摘 要：在分析農村公路投融資現狀情況的基礎上, 結合農村公路投融資存在的主要問題, 按照「政府主導、權責匹配、績效考核」等構建原則, 提出了「強化財政主導、爭取信貸支持、加大養護投入、鼓勵多元籌資、健全靈活機制」的政策建議, 供決策部門參考和借鑑。
農村公路是農村地區的公益性基礎設施, 是支撐我國農業和村鎮經濟發展的重要保障。根據十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和「建立事權和支出責任相適應的制度」的總體要求, 農村公路主要提供區域性公共服務, 理論上應劃作地方事權, 即各級地方政府是農村公路的責任主體。農村公路建設和養護屬於地方各級人民政府提供的基本公共服務之列, 其發展資金由公共財政性資金或交通專項資金安排。然而, 地方政府特別是縣級人民政府普遍財政困難, 財政投入農村公路的能力明顯不足, 考慮到中央和地方事權劃分原則中的「國情適用原則」與「能力適應原則」, 以及中央投資政策的延續性, 為推進農村交通基本公共服務均等化, 在未來一個特定時期內仍有必要繼續通過中央轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。同時, 在保持財政資金投入為主的基礎上, 尚需要廣開渠道, 發揮銀行資金和社會資本的力量共同注資農村公路, 並需要創新農村公路運行機制和資金使用的方式方法, 多管齊下以促進農村公路的健康持續發展。
1 農村公路投融資現狀
1.1 農村公路投融資責任主體
目前, 我國農村公路發展已初步建立了政府主導、分級負責、多元籌資的農村公路投融資模式。根據公路法及相關法規規定, 在國家層面也基本明確了農村公路的建管養事權支出責任在地方, 且主要集中在縣級人民政府。農村公路資金籌措以各級地方人民政府的財政預算資金和中央補助專項資金為主。
據不完全統計, 我國已有20多個省、市、區都出台了相關法規和辦法, 都已經明確了本省、市、區農村公路發展的責任主體和資金籌措方案。從已出台的法規辦法來看, 絕大多數省、市、區均提出縣級人民政府是本行政區域內農村公路建設、養護和管理的責任主體, 進一步將農村公路發展的責任主體明確。資金籌措方面, 各省、市、區主要採取了「地方各級政府財政投資和中央補助資金為主、農村社區為輔、社會各界共同參與」的多渠道籌資機制。部分省份也根據自身特點, 探索了其他資金籌措渠道和做法。例如, 甘肅省規定農村公路建設和養護資金可從土地增值和資源開發收入中提取一定比例的資金, 也可採取對口支援的方式, 解決偏遠貧困地方的農村公路建設;山東、吉林和江西等省採用以獎代補和獎補相結合的方式調動各級政府積極籌集農村公路發展資金。
1.2 農村公路發展資金來源
我國農村公路發展資金主要包括建設資金和養護資金。建設資金來源主要有中央資金 (含車購稅、中央預算內資金、中央國債) 、地方資金 (含地方預算內資金、地方轉貸、地方自籌、國內貸款) 、企事業單位資金和其他資金 (包括投工投勞、土地、林木、青苗、料場等折算資金等) 。由於我國地區經濟發展差異較大, 尤其是西部地區, 地方政府支持農村公路發展的能力明顯不足。近年來, 中央投資逐年向西部地區傾斜, 據統計, 中央資金投入西部地區的比例由「十二五」初期的40%, 提高到「十二五」末期的50%左右。
我國農村公路養護資金來源主要包括中央資金 (燃油稅返還資金、車購稅資金) 、地方資金 (省、市、縣財政資金) 和其他資金 (信貸資金、投工投勞、群眾集資、企業投資和其他) 。「十二五」期間, 全國農村公路養護資金投入超過1 000億元。從資金結構看, 地方資金是農村公路養護資金最主要的來源, 約占四分之三;其次為中央資金, 約占五分之一。
1.3 存在的主要問題
(1) 事權和財權不匹配。
結合公路事權劃分改革的方向, 農村公路屬於地方事權。但是, 由於地方特別是縣級人民政府普遍財政困難, 很難為農村公路建設養護籌集到應有的資金, 尤其是中西部省份和貧困地區, 資金到位問題更為艱難, 事權和財權不匹配的問題相當突出, 對農村公路的發展產生了很大影響。另外, 各地在事權認識上也有偏差, 有個別地方政府部門認為農村公路發展有中央車購稅、燃油稅專項資金支持, 不需要其他部門和資金支持, 忽視了地方政府對農村公路的財政支出責任。
(2) 多元化籌資渠道不暢。
由於農村公路等級低、交通量小, 不具備收費公路條件, 社會資本投入動力不足, 難以通過商業銀行進行貸款, 農村公路項目僅能通過政策性銀行融資。儘管部分省、區、市在相關法規辦法中規定, 農村公路發展資金可從土地增值和資源開發收入、利用農村公路冠名權等方式籌集資金, 但絕大部分農村公路籌資渠道有限。總體上看, 農村公路融資仍然困難重重, 也缺乏有效的發展農村公路的投融資模式。
(3) 農村公路養護資金短缺。
從統計數據看, 「十二五」末期, 全國農村公路技術等級仍較低, 主要為三、四級公路和等外公路, 占比分別為8.6%、73.5%和13.8%, 四級公路和等外公路比重很高。早期大規模建設的農村公路, 大部分存在安全設施未同步建設, 標誌標線缺失, 橋涵、邊溝等排水設施不完善, 危橋數量多等問題, 抗災能力弱, 安全隱患較為突出, 養護資金需求很大。受資金短缺影響, 農村公路大中修工程安排不足, 隨著時間的推移, 部分農村公路路況較差, 農村出行服務水平不高。
(4) 相關法律法規和制度辦法不完善。
農村公路法規制度不健全, 行業管理相對粗放, 管理方式和手段相對落後, 有效的創新性舉措不多。目前, 相關的法律法規和辦法中, 有相當一部分實施年限較長, 已經難以適應當前農村公路發展的需要。《公路法》 (2004年修訂) 中不含村道, 然而, 在實際路網中, 村道規模很大, 占整個公路網的一半以上;《農村公路管理養護體制改革方案》 (國辦發[2005]49號) 中關於農村公路養護標準的規定, 已經遠遠不能滿足實際需要。各省出台的農村公路相關條例和辦法中, 也存在較多滯後內容, 不能適應新形勢發展的需要。
2 完善農村公路投融資政策的基本原則
根據我國經濟發展新形勢和階段性特點, 按照國家建立事權和支出責任相適應的財稅體制改革要求, 建議落實公共財政保障機制, 確立用公共財政發展農村公路的基本思路, 儘可能加大各級財政投入, 逐步健全「政府主導、多元籌資;權責匹配、改革創新;法規保障、績效考核」的方針, 完善農村公路投融資政策需要堅持以下幾個原則。
(1) 政府主導、多元籌資。
從農村公路的公共產品屬性和公益性特徵出發, 堅持政府公共財政在農村公路建設養護管理中的主導地位, 構建公共財政投入為主的農村公路資金保障機制。廣開資金渠道, 努力爭取政府債券、各種扶貧和涉農資金用於農村公路發展, 充分發揮各方面的積極性, 廣泛吸引各類民間資本和社會資金、金融信貸、保險資金等進入農村公路投融資領域。
(2) 權責匹配、改革創新。
按照建立事權與支出責任相適應的財稅體制改革要求, 積極爭取將農村公路發展支出責任納入地方政府公共財政預算體系, 建立規範、穩定的農村公路發展資金來源, 確保地方政府對於農村公路發展支出責任落實到位。
通過改革創新投融資方式。一方面, 通過補貼、以獎代補等多種形式, 靈活多樣地安排政府投資農村公路的資金方式, 並放大政府資金撬動社會資本效用。另一方面, 創新融資模式, 依託沿線資源開發、線路捆綁、外溢返還等多種手段, 探索政府與社會資本合作模式等新方式在農村公路投融資的適用性。
(3) 制度規範、績效考核。
通過政策與制度的優化, 確保各類資金落實到位、規範使用。構建動態信息反饋機制、監督考核機制、政府投資責任追究機制等, 確保中央和地方政府在政府資金投資管理方面的信息暢通和獎懲分明。
加強事前、事中和事後的全過程管理, 通過績效評估、獎優懲劣、扶促結合等機制和手段, 鼓勵先進, 鞭策後進, 並使中央和地方各級政府上下聯動、形成合力。
3 農村公路多元化投融資政策建議
3.1 強化以公共財政為主體的農村公路投資體制
農村公路是服務農村經濟發展的公益性、基礎性、先導性設施, 是政府提供基本公共服務的重要內容, 必須堅持政府公共財政在農村公路建設養護管理中的主導地位, 明確並落實農村公路的各級政府事權支出責任, 加大公共財政投入, 強化構建以各級政府公共財政資金為主體的農村公路投資長效機制。建議在中央財政加大投入的同時, 尚需充分發揮地方各級政府積極性, 在縣級財政預算中列支農村公路科目, 建立農村公路「以縣為主、分級負責」的公共財政保障機制。同時積極爭取國債和地方政府一般債券、相關涉農資金支持農村公路發展, 確保農村公路的持續穩健發展。
3.2 積極引導政策性銀行資金等支持農村公路發展
農村公路發展資金需求大, 為彌補財政資金的不足, 需要加強政策引導、改善農村公路信貸融資環境, 積極引入和使用國家政策性、開發性金融機構等信貸資金。從近兩年發展情況來看, 全國各級交通運輸主管部門與同級農業發展銀行建立了良好的戰略合作關係, 通過使用抵押補充貸款 (PSL, 即Pledged Supplementary Lending的縮寫) , 以「統貸統還」方式加大農村公路建設資金投入, 有效解決了農村公路建設資金不足, 顯著緩解了政府財政性資金籌措的壓力。建議積極利用農業發展銀行等政策性銀行資金, 進一步穩定和延續現有政策支持農村公路發展, 在「保本、微利」前提下, 最大限度降低各類政策性信貸資金的貸款利率。同時積極推動國家開發銀行、相關商業銀行、保險以及外資 (如世界銀行、亞洲開發銀行以及其他國際金融機構) 等信貸資金向農村公路傾斜, 增加農村公路融資渠道, 為農村公路發展提供長期穩定的低成本資金。
3.3 加大農村公路養護工程和養護管理資金投入
按照「需求導向」的思路, 統籌考慮物價上漲、里程規模增大和財力增加等因素, 構建科學穩定的農村公路養護資金投入增長機制。加大農村公路養護資金投入, 提高成品油消費稅轉移支付規模, 加大各級財政對農村公路養護管理的投入力度。提高農村公路養護工程的資金補助標準, 修改國辦發[2005]49號文件, 解決農村公路養護工程資金不足的問題。按照《公路安全保護條例》第五條「公路管理機構行使公路管理職能所需經費納入本級人民政府財政預算」, 推動落實農村公路管理機構和人員編制, 確保將農村公路管理機構運行經費及人員基本支出納入同級政府一般公共預算, 研究出台規範農村公路各級管理機構、人員編制、養護經費標準等的指導意見。
3.4 鼓勵多元籌資、引導社會資金投入農村公路
繼續發揮好「一事一議」在農村公路發展中的作用, 充分調動受益群眾的積極性。在堅持群眾自願、民主決策的前提下, 鼓勵受益群眾採取投工投勞、土地資金折算、料場折價等有效做法, 發動群眾自建、自管、自養農村公路, 對群眾參與積極、基層幹部工作得力的鎮村給予優先扶持和獎勵。
鼓勵企業和個人等社會捐助, 通過採取出讓公路冠名權、廣告權、路域資源開發權等多種方式, 籌資建設和養護農村公路。利用農村集體經營性建設用地使用權、集體項目特許經營權以及林地、礦山使用權等作為抵押物進行抵押貸款, 引導多元化資金投入。研究制訂完善民間資本投資農村公路的政策規定和辦法, 營造良好的投資環境。
3.5 構建靈活有效的農村公路建設與養護運行機制
(1) 積極推廣農村公路建設和養護的政府購買服務模式。
鼓勵地方政府通過「政府購買服務」方式持續穩定地安排財政資金用於農村公路, 將農村公路建設養護服務事項納入地方各級政府購買服務指導目錄。成立或轉型發展省、市、縣多層次交通投資公司, 使其既可以利用信貸資金, 也可以利用其他產業投資基金等資金來源, 推廣採用農村公路多元化融資發展模式。積極探索政府購買服務模式創新, 如:目前貴州省農村公路「建養一體化」服務採購模式效果良好, 即政府購買農村公路「建設+五年養護」服務, 通過公開招標選擇有實力的社會資本 (央企) 參與農村公路建設和養護服務工作, 中央補助和地方財政資金作為購買服務的資金來源, 充分利用央企資金、技術、管理上的優勢, 達到提速發展、籌集資金、保證質量、廉政勤政等多項目標。
(2) 構建財政資金補助項目「先建後補」管理機制。
為充分發揮農村公路在脫貧攻堅中的「先導」作用, 最大限度激發地方積極性, 對中央和地方各級財政資金補助政策範圍內的農村公路項目, 在年度預算和建設計劃不能滿足實際工作需要時, 鼓勵地方進一步創新財政資金使用機制, 充分發揮財政資金的主體作用和槓桿作用。建議以確定的農村公路發展規劃為引領, 許可地方採取「先建後補」方式自籌資金先行組織建設, 待財政資金到位後進行歸墊, 以此撬動更多金融資本、社會資本參與農村公路建管養工作。
(3) 建立健全農村公路發展績效考核機制。
加強農村公路跟蹤考核評估, 將農村公路發展目標納入地方政府經濟社會發展績效考核指標體系, 建立中央、省級補助資金與績效考核、地方配套等掛鉤制度, 強化地方政府和各部門對農村公路的重視程度, 通過「以獎代補」、「獎優罰劣」等機制, 建立起各級監督檢查及聯動機制, 加強資金使用情況監督檢查, 提高資金使用效益和投入效果。
作者：奚寬武 交通運輸部規劃研究院
來源：公路2017年10期