摘 要：易地扶貧搬遷是在扶貧攻堅階段為解決生態脆弱區深度貧困問題而採取的重要舉措, 是一項複雜的系統工程。本文在理論層面從阻斷效應、重構效應、增長效應和社會一體化效應等方面系統研究了易地扶貧搬遷的意義, 同時也從融入障礙、共同體割裂效應、生活成本約束、就業困境和公共服務瓶頸等角度論述了易地扶貧搬遷的約束條件, 並著重以廣西模式為核心研究了易地扶貧搬遷的「頂層設計-動員激勵-統籌協調-監督考核」四位一體核心機制。廣西易地扶貧搬遷的核心模式包含基礎設施、就業培訓、教育醫療、社會保障、產業帶動、社區重建、文化融入、心理介入、生態恢復等九個方面, 從而從「經濟-社會-文化」三個維度建立了系統性的制度框架。這些經驗具有一定典型性, 值得總結和推廣。
一、引言:深度貧困區的反貧困與易地扶貧搬遷
我國的貧困人口大多集中於西部地區, 尤其是那些民族地區、邊疆地區、革命老區、集中連片特困地區, 貧困發生率高, 貧困成因比較複雜, 扶貧攻堅的難度極大。目前, 我國貧困地區扶貧攻堅的難點包括以下幾個方面:一是連片的深度貧困地區, 西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、雲南怒江、甘肅臨夏等地區 (以上即通常所說的三區三州1, 生存環境惡劣, 致貧原因複雜, 基礎設施和公共服務缺口大, 貧困發生率普遍在20%左右。我們通常所說的集中連片特困地區, 包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等, 都是貧困發生率最高的地區 (集中連片特困地區的情況見表1) 。二是深度貧困縣, 據國務院扶貧辦對全國最困難的20%的貧困縣所做的分析, 貧困發生率平均在23%, 縣均貧困人口近3萬人, 分布在14個省區。三是貧困村, 全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口, 基礎設施和公共服務滯後, 村兩委班子能力普遍較弱, 四分之三的村無合作經濟組織, 三分之二的村無集體經濟。
表1 全國集中連片特困地區貧困人口和貧困發生率情況 (2017年)
資料來源:國務院扶貧辦, 2017年
如果我們認真觀察以上深度貧困區, 就會發現, 這些深度貧困地區基本上都處於生存條件極差的山區、居住環境比較惡劣艱苦的高寒或荒漠化石漠化地區、生態環境脆弱地區, 這些地區的生態環境對人類生存構成了挑戰, 增大了當地居民生產和生活的成本, 降低了當地居民生存的質量;更為嚴重的是, 這些生存環境惡劣或生態脆弱的地區, 由於長期以來處於社會經濟的不發達狀態, 從而導致當地居民的受教育程度低, 勞動力素質低, 同時這些地區的自然環境也導致交通通訊條件極為落後, 信息閉塞, 各類公共服務和社會保障嚴重缺失。這些因素, 都極大地提高了這些地區的貧困發生率。同時, 深度貧困地區往往又是邊疆地區和少數民族聚居的地區, 深度貧困問題影響到邊疆穩定、國土安全和民族和諧, 對我國的長治久安造成深刻影響。
綜上, 深度貧困往往是在惡劣脆弱的生態環境下造成的綜合結果。深度貧困往往包含著制度供給不足型貧困 (教育、醫療和社會保障等制度供給不足) 、區域基礎設施不足型貧困 (環境、生態和基礎設施不足) 、可行能力不足型貧困 (缺乏技能、知識、融資能力等) 、族群型貧困 (族群文化和社會總體發展滯後) 、個體障礙型 (因殘障和因病致貧以及失去勞動能力而致貧的人群) 等不同的貧困類型, 錯綜複雜, 需要用綜合的系統論的方法來加以應對[1]。這些深度貧困地區, 往往是惡劣的自然條件與極為原始的生產方式相伴, 人口的快速增長與勞動力總體知識水平偏低並存, 基礎設施落後和教育醫療等公共服務供給嚴重不足兼具2, 而且這些地區的不同歷史發展階段與不同文化背景往往錯綜複雜, 交織在一起, 有些地區民族宗教問題與貧困問題疊加。這些問題都增加了減貧的難度。因此, 如何從改善生存環境入手, 結合綜合性的減貧手段, 從而實現深度貧困地區的可持續發展和脫貧, 是一項極為艱苦而偉大的工作, 對於最終實現小康社會、消除絕對貧困, 意義極為重大。其中, 易地扶貧搬遷就是中國在解決深度貧困過程中探索出來的一條有效路徑。本文在理論層面從阻斷效應、重構效應、增長效應和社會一體化效應等方面系統研究了易地扶貧搬遷的意義, 同時也從融入障礙、共同體割裂效應、生活成本約束、就業困境和公共服務瓶頸等角度論述了易地扶貧搬遷的約束條件, 並著重以廣西模式為核心研究了易地扶貧搬遷的「頂層設計-動員激勵-統籌協調-監督考核」四位一體核心機制。廣西易地扶貧搬遷的核心模式包含基礎設施、就業培訓、教育醫療、社會保障、產業帶動、社區重建、文化融入、心理介入、生態恢復等九個方面, 從而從「經濟-社會-文化」三個維度建立了系統性的制度框架。
二、易地扶貧搬遷的意義與約束條件
1. 易地扶貧搬遷的意義
第一, 阻斷效應。阻斷人類與生態環境之間的惡性循環鏈條。對於生態環境惡劣不適於人類居住, 或生態條件極為脆弱, 人類的活動很容易對生態環境造成不可逆的消極影響的地區, 易地扶貧搬遷是解決人類和自然環境矛盾的可行選擇之一。儘管在很長的一個歷史時期, 在這些生態環境惡劣地區或生態質量脆弱區, 人類與生態環境之間保持著某種自然的、緩慢的、相互適應的可持續的關係 (即便如此, 在很大程度上人類仍舊對生態環境施加了不可逆的負面影響, 儘管這種影響極為緩慢, 從而難於在短時期內被觀測到) , 但是隨著人類增殖速度的加快, 隨著人類活動能力和對環境施加影響的能力的迅速增強, 人類與其賴以生存的生態環境之間的關係變得迅速緊張起來, 人類對生態的破壞力迅速增大, 這導致原來的傳統的人類與自然環境之間的緩慢的適應關係不再可持續, 生態環境以極快的速度退化。而同時, 惡化了的生態環境也加劇了人類的貧困化趨勢, 使居住在特定區域內的人口不僅難以滿足自我增殖的需求, 更難以滿足提升生活質量和獲取更幸福生活的需要。如果在原有的區域內進行減貧的努力, 儘管仍然可以通過國家更大的基礎設施投入、公共服務投入來改善居民的生存狀況, 提升他們的福利, 但是這種提升仍舊是外在的、不可持續的, 而難以動員居民的內生力量;更嚴重的是, 當滿足了居民的基礎設施和公共服務需求之後, 生態惡劣或脆弱區的居民與周遭的生態環境之間的矛盾也許更大, 人類對生態的掠奪性利用將更加劇, 人類和自然環境之間的矛盾將更加難以解決, 被破壞了的生態環境將不可修復。在這種情況下, 針對生態脆弱區和生態環境惡劣區的最佳減貧方式, 只能是將當地居民從原來的生態環境中遷移出來, 從而阻斷人類與生態環境之間的惡性循環鏈條, 徹底解決人和自然的矛盾, 恢復生態, 實現生態的可持續。
第二, 重構效應。對生態脆弱或生態惡劣區域居民的生活方式進行重構, 從而為提升人口素質、提升居民生活福利、改變居民落後生活方式提供物質條件和制度條件。需要強調指出的是, 在一些深度貧困區, 尤其是邊疆民族地區或邊遠深山地區, 當地居民的社會結構與文化結構以及生活生產方式相比發達地區是有一定差距的, 有些邊疆少數民族地區甚至在不久之前仍然保留著比較原始的生活方式, 與外部世界幾乎是隔絕的, 但是這些邊疆少數民族或邊遠深山區的居民的生活方式和生產方式不能簡單地概括為「愚昧落後」, 不能以歧視的眼光來評判這些經濟欠發達地區的居民的生活方式;相反, 有些原始的生活生產方式, 基於一種非常樸素的人與自然相和諧的意識和信仰, 人們敬畏自然, 敬畏神明和造物, 從而在當地歷史上形成一種特殊的有利於生態環境保護的文化。這些寶貴的民族傳統和民俗文化, 應該加以繼承和發揚, 而不能貶之為「愚昧落後」。當然, 在這些邊疆民族地區和邊遠深山區, 也在一定程度上客觀存在著教育落後、知識素質低下、生態意識薄弱、生產和生活方式落後且對生態環境產生消極影響等問題。這些問題根子在文化, 所謂文化就是一種長期形成的所有生產和生活方式以及意識形態的總和。通過易地扶貧搬遷, 深度貧困地區居民的生活環境發生了巨大變化, 其社會結構和文化結構將發生深刻變化, 隨著文化素質的提高和生活方式的轉變, 這些地區的居民的觀念、意識、知識水平、能力素質等都會顯著提升。這種生活方式的重構和文化的嬗變, 這不僅有利於這些地區的居民融入現代社會, 也有利於未來整個人類重新定義自己與大自然的關係。
第三, 增長效應。由易地扶貧搬遷而轉移出來的數千萬貧困人口, 對被遷入地和整個國家的經濟增長造成了積極的影響。數千萬被遷移出來的貧困人口形成了巨量的就業人口, 能夠為經濟發展帶來大量的勞動力, 從而極大地緩解勞動力短缺給經濟增長帶來的瓶頸約束。巨量的就業人口能夠滿足遷入地製造業和服務業的勞務需求, 能夠有效促進勞動力密集型的產業發展, 同時勞動力的大量供給對於用工企業的僱傭成本的降低也會產生明顯的作用。在用工荒的大環境下, 易地扶貧搬遷帶來的巨量勞動力供給的增長意義更加不可估量。同時, 政府在基礎設施投入、教育和醫療等公共服務方面的投入的大幅度增長, 也具有明顯的增長效應, 對經濟的短期和長期增長都會產生顯著的推動。我們還要注意到易地扶貧搬遷帶來的消費增長的效應。由於生活環境的改善和生活方式的變化, 這些貧困人口在新的居住區將啟動大量的消費, 消費的增長對整個經濟的增長起到催化作用。
第四, 社會一體化效應。當這些邊遠深山區和生態脆弱區的居民遷移出來之後, 原來橫亘在他們和經濟相對發達地區的社會福利鴻溝和社會保障鴻溝逐漸被填平, 長期以來因公共服務缺失和社會保障水平低下而造成的公民之間不平等將被彌合, 整個社會的一體化程度將大為提升, 而社會的一體化將顯著提升整個社會的和諧與均衡, 有利於整個國家的長治久安。這方面在邊疆民族地區尤為顯著。
2.「搬遷陷阱」:易地扶貧搬遷的約束條件
雖然易地扶貧搬遷無論對搬遷的深度貧困區的貧困人群還是對遷入地的經濟社會發展而言都具有多方面的正面效應, 但是這些正面效應的發揮並不是沒有條件的, 而是收到很多約束條件的限制。同時, 如果易地扶貧搬遷在指導思想和運作過程中出現偏差或者缺失, 就會大大損害易地扶貧搬遷的效果, 甚至會加大被遷移貧困人口的貧困程度, 或使得剛剛脫貧的貧困人口返貧, 也就是使貧困人群陷入「搬遷陷阱」。「搬遷陷阱」意味著易地扶貧搬遷工作必須在科學的規劃指引下, 在綜合性的扶貧政策支撐下, 在基礎設施和社會公共服務體系的充分保障下, 才能使得易地扶貧搬遷獲得預期效果, 否則搬遷的效果會大打折扣。以下因素會加大易地扶貧搬遷的風險:
第一, 融入障礙。對於邊遠深山區和邊疆少數民族地區的貧困人群來說, 要在搬遷之後有效融入新的文化形態是一件異常艱難的事。這些貧困人群有著自己的歷史傳統、民族習俗、固有的信仰和觀念、以及日常生活與節慶的特有行為習慣。他們在原有的生活傳統中享受這安寧、和諧與緩慢的生活節奏, 長期形成的文化習俗, 比如服飾、舞蹈、飲食、節慶、祭祀、語言、歌謠、婚喪等, 給這些民族的居民帶來心理上的慰藉和幸福感, 他們與這些文化傳統共生, 並從這些文化傳統中找到生活的樂趣與希望。但是, 在搬遷到一個所謂「現代化」的經濟文化較為發達的地區之後, 他們原有的文化符號和文化行為很難在新的遷入地複製, 那些他們習以為常的生活方式, 在新的遷入地突然變得與當地文化格格不入, 事實上, 幾乎所有的從貧困民族地區搬遷出來的居民都會深刻感受到這種文化融入障礙帶來的長期的痛苦與糾結。他們固有的一切傳統———服飾、舞蹈、飲食、節慶、祭祀、語言、歌謠、婚喪———都被新的生活方式迅速淘汰, 而他們又很難在新的生活方式中找到原來享受到的慰藉、安寧與幸福感。當筆者在廣西巴馬瑤族自治縣考察時, 就聽到高山瑤族搬遷的故事:政府為這些居住在深山裡的生活設施極為簡陋的高山瑤族建造了新的住宅, 但是這些高山瑤族同胞因為難以適應山下的新的生活方式, 在搬遷之後不久紛紛拆了新屋, 回到他們在山上的住處。看起來, 這種行為不可思議, 是非理性的, 實際上這些高山瑤族同胞對於生活方式的選擇極具理性:由於適應新的生活方式的成本很高, 他們還是理性地選擇回到他們熟悉的生活方式。因此, 如果不很好地解決這些貧困人群的融入障礙問題, 易地扶貧搬遷就難以達到應有的效果。
第二, 共同體割裂效應。更為核心的問題是, 被搬遷的貧困群體在進入新的遷入地之後, 他們原有的生活共同體被割裂和打破了, 他們在原來的共同體中所享受到的「熟人社會」中的相互關照、守望相助的生活方式在一定意義上也不存在了。舊有的共同體被割裂後給這些貧困群體帶來的孤獨無依和被拋棄的感覺是非常強烈的, 這種心理上的不適超過普通人的想像。有些搬遷戶在搬遷後, 長期封閉在自己的單元房裡看電視, 不跟其他人進行溝通。這些貧困人群必須適應經濟發達地區新的生活共同體, 適應新的共同體中的交往方式和合作方式, 這是一件非常艱難的工作。易地扶貧搬遷的最重要工作之一, 就是為這些被搬遷的貧困群體迅速找到並融進新的共同體, 熟悉並認同新的共同體 (如居委會、黨支部、合作社) 的運作方式。從某種意義上來說, 「重建社區」是比搬遷更艱難的事。
第三, 生活成本約束。易地扶貧搬遷還會導致被搬遷者在遷入地面臨著生活成本急劇上升的困境。在原來的傳統生活方式和生存環境中, 這些貧困人群的生活成本相對很低, 他們在衣食住行中的花費較少。他們往往有自己的菜地或小片耕地, 或許還養著一些家禽家畜, 他們在深山中獲取免費食物的機率很高, 他們的飲水和洗漱是免費的, 他們日常的生活幾乎是零成本的。可是進入城市、進入新的社區、住上樓房之後, 他們的生活成本陡增:買菜、買食物、飲水等都要花費他們的收入, 甚至如廁 (要消耗水) 這種原本幾乎只有正面效應的日常行為 (糞便可以積肥) 也會不可避免地給他們帶來額外的現金支出。生活成本約束是很現實的, 在沒有穩定的收入的前提下, 這些生活成本的增加會嚴重降低遷入者留在遷入地的意願, 降低他們對政府易地扶貧搬遷政策效果的認同度。
第四, 就業困境。要使遷入者獲得穩定的收入來源, 就必須使他們在新的社區獲得就業機會。但是邊遠深山區和邊疆少數民族地區的貧困人群在知識儲備、生產技能、語言溝通能力等方面存在著較大的問題, 這些問題極大地降低了他們找到就業機會的可能性。因此, 對於推行易地扶貧搬遷的地方政府而言, 不光要給遷入者提供舒適的住房, 而且更重要的是為他們提供穩定的就業。為此, 地方政府就要下大氣力對遷入者進行知識和技能方面的培訓, 提高其人力資本, 相關企業在技能培訓中也應該發揮積極的作用。
第五, 公共服務瓶頸。要使遷入者能夠「穩得住」, 除了穩定的就業之外, 還需要政府大量的財政投入, 以建立完善的教育、醫療、基礎設施、社會保障等公共服務網絡。地方政府在公共服務網絡建設中的投入能力不足, 會極大地影響遷入者心理的穩定性, 增加他們的生活成本。
三、廣西深度貧困的分布結構與易地扶貧搬遷機制及模式
1. 廣西深度貧困的分布結構與特點
滇桂黔地區是我國深度貧困人群比較集中的地區, 這幾個地區由於自然生態的脆弱和地理環境的封閉等原因, 嚴重限制了貧困人群的發展機會。當地貧困人群的公共服務覆蓋程度較低, 交通條件普遍較差, 信息封閉, 智識不開, 醫療和教育水平普遍較低, 有些地區的居民生活水平和生活方式還處於比較落後原始的發展階段。從滇桂黔的自然生態環境來說, 很多地區屬於喀斯特地形, 一些地區的石漠化狀況比較嚴重, 土壤的質量較差, 土地的產出效率很低, 而且這些地區的自然環境承載的壓力很大, 生態極其脆弱, 自然災害頻發, 對自然生態本身和當地人民的生活生產造成極大的困難。從氣候條件來看, 滇桂黔深度貧困區的區域性、季節性缺水問題普遍存在, 當地人民的日常生活生產受到極大的制約。廣西處於深度貧困狀態的河池市、百色市, 貧困縣較多, 屬於全國是四個集中連片特困區之一的滇桂黔石漠化地區的一部分, 山多地少, 土地貧瘠, 環境封閉, 遠離政治經濟核心地帶, 當地人民的生產生活環境極為惡劣, 人和自然的矛盾難以得到根本解決。
截至2017年底, 廣西仍有246萬貧困人口, 總數在全國排第四位;有43個貧困縣, 3001個貧困村, 其中有20個深度貧困縣, 30個深度貧困鄉鎮和1490個深度貧困村;在2017年建檔立卡貧困人口中, 因病因殘致貧貧困戶有19.2萬戶, 占比達27.4%, 缺勞動力的貧困戶有9萬戶, 占比達12.9%, 65歲以上老人有33.7萬人, 占比達12.6%[2]。從以上數據來看, 廣西的扶貧攻堅戰略任務極重, 涉及的貧困人口較多, 貧困區域較大。從這些深度貧困地區的生態環境和地理環境因素來看, 又基本屬於生態脆弱區和生態環境惡劣區域, 生態環境和地理環境因素是造成當地貧困發生率高的主要深層因素。因此, 要實現人和自然的和諧, 同時要徹底改變當地人民的貧困現狀, 就要因地制宜採取適當的手段, 實踐證明, 對於滇桂黔這些生態環境極為惡劣脆弱的地區來說, 易地扶貧搬遷是最有效的手段之一。「十三五」時期, 廣西計劃完成易地扶貧搬遷110萬人, 其中建檔立卡貧困人口100萬人, 同步搬遷的其他農村人口10萬人, 涉及13個市79個縣 (市、區) , 廣西由此成為全國易地扶貧搬遷人口超過100萬人的5個省份之一。這麼大規模的人口遷移是一件極為困難的工作, 涉及對貧困人群搬遷的財政補貼、遷出地的生態恢復和土地整治、搬遷人群的醫療教育安排和就業保障、遷入地的基礎設施建設、搬遷人群在遷入地的生活文化融入等一系列非常複雜且挑戰性很強的問題, 既要讓貧困人群能夠自願地、低成本地「搬出來」, 又要讓這些貧困人口在新的環境中獲得新生活的希望, 不僅能夠「穩得住」, 而且能夠在遷入地「活得好」, 脫貧致富, 享受美好的生活。這是一項難度極高的系統工程, 需要多管齊下, 又需要極為強有力的動員、統籌、組織、協調和監督考核機制。
2. 廣西易地扶貧搬遷的「頂層設計-動員激勵-統籌協調-監督考核」四位一體機制
第一, 頂層設計。建立系統、科學、實事求是、循序漸進的項目規劃, 進行合理的、高屋建瓴而又切合實際、具有可操作性的頂層設計, 使整個易地扶貧搬遷工作有章可循, 思路清晰, 便於實際工作者進行操作。頂層設計是一個「自下而上-自上而下」的過程。所謂「自下而上」, 就是要在進行項目規劃和頂層設計之前進行詳盡的基層調研和周密的研討論證, 召集遷出地村民、村委會幹部、鄉鎮政府幹部、省市縣政府負責搬遷規劃的相關幹部 (包括農委、民政、財政、金融、社會保障、醫療、教育) 、基礎設施建設相關方面負責人、遷入地的相關村幹部和政府人員等進行前期的方案討論, 充分傾聽相關利益方的訴求, 充分考慮不同政府部門的工作難度和工作順序, 並按照具體操作時間節點進行易地扶貧搬遷的工作安排。這個「自下而上」的過程, 是集中民意的過程, 是融匯不同政府部門的意見和觀點的過程, 是各種矛盾的摩擦、碰撞、博弈、融合的過程。所謂「自上而下」, 是在前一個階段的調研、傾聽、溝通的基礎上, 集中與搬遷直接相關的研究部門和實踐部門進行方案的正式制定過程, 這個頂層設計的要求是必須極為清晰且具有可操作性, 而不是建立在模稜兩可的基礎上;同時要保障各個政府部門分頭制定的政策要相互協調, 不能互相矛盾打架, 以便於在實施層面政府部門之間的工作銜接。在廣西進行易地扶貧搬遷的項目規劃的過程中, 從自治區層面進行系統的理論學習, 凝聚共識, 通過專題學習、中心組學習、集中輪訓、支部研討、舉辦宣講報告會等形式, 進行分層次、全覆蓋學習培訓, 從而為易地扶貧搬遷工作進行了成分的理論準備和組織保障。廣西壯族自治區相關領導高度重視易地扶貧搬遷工作, 多次帶隊深入基層和深度貧困地區進行調研, 對基層情況、搬遷難點和痛點進行充分的掌握和分析;2018年5月上旬, 廣西壯族自治區政府負責搬遷工作的部門組織四個調研組開展「解剖麻雀」式調研, 深入柳州等四個市和三江等四個縣 (區) 開展舊房拆除、住房建設面積、資金使用管理等有關工作的專項調研;自治區黨委組織部、民政廳、農業廳 (現農業農村廳) 、人力資源社會保障廳、移民工作管理局 (現自治區水庫和扶貧易地安置中心) 等移民搬遷專責小組進行了大量的深入調研。這些調研, 為「自下而上」的民意搜集提供了基礎, 為合乎實際的政策制定提供了基礎。在前期調研和彙集民意的基礎上, 相關部門先後研究制定了《關於印發脫貧攻堅大數據平台建設等實施方案的通知》 (2016) 、《關於印發廣西易地扶貧搬遷「十三五」規劃的通知》 (2016) 、《關於印發<廣西易地扶貧搬遷工作整改方案>的通知》 (2017) 、《關於明確全區易地扶貧搬遷資金有關問題的通知》 (2017) 、《關於印發廣西易地扶貧搬遷工程2018年實施計劃》 (2018) 、《關於加強易地扶貧搬遷安置點基層組織建設的指導意見》 (2018) 、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關於印發全區易地扶貧搬遷就業扶持工作實施方案的通知》 (2018) 、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關於加強易地扶貧搬遷戶在遷出地耕地林地管理利用工作的指導意見》 (2018) 、《關於加強易地扶貧搬遷後續產業發展和就業創業工作的指導意見》 (2018) 、《易地扶貧搬遷對象遷出後原址土地資源管理指導意見》 (2018) 、《易地扶貧搬遷後續扶持資金的安排意見》 (2018) 等集結各方面智慧、凝聚各政府部門力量的政策制度措施, 為整個易地扶貧搬遷工作提供了堅實的基礎和高屋建瓴而又切合實際的頂層設計。這些政策框架涉及扶貧數據平台建設、搬遷目標和扶貧目標、搬遷規模和安置方式、資金測算和資金籌措方案、住房和基礎設施建設、公共服務設施、土地整治、產業發展和就業創業、遷出區生態恢復、社會保障以及搬遷後續管理工作進行了周密的安排, 這個工作極為宏大, 又極為細密, 是前無古人的創舉, 是國家治理能力的集中體現。
表2 廣西易地扶貧搬遷「十三五」規劃
資料來源:《廣西易地扶貧搬遷「十三五」規劃》
第二, 動員激勵。動員激勵的目的是使各參與者明確責任, 增強內在動力。從省市領導到基層搬遷幹部, 進行廣泛的發動, 使各級政府相關人員都能對扶貧搬遷工作高度投入, 切實履責。對各級幹部和參與人員進行相應的工作培訓, 建立分工明確、緊密合作、責任清晰的責任制, 並建立相應的激勵機制。廣西根據本地區易地扶貧搬遷的具體特點, 創新性地實行了「市包縣、縣包點」為主要內容的縣級領導包點工作責任制, 包建設進度、工程質量、資金監管、搬遷入住、後續產業發展、就業創業、穩定脫貧、考核驗收等。全區所有集中安置點落實一名縣級領導幹部牽頭組建專門工作組, 制定倒排工期實施方案, 一包到底, 全責落實。截至2019年1月, 全區易地扶貧搬遷安置點共落實78位市級領導分片包縣、476位縣級領導包安置點、組成469個領導班子, 成員達到3000多人[3]。為加強對各地易地扶貧搬遷工作的指導與督查, 2019年初組成了4個指導工作組共49人, 由4位廣西壯族自治區水庫和扶貧易地安置中心領導擔任組長, 分別對應13個市78個縣 (市、區) , 實行「六包責任制」, 即包溝通聯繫、包信息收集、包統籌推進、包問題協調、包任務完成、包社會穩定, 及時發現和協調解決搬遷工作重點的問題和困難。
第三, 統籌協調。統籌協調既涉及中央-省-市-縣 (區) -鄉鎮村各級政府之間的協調, 也包含著政府與市場的協調、各種參與主體 (包括市場主體和非政府組織) 的協調、各類資金來源的協調。要統籌各種社會力量, 實施多元化易地搬遷扶貧戰略。協調統籌遷出地和遷入地的相關政府力量、村委會、市場力量以及非政府機構, 形成合力, 各負其責, 共同推進易地扶貧搬遷工作和後續管理工作。統籌行政力量和市場力量, 充分發揮政府的引導協調功能和市場機制的資源配置功能, 在產業發展、基礎設施建設、就業創業等方面發揮市場機制的作用, 把扶貧搬遷工作與當地的產業發展結合起來, 利用當地的優勢企業和優勢產業加大對扶貧搬遷群眾就業創業的幫扶力度。廣西在易地扶貧搬遷過程中, 注重各種力量的協調和互動, 共同發力, 有機整合, 以避免政府孤軍奮戰。尤其是在產業發展、搬遷人口的就業創業方面, 通過政府的協調, 搬遷群眾與企業簽訂就業協議, 可以更多地引進企業力量, 發揮市場機制的作用。截至2019年初, 有12.42萬戶52.89萬人簽訂了後續扶持產業發展和就業創業協議[3]。在就業創業和產業發展背後, 是眾多參與扶貧搬遷後續管理的企業, 只有發揮企業的作用, 只有產業發展起來, 只有落實了就業, 搬遷人口才能真正「搬得出、穩得住、能致富」。
第四, 監督考核。對各級政府負責的易地扶貧搬遷工作進行合理的科學的評估、監督與考核, 既是保證扶貧搬遷工作有效進行的基本手段, 也是一種有效的激勵和約束機制。如果沒有科學的評估、監督與考核機制, 扶貧搬遷工作就很容易流於形式, 容易造成各級負責機構敷衍了事、責任不清, 使扶貧搬遷項目最後往往成為形象工程, 不但不能給搬遷群眾帶來福利, 而且會有害於政風, 造成很多腐敗和瀆職現象。廣西壯族自治區黨委組織部會同自治區移民搬遷專責小組制定引發了《廣西壯族自治區易地扶貧搬遷安置點包點縣級領導幹部專項考核辦法 (試行) 》, 對包點縣級領導幹部進行專項考核, 按照優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次評定包點縣級領導幹部, 全面評估檢查各地落實領導包點工作責任制執行情況和領導幹部履職情況, 2018年8月自治區抽調216人分成20個組對全區2017年包點縣級領導進行了考核評定。經過科學的評定, 2017年度易地扶貧搬遷安置點包點縣級領導幹部優秀等次35名 (26個安置點) 、稱職等次440名 (442個安置點) 、不稱職等次1名 (1個安置點) [3]。這種嚴格的評估和監督考核機制有力地推動了搬遷安置工作的進展, 也保障了項目推動的質量, 對相關負責人形成了有效的激勵和約束。在項目安置點建設工作方面, 加強項目管理監督, 發揮國土、財政、建設、審計等各成員單位的功能, 從嚴控制建築面積和建房成本, 完善項目建設標準和質量管理措施, 執行質量管理責任終身制, 做好項目竣工驗收工作。
3. 廣西易地扶貧搬遷的核心模式
廣西易地扶貧搬遷的核心模式包含基礎設施、就業培訓、教育醫療、社會保障、產業帶動、社區重建、文化融入、心理介入、生態恢復等九個方面:
第一, 基礎設施。基礎設施主要是指遷入地安置點的住房建設和交通、通信以及其他生活設施建設, 這是易地扶貧搬遷的首要工作, 直接影響到搬遷群眾的生活質量, 搬遷群眾主要通過新生活設施與原來生活設施的對比而決定是否搬遷。因此對基礎設施進行有計劃、高標準、低成本的建造, 在基礎設施建設中突出質量控制、突出實事求是原則、突出成本控制、突出民族特色與現代生活的統一、突出生活便利, 是決定搬遷工作成功與否的關鍵因素。基礎設施的建設既要以提升搬遷群眾生活便利度和舒適度為目標, 同時又要實事求是, 不要定過高的標準, 要有一定的財務標準, 量各地財力而行, 不可盲目追求高大上。廣西在進行基礎設施建設中進行了較為細密科學的規劃, 循序漸進, 注重政策的配套和銜接。截至2018年5月20日, 項目用地落實狀況良好, 2016年廣西易地扶貧搬遷項目計劃用地1626.31公頃, 已經落實用地1626.49公頃, 項目用地落實率為100%;2017年項目計劃用地1965公頃, 已經落實用地1973公頃, 落實率100.4%;2018年項目計劃用地305.95公頃, 落實用地305.49公頃, 落實率99.9%。從開工情況看, 2016年集中安置項目已經全部開工建設, 已經竣工162個, 竣工率72%;分散安置3674戶已開工3674戶, 開工率為100%。2017年度集中安置項目324個已經全部開工建設, 已經竣工140個, 竣工率為43.2%;分散安置6307戶已經全部開工建設。2018年集中安置項目119個, 已經開工106個, 已經竣工12個;分散安置429戶, 已經開工121戶, 開工率為28.2%。從安置住房建設情況來看, 2016年廣西計劃建設住房47 916套, 已竣工47 554套, 住房竣工率為99.2%;2017年廣西計劃建設住房96 062套, 已竣工86 335套, 住房竣工率為89.9%;2018年廣西計劃建設住房20 805套, 已竣工2540套, 住房竣工率為12.2%。從搬遷入住情況來看, 2016年廣西計劃搬遷建檔立卡貧困人口21萬人, 已搬遷入住19.95萬人, 搬遷入住率為95%。2017年廣西計劃搬遷建檔立卡貧困人口41萬人, 已搬遷入住27.20萬人, 搬遷入住率為66.3%。2018年計劃搬遷建檔立卡貧困人口8萬人, 已搬遷入住3109人, 搬遷入住率為3.9%[2]。從總體來看, 基礎設施建設的難度很大, 資金籌措和項目實施都需要一定的過程, 需要循序漸進不可盲目冒進。隨著基礎設施建設的逐步到位, 搬遷入戶的工作也將逐步順利推進。
第二, 就業培訓。對搬遷人群進行有針對性的就業培訓是降低搬遷成本、使他們適應新的居住環境並獲得就業機會的重要手段。要對搬遷人群進行適應新環境和適應新的公共服務系統的日常生活知識培訓, 使他們在新的環境中增強舒適感、幸福感和安定感;要對適合工作的人群進行技能培訓, 尤其是要結合就業和創業、鼓勵企業參與對搬遷人群的崗前培訓工作, 使他們能夠很快適應新的就業崗位, 提高技能, 獲得穩定的收入。截至2019年初, 廣西共有11.75萬戶48.56萬人簽訂了就業創業培訓協議, 說明政府對教育培訓問題的重視。當然在各地就業培訓工作中還存在著供求精準對接、克服形式主義的挑戰。
第三, 教育醫療。軟體的公共服務體系建設和硬體的基礎設施建設同等重要, 而在公共服務體系建設中, 為搬遷人群提供完善的教育和醫療服務是搬遷成功和可持續的關鍵, 也是使搬遷群眾心理穩定、增強幸福感的重要舉措。搬遷人群在遷入地能夠就近實現子女的教育、實現就近就醫, 就學就醫的便利性是搬遷人群考慮搬遷成本收益的重要因素。廣西在易地扶貧搬遷工作中注重落實教育資助政策, 整合各種教育資源, 全力保障易地扶貧搬遷戶子女順利入學, 使搬遷戶子女都能獲得公平的高質量的教育, 這對於防止搬遷戶子女失學輟學、使搬遷戶下一代能夠增進人力資本、進而阻斷貧困的代際傳遞起到重要作用。如賀州市平桂區實施「土瑤」深度貧困村教育資助政策, 寄宿就讀學生全部享受經濟困難寄宿生生活補助1000元/人·年, 向就讀民族學校學生提供營養膳食補助1000元/人·年, 向6個深度貧困村到城區民族學校就讀的學生提供交通補助300元/人·年, 並落實寄宿學生課外輔導人員和生活管理人員補助經費[2]。興業縣在強化扶貧搬遷地區的教育保障方面, 堅持把最好的資源給教育, 在安置小區旁邊新配套建設幼兒園、小學、中學, 共可容納學生8000餘人, 並高標準配足配齊師資力量, 保持搬遷群眾子女享受的教育扶貧政策不變, 精準資助、應助盡助。這些舉措, 極大地改善了搬遷群眾子女的教育狀況, 解決了他們的後顧之憂。醫療也是改善搬遷群眾人力資本狀況的重要因素, 廣西在扶貧搬遷過程中高度重視搬遷人群的醫療健康工作, 新型農村合作醫療和大病保險政策向搬遷戶傾斜, 在遷入地為搬遷戶實行周到便利的醫療服務, 改善了搬遷戶的健康狀況。興業縣為更好地安排搬遷群眾就醫, 加緊建設縣中醫院和城西社區衛生服務站, 為搬遷群眾開展家庭醫生簽約服務工作, 落實各項醫保政策, 2018年城西社區衛生服務站正是啟用, 縣中醫院門診大樓也將於2019年6月投入使用3。廣西在搬遷群眾的醫療和教育方面下了很大氣力, 截至2019年1月, 共有406個安置點配套有小學, 389個安置點配套有幼兒園, 370個安置點配套有醫院、衛生站或醫療診所[3], 極大地改善了搬遷群眾的醫療教育條件, 使搬遷群眾既能夠「搬得出」, 又能「穩得住」, 為搬遷後續管理打下了基礎, 為搬遷群眾的可持續發展、阻斷貧困的代際傳承打下了基礎。
第四, 社會保障。易地扶貧搬遷的難點在於解決搬遷人群的社會保障問題, 包括搬遷群眾的基本生活保障、基本養老保障和醫療衛生保障。搬遷人群脫離了原來的村社之後, 失去了土地, 生活成本相應增加, 一些建檔立卡貧困戶的貧困補貼也相應被取消, 因此應儘快建立社會保障體系, 使搬遷群眾能夠在基本生活和養老醫療方面獲得穩定的來源。基本生活保障是搬遷群眾遷入安置點未就業前, 按照城鎮最低生活保障標準給予三個月的臨時生活救助, 養老保障是對參加城鄉居民基本養老保險的建檔立卡貧困人口 (含在兩年扶持期的脫貧戶) , 由政府代繳養老保險, 自治區政府和市區政府按比例分擔。醫療衛生保障是針對建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員和孤兒等困難人群參保, 各級政府給予個人繳費全額或部分資助, 對參保貧困人口實行財政傾斜。實踐中, 為推進社會保障精準性, 應根據不同人群的差異性分類落實五保、低保、醫療救助等兜底性的社會保障政策, 將符合條件的搬遷人群全部包含在內, 統籌安排醫療保險、醫療救助、新型農村合作醫療、大病保險政策, 健全養老保險體系, 將各種社會保障制度加以有機整合, 在解民憂、惠民生、保穩定、促和諧、為搬遷戶提供一條穩固的防線, 避免搬遷戶再次陷入貧困陷阱。
第五, 產業帶動。產業發展是扶貧工作的樞紐, 要帶動搬遷人群的就業, 增加搬遷人群的收入, 最根本的途徑還在於發展當地的產業。廣西在易地扶貧搬遷工作過程中, 充分考慮到後續搬遷人群就業和增收問題, 把建設「扶貧車間」作為重要工作來抓, 取得了顯著的效果。如玉林市博白縣推行「企業+扶貧車間+農戶」的扶貧模式, 加大資金扶持力度、落實稅收優惠政策、做好引導管理等服務工作, 全面推進「扶貧車間」建設。目前, 博白全縣經過認定的「扶貧車間」已有20個, 計劃再申報17個, 有效激發了貧困戶脫貧的內生動力。又如梧州市藤縣金雞鎮在2018年金雞鎮易地扶貧搬遷集中安置點建設過程中, 同步謀劃實施建設扶貧車間, 積極對接「企業進村」, 引進了廣東東莞的玩具企業, 吸納貧困戶在家門口就業, 既滿足了貧困戶「掙錢顧家兩不誤」的需求, 又緩解了企業「招工難、用工貴」的困境。再如百色市汪甸瑤族鄉易地扶貧搬遷安置小區於2017年8月建檔立卡貧困戶122戶547人的搬遷入住工作, 為確保易地扶貧搬遷戶搬遷出來後有穩定的收入來源, 遷入地右江區引進廣西百色一個電子設備製造公司在安置小區內投資建設就業扶貧車間, 可滿足120～150人就業, 企業內車間工人薪資平均2000元/月, 管理員薪資平均3000元/月。百色市還結合當地搬遷群眾的就業創業工作實際, 強化政策頂層設計, 制定出台《做好易地扶貧搬遷勞動力就業創業工作實施方案》《進一步加快推進全市就業扶貧車間建設管理工作的通知》《百色市支持村民合作社開展勞務服務促進貧困勞動力轉移就業的若干政策措施》《百色市農民工創業就業補貼實施細則》等政策措施。截至2018年底, 百色市共認定就業扶貧車間127家, 吸納貧困勞動力就業21 640人, 開發鄉村公益性崗位2841個, 撥付補貼1269萬元。
第六, 社區重建。易地扶貧搬遷使得貧困人群的、原有的社區網絡被打破, 這也就意味著搬遷群眾數代人形成的社會網絡和左鄰右舍守望相助的生活方式被打破, 從而使他們在遷入地必然經歷一個比較艱苦的適應階段。搬遷人群能否適應新的社區環境, 能否在新的社區受到周到、細緻、及時的服務, 並把自己當成新的社區的一分子, 對新社區有歸屬感和融入感, 是決定搬遷工作是否有可持續性的重要因素。廣西在易地扶貧搬遷過程中注重社區建設, 完善社區管理制度設施, 在社區內構建正式組織 (黨組織和政府社區服務組織) 和非正式組織 (各種協會、志願者組織等) , 為搬遷人群提供服務, 促使搬遷群眾更好更快地融入新社區。自治區研究制定了《關於加強易地扶貧搬遷安置點基層組織建設的指導意見》, 對集中安置點引入社區建設和管理, 指導建立安置點黨組織和自治組織, 完善安置點工會、婦聯等配套組織建設, 統籌解決就業、就學、就醫等社會公共服務問題和搬遷群眾生活問題。截至2019年1月, 共有269個安置點成立了社區黨組織, 267個安置點建立了社區委員會[3]。有些安置點還根據搬遷人群的生活習慣, 在周邊建立了「老鄉菜園」, 一方面照顧了傳統生活方式的傳承, 另一方面也降低了搬遷人群的生活成本。
第七, 文化融入。易地扶貧搬遷的深層難點問題是搬遷人群由於文化適應性出現障礙而發生的文化融入困難, 使搬遷人群在文化的調適期內在傳統文化形態和新型文化形態之間產生心理的不平衡和生活方式上的紊亂, 直接影響搬遷人群是否「穩得住」的問題。搬遷群眾原來大多居住在深山區, 地理條件比較封閉, 社群環境比較簡單, 因此這些群眾以往的生活方式比較質樸自然, 社群生活寬鬆愉快, 再加上各種民族傳統節日和日常婚喪嫁娶等民俗活動, 使他們的傳統社群生活比較豐富、自然、生動、親切;然而在新的社區內, 人們的居住環境相對比較集中, 改變了以往在山中散居的狀況, 而集中的居住、環境的狹仄, 使大多數原居住在深山的搬遷人群難以適應。而且更重要的是, 搬遷人群原有的居住環境中, 公共空間的意義不明顯, 原有的用於節慶和公共活動的空間也一般不存在隨意占用的問題, 然而在新的聚居形態比較集中的環境中, 尤其是住進了樓房, 公共空間的意義就凸顯出來, 在公共空間遵守公共規則的意義也就凸顯出來, 而搬遷人群的公共規則意識不強, 因此就容易發生所謂「公地的悲劇」, 也就是對公共物品的濫用, 因而容易激發鄰里之間和社群內部的諸多矛盾。另外, 新的社區的組織形式也與搬遷人群原來習慣的村落、宗族的組織形式完全不同, 即使新社區的正式組織 (如黨組織、婦聯工會組織、社區委員會等) 再完善, 搬遷人群一時也難以適應和信任這些新的社區組織。廣西各地在易地扶貧搬遷的過程中, 注重在重要節慶組織各種慶祝活動, 通過歌舞等文化娛樂項目吸引搬遷人群參與, 增強他們對新社區生活的親切感, 同時在活動過程中加入生活諮詢、就業信息等環節, 為他們排憂解難。當然, 文化融入問題是一個複雜的長期的問題, 不可能在短時期解決, 要將社區建設、心理介入與文化融入問題統籌解決並逐漸機制化和常態化, 才能獲得良好的效果。
第八, 心理介入。心理問題與文化融入和社區建設密切相關。解決搬遷人群心理問題的方法使利用各種社區管理手段和多元化的組織形式, 對搬遷人群進行心理介入, 及時疏導, 解決問題。在廣西, 在搬遷人群適應新環境的心理調適期內, 一旦出現各種心理障礙和社區內的各種矛盾, 可以得到社區委員會和黨組織、工會、婦聯以及其他社區服務組織的及時化解和疏導, 打消他們的孤獨無助感, 使搬遷群眾順利度過心理調適期, 能夠更好地融入新的生活。賀州市平桂區在一些學校還設置了心理輔導室, 配備了專職的心理健康指導老師, 為孩子們進行心理疏導。這些做法都值得進行機制上的升華, 設計一套常態化機制來保障社區重建過程中搬遷人群的心理調適。在新的社區內, 讓搬遷群眾不僅能夠享受「病有所醫、學有所教、幼有所育、老有所養」, 而且能夠讓他們感覺心情舒暢, 有事情可以找到「親人」傾訴, 及時化解心中的苦悶以及由生活方式變化和社群環境變化帶來的孤獨感。社區內也應該多組織相關的集體活動, 如搬遷人群喜聞樂見的民族舞蹈和歌唱活動, 在一些重要的民族傳統節日可以通過集體的慶祝和祭祀活動來改善搬遷人群的心理狀況, 增強他們的歸屬感和幸福感。
第九, 生態恢復。搬遷之後的重要工作之一是恢復遷出地的生態, 因此拆舊復墾和生態恢復工作在搬遷之初就應該統籌考慮。搬遷人群原來居住的地方, 儘管生態比較脆弱 (多數屬於山區, 還有喀斯特地貌) , 但其生態價值很高, 需要進行科學的保護, 有些地方在生態保護的前提下可以進行一定程度的旅遊開發, 有些拆除舊房之後的空閒宅基地可以進行耕地的復墾, 使其重新恢復農業生產能力。要根據每個地區的情況和每戶的具體情況, 科學鑑定土地和環境的性質與質量, 精準施策:適合嚴格保護的就進行嚴格保護, 不再進行耕地的復墾, 將這些寶貴的生態資源保護好有利於整個區域的可持續發展, 要涵養水源, 植樹造林, 恢復植被, 防止生態的惡化;對於那些適合在一定的保護基礎上合理開發的地區, 應該發展那裡的文化旅遊康養產業, 這些產業發展的前提是不破壞環境, 能夠與環境保持共生和諧;適合復墾為耕地的, 則進行復墾, 在不破壞原有生態的前提下進行農業生產。廣西在拆舊復墾工作中嚴格甄別各種情況, 統籌考慮拆舊和復墾工作, 把搬遷跟生態保護結合起來。2019年1月25日馬山縣人民政府在該縣白山鎮玉業村加任屯召開易地扶貧搬遷拆除舊房現場會, 白山鎮介紹了該鎮易地扶貧搬遷拆舊復墾工作主要做法:「一摸、二講、三分、四拆、五補、六復墾」。「一模」就是摸清底數。摸清搬遷戶舊房結構、拆舊意願和當地土地狀況, 以便因戶施策, 精準施策;「二講」, 即講透政策, 講清拆舊復墾政策紅利。「三分」即分類施策, 堅持因村而異, 不搞一刀切。「四拆」, 即組織專業力量進行舊房拆除。「五補」即舊房拆除完成後, 及時驗收並把獎勵資金髮放到搬遷戶手中。「六復墾」即徹底清除建築垃圾, 按標準開展耕地復墾工作, 同時加大對當地生態環境的保護力度, 盡力恢復生態。未來還可以進行綜合的文化旅遊康養園區的設計, 推動當地的生態恢復與保護。
四、結論:如何避免返貧和回流:易地扶貧搬遷的系統性制度框架
1. 廣西易地扶貧搬遷的主要成就
從總體來看, 廣西的易地扶貧搬遷取得了巨大的成就, 也系統性地創造了豐富的經驗和創新性的模式。截至2018年12月31日, 2016-2018年全區計劃搬遷建檔立卡貧困人口70萬人, 累計已經搬遷入住69.3319萬人 (已實際搬遷入住64.5618萬人) , 搬遷入住率99.04%, 其中:2016年項目計劃搬遷21萬人, 已搬遷入住21萬人, 搬遷入住率100%;2017年計劃搬遷41萬人, 已搬遷入住41萬人, 搬遷入住率100%;2018年計劃搬遷8萬人, 已搬遷入住7.3319萬人, 搬遷入住率91.65%。2016年和2017年搬遷入住率均達到100%, 全面實現了自治區制定的奮鬥目標, 並均超過了績效考核指標10個百分點, 2018年已經超過績效考核指標31.65個百分點[3]。廣西的易地扶貧搬遷成就和模式得到了黨中央和國務院的高度肯定, 並通過《人民日報》、新華網等媒體推廣這些經驗模式。
在促進搬遷人口就業創業方面, 廣西付出了巨大的努力, 也取得了明顯的成績。截至2018年上半年, 廣西全區建檔立卡貧困人口已搬遷入住的11.73萬戶54.03萬人中, 有10.14萬戶43.42萬人簽訂了後續扶持產業發展和就業創業協議, 9.74萬戶40.06萬人簽訂了就業創業培訓協議。為及時跟蹤幫扶搬遷戶, 全區各地在安置點安排了幫扶聯繫人9.58萬人, 跟蹤幫扶搬遷貧困戶10.96萬戶。同時, 全區搬遷入住的建檔立卡搬遷貧困戶10.43萬戶已編制錄入後續扶持到戶花名冊。廣西對全區易地扶貧搬遷15.98萬戶71萬人中的勞動力資源情況進行調查, 研究制定《易地扶貧搬遷就業扶持工作實施方案》, 通過開展技能培訓、開發就業崗位等, 努力做到全覆蓋、全幫扶、全就業, 確保每個易地扶貧搬遷家庭有1人以上實現穩定就業, 消除移民後顧之憂。共籌措投入後續扶持資金20億元, 實施發展特色農林業、勞務經濟等扶持項目5770個, 實現脫貧5.75萬戶25.59萬人[4]。
2. 易地扶貧搬遷的「經濟-社會-文化」系統性制度框架
易地扶貧搬遷是一項繁重的系統工程, 也是我國在扶貧攻堅階段為解決深度貧困而採取的一項重要措施, 對於有效推動鄉村振興、區域協調發展、生態保護和減貧具有十分重要的作用, 對中華民族的偉大振興、民族團結和邊疆穩定, 具有偉大的戰略意義。以廣西為代表的易地扶貧搬遷模式, 為我國進行大面積的易地扶貧搬遷提供了寶貴的經驗, 這些經驗在實踐中不斷完善, 對全球反貧困事業亦具有有益的借鑑意義。
概括來說, 中國為解決深度貧困問題以及人與自然的生態矛盾而進行的易地扶貧搬遷工作, 其核心是構建「經濟-社會-文化」系統性制度框架, 其目的是改變人的生存狀況、提升人的生存能力、改善人的資源稟賦結構, 從而為深度貧困地區人民的整體脫貧和未來的可持續發展提供綜合性的解決方案。
———經濟。主要從產業發展和就業創業角度, 為易地扶貧搬遷工作提供牢固的經濟基礎, 為搬遷人群提供穩定的就業渠道和穩定的收入來源, 為其創業提供財政、金融、工商管理、信息諮詢等方面的支持。改變搬遷人群的生計結構是一件艱苦的工作, 只有徹底改變其生計結構, 使搬遷人群在新的社區能夠獲得有尊嚴的生活、穩定的工作崗位和可持續的收入來源, 搬遷工作才算是最終取得了成功。廣西的扶貧車間模式創造了就地就業、就業和社區建設相結合的新模式, 將企業、政府和搬遷人群有機結合起來, 為搬遷人群創造了廣泛的就業機會。在經濟這一環節, 還要著重鼓勵發展農村集體經濟, 保障搬遷人群的財產性權利, 注重從組織化的角度, 發揮搬遷人群和貧困人口的內生動力。
———社會。主要是通過社區重建和社會保障、社會公共服務體系的構建, 為搬遷人群提供具有穩定感、幸福感的新社區生活, 增強搬遷人群對新社區的歸屬感。在社區建設中需要動員多元化的力量, 將非正式組織和正式組織的力量相融合, 為搬遷人群的穩定和發展提供全方位的安全網和服務網絡。社區管理服務體系、健康醫療體系、教育體系、培訓體系、養老體系等的建立, 為貧困人群構築牢固的社會網絡, 有利於搬遷群眾重構自己的社會交往體系, 並迅速適應現代化的社會網絡[5]。
———文化。要增強搬遷人群的文化適應性和文化融合能力, 既要保持其原有散居文化和宗族文化的承遞性, 又要在新的社區環境中為其創造一種新的文化, 並運用各種形式加快搬遷人群文化融合的進程, 消除其在文化調適其所容易產生的孤獨無助感和生活割裂感, 使他們有效融入新的生活文化形態。
從實踐來看, 易地扶貧搬遷的核心是在搬遷後的新環境中提升搬遷人群及其後代的內生可行能力, 這就需要對搬遷人群以及下一代實施有針對性的教育和培訓。現實中建造安置小區、拆除舊房以及其他硬體建設比較容易推行, 但是教育培訓的實施存在較多的挑戰和困難。搬遷人群原來的居住環境閉塞, 信息來源渠道狹窄, 其人力資本的提升受到很大限制, 很難滿足日新月異的市場中的企業需求。教育培訓不僅是政府需要格外關注的問題, 而且應該充分調動企業和市場的力量, 使企業有積極性參與甚至主導搬遷人群的培訓工作, 而企業的培訓也許更加有針對性, 更加具有可持續性。就業信息的及時提供也是非常重要的一環, 政府應與企業合作, 及時發布相關的就業信息, 使供求雙方能夠準確匹配。因此, 應針對市場和企業的實際需求, 實施精準的培訓, 保障培訓內容精準、培訓對象精準, 並在組織培訓的過程中更多地發動市場的力量, 而不是進行形式主義的、沒有針對性的培訓。只有大力改善其人力資本稟賦結構, 提升搬遷人群及其後代的內生可行能力, 才能從根本上解決搬遷人群的未來發展問題和脫貧問題, 才能從根本解決搬遷人群回流和貧困人口返貧的問題。
作者簡介： 王曙光, 男, 山東萊州人;北京大學經濟學院教授, 博士生導師, 北京大學產業與文化研究所常務副所長, 中國農村金融學會副會長, 主要從事中國農村問題、中國發展戰略研究。
來源：西部論壇2019年04期