5;又將導致其他農產品種植面積、生產能力、自給能力降低和進口量增加, 如2017年大豆進口9553萬噸 (魏後凱、黃秉信, 2018) 。據此, 應堅持以農產品價格支持政策改革來引導農戶調整種植結構, 並注意不同政策間有效聯動, 避免擾亂農作物比價關係而引發新的不平衡。二是提升產品質量水平。以質量興農為導向, 持續改善農業高質量發展條件, 實踐農業標準化戰略, 擴大農產品質量安全縣試點規模, 重視農產品品牌建設, 健全農產品質量和食品安全監管體制。
4. 兼顧效率視線下控制惠農政策成本
近年財政惠農資金爭議焦點不在規模而在效率。2010-2017年, 全國平均轉移性收入占農民人均收入比重由7.7%增至19.4%, 已近天花板 (崔紅志, 2018) 。但同期研究表明, 政策整體效應並不明顯 (宋洪遠、沈澤江, 2014) 。新常態下政策要更關注惠農可持續性, 兼顧效果保障與成本控制。
(1) 擴大惠農工作地方自主性:
財力與事責相匹配。各級政府長期偏好以轉移支付來強化下級依附與引導發展方向, 亦在客觀上致使地方政府「財力小、事責大」, 尤見於惠農領域。雖然中央結合實情而以「項目制」等方式向下調劑「戴帽資金」, 仍會產生專款過於專用而削弱機動性、資金過多配套而降低執行力等弊端。惠農工作細小繁瑣, 基層知識、實踐、背景等更無比複雜, 若忽略頂層設計與末端治理並重, 不免造成政策執行難度增加與成本上升。據此, 有待廓清政府間權責關係, 以財力與事責匹配來提升地方工作自主性與積極性。一方面正視專項任務難以從地方惠農總體工作中單獨分離的事實, 縮減專項資金規模, 加大均等性更強的一般性轉移支付力度。另一方面, 逐漸完善省以下財政體制, 持續提高糧食主產區、生態涵養區、扶貧攻堅區等補助標準, 堅決保障地方政府基本財力。
(2) 補充惠農投入方式靈活性:
整合與撬動相結合。礙於歷史與體制原因, 財政惠農資金長期因投入僵化而影響效率。一是資金分配零散化。目前惠農政策實施與資金使用僅中央層面便涉及十餘部委, 「多頭管理」引發運行成本高、績效管理難、規模效益弱等問題, 且將有限資金「蜻蜓點水」般分散到多部門也易浪費財力。二是資金使用封閉化。表現在財政資金調動民間支農投入猶有不足。據此, 各界一直呼籲靈活開展惠農投入。一方面加速「整合」, 以歸併碎片資金、鎖定關鍵領域來保障資金最優投放功效、產業綜合發展目標。結合試點經驗, 進一步跨越職能部門來擴大整合種類、跨越行政區劃來突破整合區域。另一方面, 重視「撬動」, 以放大槓桿效應、引入社會資本來激活資金最大使用規模、社會整體惠農熱情。發揮好財政資金「四兩撥千斤」先導作用, 著力形成多元投入格局。
(3) 降低惠農資金補助依賴性:
支持與發展相呼應。十餘年高支持、高投入同步帶來「三農」發展的快速度與強依賴。一方面國家項目推動與財政獎補已成近年「力農致富」首要途徑;另一方面, 各項惠農事業的政府扶持預期愈發抬高, 極易出現因政績取向而偏離市場軌道、因措施固化而考驗政府財力、因資源錯配而突顯消極效應等問題。以農產品價格支持與新型農業經營主體培育為例, 前者正是執行過程中因希望兼顧增產增收而不斷提高托市價, 終致財政不堪重負與農業國際競爭力受損, 甚至某種意義上2004-2018年糧食產量挑戰豐歉交替的自然規律而「十五連豐」, 也更像是農民在以足夠生產動力來步步緊逼財政托市承載底線;後者更自開展之初便離不開行政推動, 若非政府出資改田造地以促進土地流轉、加大補貼以扶持生產經營, 家庭農場、農民合作社、龍頭企業等難以數年間迅速發展, 但換來的卻是一大批「騙子企業」「偽合作社」及「發展質量參差不齊的家庭農場」 (賀雪峰, 2015) 。簡言之, 「只要政府支持, 不愁經營虧本」想法普遍存在, 而農村局部地區呈現的虛假性繁榮也僅有增長之形而無發展之實, 均暴露出高補助、高依賴背後財政資金低效使用 (郭曉鳴, 2018) 。據此, 為避免政策善意消解, 應推動有限支持與切實發展有效銜接。一方面借農業補貼合併與農產品價格支持調整兩大政策改革契機, 徹底革新不合時宜的惠農政策, 以換取長遠支持關係捋順與發展道路廓清。另一方面, 摒棄狹隘政績觀, 充分發揮市場調控作用, 專注提升「三農」自我發展水平與可持續發展能力。
(4) 增強惠農資源對接組織性:
投資與鄉土相交融。國家資源下鄉路徑是惠農政策效果的重要影響因素。若行政機關直面農戶來落實政策, 不免因工作量大、群眾矛盾糾紛、利益集團干擾等而增加交易成本並產生政府失靈。換言之, 亟待強化由上至下惠農資源與兩億多農戶的對接組織性, 以巨額投資與鄉土因素有機融合來保證政策落地, 關鍵在於破解農村基層組織功能薄弱與農民渙散兩大軟肋。一方面加大村社基層組織、農民合作組織、農業產業化運營組織等規範化運作的整合支持力度, 為惠農資源順利對接而創造制度載體。另一方面, 調動農村精英在村莊熟人社會發揮正面凝聚力量, 著力提高農民主體覺醒、自組織、參與市場等能力。
(5) 明確惠農政策範圍指向性:
區別與聚焦相統一。惠農政策指向危機與鄉土社會變遷相伴而生。一是政策目標交叉而引發衝突。惠農政策體系存在多重目標, 但具體政策目標設計也慣性追求「兼收並蓄」。這在發展環境穩定時或可暫時維繫, 否則脆弱的兼容性難以保全。二是受惠群體重疊而錯配資源。農民分化已是明顯事實, 但惠農政策仍凸顯包容性。如已享用城鎮公共服務實惠的農村轉移人口實際上仍全盤接收惠農政策益處, 農業生產支持政策資源分配並未嚴格區分兼業戶與專業戶。據此, 農村經濟社會結構性變化倒逼惠農政策範圍務必明確指向性以提高效果性。一方面難以兼容的多重目標不宜再人為置於同一「鍋灶」。依據農業支持與農民補助相分離、農業生產與農民收益相分離原則, 確保政策目標專屬性。另一方面, 業已分化的不同群體不宜再繼續放在同一「籃子」。正視農民由同質性轉向異質性趨勢, 提高政策群體針對性。
作者簡介： 杜輝, 信陽師範學院商學院副教授 (信陽464000) 。;
基金： 國家社會科學基金青年項目「農村人口轉移背景下惠農政策效果的跟蹤、評價與保障研究」 (編號:15CJY053);
來源：現代經濟探討2019年09期