摘 要：支持新型農業經營主體的發展壯大需要長期培育與短期扶持相結合，其中短期扶持應有針對性、動態性和靈活性。由於一些新型農業經營主體的邊界具有模糊性，加上正處於發展變化中，經營業務及方式的延伸和相互融合使其難以統一進行準確分類。理論研究上和政策實踐中對新型農業經營主體的分類不清，導致「分主體扶持」政策執行過程中出現尋租和逆向選擇現象，影響到政策效果的發揮，不利於現代農業經營體系的構建。優化新型農業經營主體短期扶持的政策體系，需要進一步增強針對性和靈活性，可以嘗試「分主體扶持」與「按項目扶持」相結合，規範主體管理，並建立農業經營主體的信用評價體系。

一、引言

近年來，以土地規模化和服務規模化為主要特徵的新型農業經營主體不斷湧現並快速發展，不僅優化了農村勞動力結構和市場結構，更成為加快轉變農業經營方式、建設現代農業的重要力量[1]。自2012年中央農村工作會議正式提出「培育新型農業經營主體」的要求以來，加快培育新型農業經營主體的政策措施陸續出台。黨的十八大報告提出，要「培育新型農業經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。」黨的十八屆三中全會提出，要「堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。」黨的十八屆五中全會提出，要「發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用」，並「構建培育新型農業經營主體的政策體系」。黨的十九大報告再次強調「發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體」。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》更是將「壯大新型農業經營主體」作為「建立現代農業經營體系」的重要內容之一。

隨著農業現代化和鄉村振興的不斷推進，加快新型農業經營主體的培育有其必要性[2,3]。從實踐來看，政府對新型農業經營主體的重點培育對象存在明顯的階段性差異，先後對農業龍頭企業、農民專業合作社和家庭農場進行過重點培育。然而，分主體的培育方式要做到精準而有效，首先需要對新型農業經營主體進行科學的界定和分類。遺憾的是，自「新型農業經營主體」概念提出至今，尚缺乏一套嚴謹而通用的對其進行分類和界定的標準[3,4]。理論上的不統一，會導致施策中的不精確。同時，隨著新型農業經營主體經濟性質多元融合程度的加深，不同主體間的邊界更為模糊，加大了基於主體分類的選擇性扶持政策制定和實施的難度。

對此，2014年中央一號文件在提出「扶持發展新型農業經營主體」的同時，指出「要以解決好地怎麼種為導向加快構建新型農業經營體系」。這實際上強調了應著力於推動有效的新型農業生產經營方式的形成，而不是過多關注經營者的身份問題[5]。2016年發布的「十三五」規劃綱要進一步明確了要將農業政策的邏輯重點從「支持誰」轉到「怎麼支持」上來。然而，農業經營主體作為具體政策的重要抓手，其在政策制定和實施中的針對性短期內無法替代。即便將對新型農業經營主體的培育由特定「主體扶持」轉向「項目扶持」[6]，也無法排除「主體資質」是項目落地時的重要考量因素。因此，在地方政府繼續按「培育清單」選擇性扶持不同類新型農業經營主體的當下，對新型農業經營主體的分類和界定問題進行梳理和討論，仍有重要的現實意義。

二、新型農業經營主體類別界定的意義與分類研究現狀

1．新型農業經營主體類別區分的必要性

自「新型農業經營主體」概念提出以來，理論界始終未能對新型農業經營主體的類型及其界定形成共識[3,4]。在市場經濟自發演變的狀態下，無論何種經營方式都是市場選擇的產物，對其進行嚴格的類別區分意義不大。然而，當政府基於主體差異化實施針對性扶持政策時，主體的分類就有了重要的政策意義。

「新型農業經營主體」的概念很早就已出現，但在2012年中央農村工作會議提出「培育新型農業經營主體」後才成為研究的熱點，相關文獻大量湧現。與此同時，為加快培育新型農業經營主體，各地密集出台了多樣化的配套扶持政策，也為新型農業經營主體的研究提供了豐富的現實素材[7]。然而，對新型農業經營主體進行系統和深入的研究卻一直較為薄弱[5]，在其內涵和分類方面也呈現仁者見仁智者見智的態勢[8]。作為學術探討，在新型農業經營主體分類方面有不同的理論見解，這本無可厚非。然而，圍繞「新型農業經營主體」的研究大多側重於策論，突出問題分析與對策建議，而問題發現及對策提出若是基於差異化的主體分類，不但難以達成共識，而且現實指導意義有限。

更重要的是，在「分主體扶持」的政策背景下，主體類別界定不清勢必增加基層政府操作層面的難度，影響政策效果的發揮，甚至會引發政策尋租[9]。正如房桂芝和馬龍波(2014)指出的那樣，在政府大力扶持家庭農場時期，許多地方存在著將農業企業、涉農公司、合作社轉變為家庭農場，以套取政策紅利或完成政績考核指標的現象[10]。這無疑與家庭農場在理論上的模糊界定有關。同時，隨著新型農業經營主體經營業務的延伸，不同主體間的界限越發模糊。以家庭農場與農民合作社為例，「場社合一」模式的出現讓原本就不清晰的家庭農場和農民合作社界限更趨模糊[5][11]。不同主體間功能的重疊與模糊，進一步增加了政府分類扶持政策制定和實施的難度。因此，在「分主體扶持」政策實施中，與「新型農業經營主體」概念不夠清晰的後果不同，「新型農業經營主體」分類模糊導致的實踐問題不能忽視，無論是理論研究還是政策實踐，都需要準確區分新型農業經營主體類別。

2．相關研究對新型農業經營主體的不同分類

新型農業經營主體是相對於傳統農業經營主體的1，至於何為「新型」，又有何內涵，理論界有不少探討[12,13,14]，但截至目前，學術界對新型農業經營主體的內涵還沒有一個明確而權威的解釋[15]。然而，從應用角度看，新型農業經營主體的內涵解釋雖然在理論層面具有較大意義，但對政策制定的影響並不突出。事實上，由於「新型農業經營主體」一詞的政策意味濃厚，主體分類成為相關研究的重要前提。多數文獻的引言部分，多少都會提及新型農業經營主體的分類問題，特別那些建立在不同主體比較基礎上的相關研究，對主體分類的闡述更加豐富。

同時，由於新型農業經營主體的多元性、動態性以及區域差異性等，很難將其所有特徵或面臨的問題進行系統歸納，僅以新型農業經營主體整體為研究對象的文獻並不太多。相反，從不同新型農業經營主體出發進行比較分析，或僅就其中某一典型類型展開細緻探討，則是新型農業經營主體研究最為豐富的視角，而這類研究是建立於新型農業經營主體分類的基礎之上。但是，由於沒有統一的分類標準，對分類依據也缺乏深入探究2，不同的學者對新型農業經營主體有著不同的劃分標準，導致分類結果具有多樣性。

2013年中央一號文件《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出，新增農業補貼「向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜」以及「扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場」「大力支持發展多種形式的新型農民合作組織」「培育壯大龍頭企業」等措施，實際上是對新型農業經營主體的類別進行了列舉，主要包括「農民合作社」「家庭農場」「專業大戶」「農業產業化龍頭企業」四類。

然而，政策層面並沒有提供四類主體的明確界限，不足以給理論分析或政策落實提供足夠支撐[4,5][15][17]。相應的，理論界對新型農業經營主體分類的探討始終沒有結束，而實踐中基層政府在扶持對象的選擇上也有不同的分類體系。綜合2010年以來的相關文獻，理論界依據不同標準對新型農業經營主體給出了多樣化的類型劃分，但主體類型大致有5種，即「專業大戶(種養大戶)」「家庭農場」「農民專業合作社」「農業企業(龍頭企業)」和「農業服務組織」3。

3．新型農業經營主體的功能定位、體系構建與培育建議

儘管各位學者對新型農業經營主體的分類各有不同[20]，但總體上看重疊性較高，彼此觀點並非完全相悖。對新型農業經營主體進行分類，理論上可以進一步明確各自的功能定位，實踐中可以增強培育扶持政策的針對性，最終落腳點是構建現代農業經營體系。因此，建立在差異化分類基礎上的關於新型農業經營主體功能定位、體系構建和培育措施的文獻大量湧現。

不同學者對新型農業經營主體的分類有所差別，但對同一類主體的功能定位卻相對一致。從分工上講，專業大戶和家庭農場重在種養環節，農民合作社和農業企業重在產前、產後的經營環節及產中的服務環節。農業生產的特性決定了家庭經營是現階段我國農業最合適的生產經營方式。一般而言，家庭經營能有效克服高代理成本問題，具有風險激勵度高、勞動監督成本低等優勢[10];相應的，以家庭經營為基本特徵的家庭農場和專業大戶，常常被看作新型農業經營體系的核心與基礎[31,32,33]。農民合作社是同類農產品的生產經營者或同類農業生產經營服務的提供者、利用者自願聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民合作社集生產主體和服務主體為一身，融普通農戶和新型農業經營主體於一體，具有聯繫農民、服務自我的獨特功能[34]，「帶動散戶、組織大戶、對接企業，連接市場」是其主要功能定位[35]。農業企業是採用現代企業經營方式，進行專業分工協作，從事商業性農業生產及其相關活動，並實行獨立經營、自負盈虧的經濟組織[19]。從功能角度看，農業企業更應側重於農產品加工和市場營銷等環節，並提供產前、產中、產後各類農業生產性服務[7]。總之，即便對新型農業經營主體的分類有所差異，但這種差異並不影響相同或相似主體在功能定位上的一致性。一旦新型農業經營主體類別界定明確，其功能定位也就明確，但功能定位方面的研究更多的是基於理論的推演和實踐的總結，對政策制定和實施的影響較小。

在賦予不同經營主體差異化功能的基礎上，多數文獻也探討了相應的經營體系的構建[23][30][36]。整體布局上，「以承包農戶、種養大戶和家庭農場為基礎，以農民合作社、龍頭企業和各類經營性服務組織為支撐，多種生產經營組織共同協作、相互融合。」[7]相關研究儘管細節部分有所差異，但整體框架基本遵循此邏輯。比如杜志雄和王新志(2013)[26]、陳永福等(2013)[17]、鄒心平(2017)[33]等對構建以家庭農場為基礎的新型農業經營體系展開討論，王勇(2014)[11]、張瀅(2015)[37]等則重點分析了「家庭農場+合作社」的機制構建。體系構建需要基於清晰的主體定位，如果各主體間功能發生融合，很多所謂的體系構建或模式創新就失去了現實指導意義。根據已有研究，主體間的協調發展與體系構建應基於功能定位基礎上的利益聯結機制[38]。例如「家庭農場+合作社」模式，如果兩者本身沒有區別，這種「+」的意義就會大打折扣。

問題分析是為了更好地提出對策建議。關於怎樣培育和扶持新型農業經營主體，除了與新型農業經營主體整體培育相關的土地流轉、金融支持、社會化服務、設施用地等方面的建議外[2][4][28]，主體分類基礎上的建議更為豐富。具體來說，大致可分為兩類:一是針對不同主體發展提出對策建議。胡泊(2015)認為應分類建立支持新型農業經營主體發展的政策體系[29]，該觀點也得到了王徵兵(2016)、鍾真(2018)等學者的認同[18][5]，即提出分類精準施策的建議。不少學者針對不同的新型農業經營主體提出相應的扶持建議。其中，有的學者通過對不同主體的功能比較，就如何構建主體間的協調機制提出建議[25][38];有的學者在突出某種主體重要性的基礎上提出相應的扶持建議[39]，如「專業大戶論」「家庭農場論」「專業合作組織論」和「農業產業化論」等[30][40]。二是弱化主體分類，換用其他機制實現對新型農業經營主體的扶持。針對新型農業經營主體培育政策存在的主體模糊問題，苑鵬和張瑞娟(2016)指出，應改變政府的扶持方式，逐步取消對特定「主體」的扶持，全面轉向對「項目」進行支持，以緩解「分主體扶持中存在的投機行為[6]。總體而言，第一類建議對主體類別界定的要求較高，需要理論上清晰的界定和實踐中精準的執行。正如鍾真(2018)所指出的，實施分主體的扶持政策，政府必須激勵與監管並重、扶持與規制並行[5]。第二類建議則嘗試避開因主體分類模糊導致的問題，轉向對具體項目進行扶持或者通過體制機制改革間接促進新型農業經營主體發展。但是，從政策實踐層面看，即便是採用項目扶持政策，特定主體的認定仍是項目落地的重要參考，完全避開主體分類的扶持面臨實踐困境。

三、新型農業經營體系主體的長期培育與短期扶持

新型農業經營主體是農業、農村自身發展的結果，其形式因時因地而異，多種多樣，想將其統一準確歸類並不容易。當前理論界在新型農業經營主體分類方面仍存在較大分歧，且這種分歧隨著各主體經營業務和方式的延伸融合而難以消除。主體分類不清不僅弱化了學術研究的應用價值，還可能通過學界與政府的互動而影響分類扶持政策的制定和實施，甚至可能造成誤導[41]，不利於政策效果的發揮。同時，在新型農業經營主體分類上，地方實踐與理論探討也存在較大差異。在經歷了早些年農民合作社扶持中的諸多亂象後，當前基層政府對新型農業經營主體的扶持多基於「種養大戶」這一概念。「種養大戶」界定的便捷之處在於各鄉鎮都有對大戶的統計，按照一定規模進行歸類和扶持可以克服依據「農民合作社」或「家庭農場」等「名頭」導致的名不副實問題。但僅根據規模進行分類扶持也存在一定問題，如主體的逆向選擇，一些對政策敏感的農戶會故意誇大規模或聯合周邊若干家農戶登記為經營大戶，實際卻依舊採取分散化經營模式，目的僅是獲取大戶補貼。同樣，一些旨在扶持特定主體的政策也易導致投機行為，現實中表現為「一個主體、三四塊牌子」的現象。

新型農業經營主體的發展是構建現代農業經營體系的經濟基礎，中國特色社會主義農業經營體系的建立和完善需要建立有效的新型農業經營主體支持政策體系。進入21世紀以來，為加速農業現代化轉型，各地政府在不同時期對不同的新型農業經營主體進行了扶持和改造，儘管在一定程度上推動了新型農業經營主體的發展壯大，但同時也導致了一些新的問題出現，如尋租現象、主體異化等。也正因為此，政府對新型農業經營主體的扶持存在反覆性。筆者認為，要更好地推進新型農業經營主體健康有序發展，應長期培育與短期扶持相結合，完善支持新型農業經營主體的政策體系。

1．長期培育:以體制機制改革促進現代農業經營體系構建和發展

所謂長期培育，就是要通過體制機制改革和創新，為新型農業經營主體營造良好的發展環境，促進現代農業經營體系的建立和發展。當前，新型農業經營主體發展的最大障礙不在於政府的扶持，而是體制機制的不健全，如土地制度、金融體系、市場約束等問題。新型農業經營主體的長遠發展更需要的是對原有體制機制的完善與創新，而非在不健全體制下進一步扭曲市場。否則，可能會導致事倍功半，甚至得不償失[3]。因此，長期性的新型農業經營主體的培育政策，應是不斷深化體制機制改革，為各類農業經營主體的發展創造有利條件並提供相應的服務、協調和監管，如通過土地制度改革促進新型農業經營主體的適度規模經營、通過普惠金融創新為新型農業經營主體提供資金支持等。這一點也是學界和政府的共識，在此不再贅述。

長期培育要為新型農業經營主體的發育成長提供適宜的土壤和充足的養分，重在調整限制新型農業經營主體發展的體制機制，而非對差異化主體採取直接干預;重在為新型農業經營主體的發展創造條件，而非為了推動某一類主體發展進一步扭曲市場。但其也存在針對性不強的問題。因為發展環境是所有農業經營主體共有的，不論是何類新型農業經營主體，乃至傳統農業經營主體，都可以從良好的制度環境中受益。有的新型農業經營主體可能已經發展成熟，而有的新型農業經營主體才剛剛起步甚至還處於萌芽狀態，在市場競爭中處於弱勢地位，這時就需要有相應的扶持政策予以幫助。因此，長期培育還需要有短期扶持相配合，才能有效促進新型農業經營主體的發展壯大，進而加快構建現代農業經營體系。

2．短期扶持:增強針對性和靈活性，「分主體扶持」與「按項目扶持」相結合

短期扶持應具有針對性，要把政策真正落實到政府想要扶持的、需要扶持的新型農業經營主體頭上。實際上，「分主體扶持」是針對性扶持的有效路徑之一，從相關研究提出的建議來看，多數學者仍在強調圍繞目標主體的精準施策。然而，由於各類新型農業經營主體的界限具有一定模糊性，且其本身也處於發展變化和融合中，導致在政策實踐中出現了一些問題。但筆者認為，也不能因此完全否定分主體扶持。針對主體分類不清帶來的問題，可以有兩種思路來解決:

一是弱化以「主體」為對象的扶持政策，轉向以「項目」為對象的扶持政策。弱化主體的觀點也在2014年中央一號文件中有所體現，即「不過多關注經營者的身份問題」[5]。苑鵬和張瑞娟(2016)提出的「項目」替代「主體」的思路是可行之道[6]。「按項目扶持」也是一種針對性強的扶持，並有助於避開主體分類模糊帶來的問題。然而，正如前文分析得到，即便中央文件不再提及某類主體，但基層政府在政策落實中，總需要將「項目」落實到「主體」，否則項目缺乏主體支撐，在申請審批等環節都難以推進。因為，「按項目扶持」不僅要在頂層設計上實現「項目」對「主體」的替代，也要在基層實踐中探索可行路徑。

二是優化以「主體」為對象的扶持政策，規範主體管理，建立信用評價體系。目前，推進現代農業經營體系建設，新型農業經營主體是政策實施不可避免的重要抓手。為增強「分主體扶持」的針對性和有效性，理論界和政府要儘可能做到主體分類明晰，不僅需要一個完整的「培育清單」，還要對清單進行定期「體檢」，實現支持對象的「可進可出」[5]。同時，應建立農業經營主體的信用評價體系，約束其尋租和逆向選擇行為。此外，日本在培育農業經營主體上也進行了多次的調整和改革，從小規模農戶經營向規模化經營體轉變，其中規模化經營體包括大規模經營戶、農業法人和村落營農等其他組織，其多元主體管理經驗也可以借鑑[42,43]。

以上兩種思路並非相悖，在實踐中是可以並行的。「分主體扶持」對新型農業經營主體的針對性更強，而「按項目扶持」更有利於新型農業經營方式的發展;對於能夠清晰界定邊界、較為弱小的新型農業經營主體可以更多地「分主體扶持」，對於邊界模糊、發展成熟的新型農業經營主體可以更多地「按項目扶持」。短期扶持政策本身就應具有動態調整性和靈活性，中國各地農村農業發展水平不一，新型農業經營主體的發育程度、具體模式也不同。因此，各地應因時因地制宜，積極探索，大膽嘗試多樣化的新型農業經營主體扶持方式，有效促進新型農業經營主體的發展壯大和現代農業經營體系的構建。

原標題：新型農業經營主體的分類與扶持策略——基於文獻梳理和「分主體扶持」政策的思考

作者：武舜臣 胡凌嘯 儲怡菲

中國社會科學院農村發展研究所 北京工商大學經濟學院 南京財經大學糧食安全與戰略研究中心

來源：西部論壇2019年06期

基金： 國家社會科學基金青年項目(18CJY035);